县域经济是中国经济发展的重要组成部分。近年来，随着国家新一轮西部大开发和云南省“桥头堡”战略的实施，特别是党的一系列惠农富农政策的出台，县域经济步入了发展的快车道，广大农民从改革发展的进程中得到了无与论比的实惠。然而，随着改革开放的深入推进，社会结构的深刻变动，产业结构的深层次调整，在县域经济发展中引发出大量的矛盾纠纷，在很大程度上影响了社会稳定，阻碍了经济发展。人民调解、行政调解、司法调解作为防范和化解矛盾纠纷的手段，在新形势下，如何抓好三调衔接，有效化解各类矛盾纠纷，是各级党委、政府和政法部门应当思考的一个问题。笔者结合县域工作实际，对大调解体系作一初探，以供借鉴和参考。

一、威信县大调解体系建设现状

威信县位于云南省东北角，地处云贵川三省结合部，素有“鸡鸣三省”之称，辖8乡2镇87个村(居)民委员会，幅员面积1400平方公里，2011年末总人口43万人。威信是革命老区，1935年2月，中国工农红军长征途经云南昭通，在威信县召开了在党史和军史上都具有重大历史意义的“扎西会议”。秉承革命先辈遗志和宝贵的革命精神财富，历届县委、政府始终坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，把抓大调解体系建设作为维护社会和谐稳定重要基础工作来抓。2008年7月，昭通市人民调解工作现场会在威信召开后，县委、政府更加高度重视大调解体系建设工作。截止2011年底，大调解体系建设稳步推进，效果明显。人民调解方面，全县建有人民调解委员会101个，有调解小组1621个，有一线人民调解员5543人，形成了横向到边、纵向到底的调解网络。以《人民调解法》实施为契机，以提高调解协议履行力为重点，着力加强人民调解规范化和激励机制建设，全县90%以上的矛盾纠纷在乡、村两级得到化解。行政调解方面，由政府法制局牵头，加强对各行政部门的业务指导;与司法行政部门配合，积极探索在卫生、公安等部门建立调解组织，在行政接边地区建立人民调解委员会。司法调解方面，人民法院把调解优先贯穿于执法办案全过程，切实加强对人民调解和行政调解的业务指导。人民调解、行政调解、司法调解正朝着规范有序的方向发展。

二、大调解体系建设中存在的问题和不足

随着“十二五”规划的实施，面对经济社会发展过程中引发的各类矛盾和问题，三大调解还存在一些问题和不足。

(一)对调解工作认识不到位。少数单位、部门认为诉讼才是合法、最权威的手段，或者认为上访是解决纠纷的必要途径，忽视了我国传承下来的法、情、理相互交融解决纠纷的价值取向，每遇到纠纷，便采取推、拖、堵等手段，致使一些纠纷转化为刑事案件或群体性事件。

(二)大调解组织建设不够完善。大调解组织建立，相关法律法规没有明确规定，从全国情况看，有综治、司法、信访、公安、卫生、劳动等，少则一二家，多则十几家;从名称上看，有司法调解中心、矛盾调处中心、“三位一体”大调解等，各不相同;从隶属关系看，有隶属党委、政府领导的，有隶属政法部门领导的，有隶属综合治理部门领导的，各行其道。由于缺少对各种调解组织进行整合协调的平台，部门之间缺乏配合，信息资源不能共享，无法形成有效的工作合力。

(三)三调对接机制需不够健全。从当前突出的因征地拆迁、矿群纠纷、医患纠纷、重点工程建设等引发的矛盾纠纷来看，往往涉及较大的利益分配和调整，特别是涉及群体利益的纠纷，稍有不慎，便可能激化，转化为刑事案件或群体性事件。单靠一种调解手段无法予以化解，只有整合力量，建立机制，才能及时有效地化解。

(四)人民调解工作需进一步加强。三大调解体系中，人民调解以其民间性、自治性、亲和性特点，为广大人民群众所接受，是调解纠纷中适用最广泛的一种调解手段。随着《人民调解法》的颁布实施，面对新的形势，新的任务，人民调解还存在一些不足。组织方面，乡镇人民调解员力量严重不足。乡镇一级人民调解组织大多设在司法所，司法所工作人员既要指导人民调解工作，又要参与调解矛盾纠纷。就我县而言，目前，10个乡镇司法所中，还有9个所是1人所，由于人少事多，人民调解工作开展起来十分困难。业务能力方面，基层人民调解员尤其是村(居)级调解员业务能力有待提高。村(居)级调解员大多是村民选举产生，相对而言，由于文化程度不高，调解能力不足，对一些纠纷不能及时有效化解。除此之外，乡村级办公条件还不能完全适应人民调解工作的需要，调解机制还需进一步完善等。

