一、我国目前税收调控经济周期被动乏力

1997年以来，由于亚洲金融危机的影响，国内经济改革到达攻坚阶段、居民消费处于过渡时期等多因素的作用，我国经济呈现有效需求不足的状态。据国内贸易部1998年第二季度对613种主要商品供求状况的调查，目前供求基本平衡的商品有408种，占总数的比例为66.6％，供过于求的商品95种，占总数比例为31.8％，供不应求的商品只有10种，所占比例为1.6％，而且，供给过度的增长速度较快，如36种家庭设备供给过度的比率第一季度为5.6％，第二季度即增加到55.3％。不仅消费品市场，而且近期生产资料市场甚至一些基础产品也相继出现了供大于求的局面，企业普遍感到销售困难，盈利下降。市场有效需求不足直接导致了供大于求，价格普遍下滑，出现了通货紧缩、企业开工率严重不足、投资增长率减缓、失业扩大等一系列经济和社会问题。

面对有效需求不足的经济态势，我国税收调控表现得无能为力。

首先，减税从总体而言是不可行的。尽管从理论到其他国家的实践，减税是刺激需求的有效手段，但在我国目前条件下却因受到多方面的制约而行不通。一是税收结构的制约。税收对经济的稳定作用在很大程度上是依靠所得税，而且前我国的主体税收是商品税，所得税仅占税收总额的15％左右，减所得税的刺激作用有限，减商品税则不仅对刺激需求的作用不太直接，而且会大量减少财政收入，为我国财政状况所不允许。二是税收规模的制约。我国税收占GDP的比重只有10％左右，不仅远远低于发达国家的水平，而且明显低于发展中国家的平均水平。这种税收规模使国家财政尤其是中央财政捉襟见肘，连年借债，实行大面积减税政策必将恶化财政状况。三是经济税收环境的制约。目前我国的市场体制还不健全，企业的投资和经营行为尚不规范，企业对减税信号的反应并不灵敏，特别是长期以来，通过各种越权和乱减免税来促进地方经济发展的做法仍有一定的惯性，这种做法客观上助长了各种偷税骗税现象的发生，大大削弱了税收的杠杆作用。在这种情况下实施减税政策，不仅难以达到预期的效果，而且可能扰乱社会秩序。

其次，由于受税收结构、主干税种、税率结构及水平等因素的制约，我国税收对经济周期的自动调节功能很弱。

再次，国家局部的税收刺激需求政策力度不足，灵活性差。比如，以控制固定资产投资规模为目的之一的固定资产投资方向调节税仍按规定执行，未作任何调整；以抑制房地产热、合理调节收入为目的的土地增值税制度也无任何变动；一些“准税收”性质的城建、交通、车辆购置等方面的费用明显地起到了抑制消费需求的作用，也未及时调整。

二、完善我国税收调控经济周期的着力点

近期内完善我国税收调控经济周期，必须分析经济波动背后的原因。就我国1997年以来的经济状况看，经济增长进入了一个中低速增长期，突出表现为市场价格偏低、库存积压严重、企业开工不足、失业人数增多，其直接原因是市场有效需求不足，包括投资需求不足、消费需求不足、出口增长受阻。而笔者认为，更为深层次的原因在于经济生活中以下诸矛盾的存在和作用。

其一，产业结构、产品结构与消费结构的矛盾。一方面，由于经济改革进程中，政府投资范围尚未完全规范界定，一度分级包干的财政体制也与产业政策、税收政策相矛盾，致使政府直接投资决策存在偏差，造成一般加工工业盲目增长、部分产品相对过剩，而基础产业和基础设施发展滞后，反过来限制了对一般加工工业产品的需求，尤其是广大的农村地区的需求，进而限制了其发展。另一方面，在经济改革进程中，我国的相当一部分企业研究市场、适应市场，并根据市场变化及时调整经济行为的能力较弱，生产的产品或多或少地存在着产品劳务开发创新缓慢、花色品种单一、档次偏低偏少、售前售后服务不足等问题，与目前部分高收入的消费者追求个性化、时尚化、高档化、外在美化与内在的精细舒适并存，部分低收入者尤其是农村消费者要求产品物美价廉、结实耐用，甚至一物多用的消费多层次、多要求的状况不相适应。