三、进一步做好大调解体系建设的对策建议

党的十七届五中全会在制定国民经济和社会发展第十二个五年规划时，明确提出了“健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系。”2010年8月28日，第十一届全国人 民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《人民调解法》，2011年3月21日，最高人民法院审判委员会第1515次会议通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，同年4月22日，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、司法部等16个部门联合印发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。在新形势下，我们要按照相关法律法规和政策的要求，全力抓好大调解体制、机制建设，抓好各项措施的落实，全力化解经济建设中引发的各类矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

(一)提高对大调解工作重要性的认识。

调解作为一种非对抗性解决纠纷的手段，有极其重要的意义和作用。首先，运用调解方式定纷止争是我国的传统。我国是礼义之邦，重人际、和为贵是中国文化的传统，“息讼”、“和为贵”思想深深植根于人们心中。通过调解方式解决纠纷，既实现案结事了，又维持了良好的人际关系。其次，是建设和谐社会的必然要求。党的十六届六中全会指出：“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程”。“最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐”。构建多元化调解，符合当今多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，符合社会主义先进文化的前进方向，对实现社会和谐，经济发展，人民群众安居乐业具有重大意义。第三，可以减轻法院的诉累。法院作为维护社会和谐稳定的最后一道屏障，目前的司法资源配置与调整能力有限。多元化调解机制，通过整合社会各界资源，共同把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，使相当数量的民事纠纷不再进入司法程序，可以大大缓解法院日益沉重的工作压力。第四，可减少当事人的诉讼成本。运用多元化方式化解纠纷，当事人申诉、上诉、申请执行的可能性相应降低，既避免了诉讼风险，又节省了诉讼成本，防止纠纷转化升级，更好地实现案结事了。

(二)加强大调解体系建设的组织保障。

目前，大调解组织机构、人员配备、经费保障等在法律法规上还没有具体规定。从我国大部分地区的情况看，大调解是在党委政府的统一领导下，由政法综治部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调处中心具体运作、职能部门共同参与的一个协调运作机构。但仅仅停留在这个层面是不够的。应根据社会发展的现状，整合各相关部门资源，逐步理顺领导体制和工作保障机制。组织保障方面，县级应成立党委或政府主要领导任组长，县委和政府分管领导任副组长，法院、检察院、法制局、公安局、司法局、信访局、卫生局、劳动保障等多部门负责人为成员的大调解体系建设领导组，下设办公室于县信访局(群众工作局)，抓好组织、指导、协调、服务工作。经费保障上，应把大调解经费纳入财政预算，建议按全县总人口人均1元的标准纳入预算，并随着经济发展逐步增加投入。在乡(镇)级层面，也要成立相应领导机构，强化经费保障，确保工作落到实处。

(三)加强大调解机制建设。

多元化调解机制的构建，不是某一个部门或者几个部门的事情，要在党委、政府的统一领导下，各级各相关部门各负其责，通力协作才能完成。具体而言，要着力加强五个方面机制建设。一是抓好责任体系建设。应严格按照中央16个部门联合下发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，制定大调解体系建设实施方案，制定重大矛盾纠纷排查调处预案，进一步明确各级各相关部门的责任。二是抓好大调解会议机制建设。通过适时召开会议，许多矛盾纠纷都能及时得到分流和化解。笔者认为，应实行村级半月一次、乡级每月一次、县级两月一次例会制度。三是抓好矛盾纠纷分流机制建设。信访部门要利用领导干部“大接访”、“大下访”活动中总结出来的做法，建立健全矛盾纠纷分流机制。属人民调解范畴的，交司法行政部门指导人民调解委员会调处;属行政调解范畴的，交相应行政部门抓好落实;属司法调解范畴的，交人民法院按规定予以化解;属重大疑难矛盾的，及时召集相关部门研究解决。四是抓好各类调解机制的有效衔接。人民调解与行政调解衔接上，针对交通、医患、劳动用工、土地矿产、消费权益等纠纷，推行人民调解进相关行业和行政单位，把不适宜行政调解的纠纷纳入人民调解范围予以调解。同时，在乡镇一级，设立“警民联调室”，由乡镇人民调解委员会和公安派出所各派工作人员入驻调解室，主要职责是调处不够治安处罚的民间纠纷、治安案件中民事损害赔偿事项。人民调解与司法调解衔接上，建立完善诉前告知、诉中委托和信息反馈等制度，将争议不大、案情简单和不符合起诉条件的案件，及时移交当地人民调解委员会解决，积极探索将轻微刑事案件和刑事自诉案件移交人民调解组织调解的工作模式。司法调解与行政调解衔接上，应建立委托调解制度，人民法院认为案件有调解可能，并且需要行政机关配合的，可委托行政机关的调解组织进行调解，也可邀请这些组织的调解人员参与调解。同时，人民法院在审理行政案件时，按照《行政诉讼法》和最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》规定，做好行政调解工作。五是抓好奖惩机制建设。把大调解体系建设纳入综治维稳、信访、干部政绩考核范围，完善考核奖惩激励机制，促进各级干部把工作抓实。

(四)着重加强人民调解工作。

人民调解这一具有中国特色的调解方式，在不断的探索和实践中得到完善和发展，特别是随着《人民调解法》的实施，人民调解在化解纠纷方面的独特优势越来越明显，有着其他调解方式不可替代的作用。因此，着重加强人民调解工作是完善多元化解决矛盾纠纷的重要内容。

1、进一步加强人民调解组织建设。要按照“哪里有群众，哪里就有调解组织，哪里有纠纷，哪里就有调解活动”的思路，切实加强乡村组三级调解组织建设。乡级层面，应加强司法所组织建设，建议按乡镇人口万分之一比例核定司法所人员编制;村级层面，要把有一定政策法律知识、为人公道正派、群众工作经验丰富、热心人民调解工作的人员选任为人民调解员;村民小组层面，应加强“一长三员”(即村民小组长和一至三名调解员)调解队伍建设。

2、加强对人民调解员业务指导和培训。我国《人民调解法》第五条规定：“县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作，基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。因此，司法行政部门要会同人民法院，发挥各自的优势，采取集中轮训、业务指导、旁听审案、召开联席会议等方式，定期或不定期对各级人民调解员进行培训，使调解员达到“三懂三会”，即：“懂政治，会做思想政治工作;懂政策，会用政策规定解决问题;懂法律，会依法化解矛盾纠纷”，把调解工作落到实处。

3、进一步加强人民调解规范化建设。硬件建设上，要按照工作标牌、印章、标识、程序、文书“五统一”要求，建好调解室。软件建设上，要按照“一案六表”要求，规范调解文书的制作。同时，要以提高调解协议履行力为重点，建立“以奖代补”和“以案定补”的激励机制，凡是经调解达成的纠纷，在完善卷宗质量的基础上，经县级司法部门检查确认，发给人民调解员工作补贴，以此提高各级调解员工作积极性。

4、依法确认人民调解协议的法律效力。《人民调解法》第三十三条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。最高人民法院审判委员会通过的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，进一步明确和规范了司法确认程序、内容和法律效力，这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障措施。各级人民调委会在调成重大矛盾纠纷时，应告知并引导双方当事人对调解协议进行司法确认，提高调解协议文书的法律效力，使双方当事人自觉履行法定义务。

5、创新调解工作的方式方法。近年来，威信县在人民调解工作中，探索总结出了扎西镇“庭式调解”工作模式。该模式模仿人民法院民事审判形式，按照“五有”、“四落实”要求，设置了固定的调解庭，设置了主调员、调解员，当事人席和旁听席，把受理民间纠纷的范围、人民调解的原则、人民调解协议的效力、人民调解员工作纪律、纠纷当事人的权利与义务、调解庭纪律等相关制度全部装框上墙，从申请→受理→调查→调解→结束→履行→回访→立卷八个方面总结出了一套行之有效的调解制度和程序，化解了大量重大疑难矛盾纠纷，得到了中央、省、市部门的肯定。要在巩固这一做法的基础上，积极开拓创新，努力推进新形势下的人民调解工作。

总之，大调解体系建设，是一项涉及国计民生的系统工程，是维护社会和谐稳定的重要手段。各级党委、政府要切实加强领导，各部门一定要密切配合，认真履职，开拓创新，为建设我国富强、民主、文明、和谐的社会主义国家做出积极贡献。