其二，收入增长及其结构与消费倾向相矛盾。近年来，城乡居民的收入不断增长，收入差距拉大，由此造成了消费市场的“断层”现象：一方面，有购买力的消费者的千元级、万元级的消费已基本满足，近期内消费倾向进一步减低；另一方面，低收入阶层虽消费倾向高，但因购买力有限，主要满足必需的日常消费，更高层次的消费需求仍处于积蓄阶段。这种收入分配差距拉大酿成的消费“断层”显然限制了总需求的扩大，影响了经济增长。

其三，预期收入增长下降与预期支出增加的矛盾。近年来，由于经济改革的深化、技术进步、经济结构调整、经济增长周期性等原因的作用，尤其是对国有企业的调整力度加大，出现了体制转轨性失业、摩擦性失业与周期性失业并存的局面，致使一部分企业职工收入增长较少甚至减少；国家机构改革的逐级推进，也影响到一部分干部的收入稳定；农村存在的“卖粮难”、农业生产资料价格较高、收费过多过乱，也影响了农民的实际可支配收入的增长。上述诸因素的共同作用降低了收入增长的预期。而另一方面，住房制度、社会保险制度、教育收费制度等项改革的推进强化了人们的收入使用预期。收入增长预期弱化与收入使用预期强化的矛盾增强了人们的储蓄意识，减弱了目前消费的动力，由此造成的消费需求不足也影响了投资的增长。

其四，出口对经济增长的推动力与国际市场限制的矛盾。改革开放以来，在需求对经济增长的贡献中，内需约占到八成，其中消费需求的贡献率为40.8％，投资需求的贡献率为39.3％，外需的贡献率迅速上升，占到近二成。（参见邱晓华：《九十年代中国经济——兼论经济总量与结构调整》，上海远东出版社1999年版第300—301页。）在经济增长对出口依赖加大的情况下，东南亚金融危机的发生对我国经济增长的负面影响加深。

针对上述矛盾，应从下述方面改进税收调控。

1.清理政府收费，取消“乱收费”，将一部分“准税收”改为税收，将必须保留的收费纳入预算管理，减轻城乡居民的负担，加大其收入增长幅度，扩大消费需求。

（1）取消不合理收费。对那些加重居民负担又不利于推进改革的过高收费（如与居民住房商品化相关的若干收费），与企业受益不成比例的不规范收费或摊派（如“严打”摊派、治安费等），与居民尤其是农民利益无直接关系的收费项目（如残联经费），或农民虽然受益但政府考虑到农民的特殊性应无偿提供服务的收费项目（如提供农业信息费、技术咨询指导费、农技人员培训费等），或超出目前农民负担水平和现实需要的集资（如农村通程控电话和自来水的集资），均应被清理取消。

（2）经营性事业收费走向市场。必要的收费又要分为两类处理。一是经营性的事业收费逐步从预算和预算外中剥离出去，适应市场经济的发展，将本属于企业或准企业性质、但出于某种原因在出现之初尚附着于政府之上的机构逐步推向市场，相应的收费形成企业收入，自收自支。如会计师事务所、税务师事务所、审计师事务所、律师事务所，应成为独立的社会中介机构，将来走依法经营、收费、依法纳税、自我发展的路子。从原有的政府职能中也将分化出一部分放归社会，由政府行为变为市场行为，与之相联系的收支也将脱离预算体系，如咨询服务收费、信息服务收费，将按照市场原则收费，自收自支。

（3）对行政性收费和部分事业性收费加强管理。行政性收费是国家机关及其授权单位在行使国家管理职能中收取的费用，其突出特征是行政权力与利益调节密切结合，以有效实施社会公共事务管理的目的。因此，行政性收费的存在是必要的。但鉴于行政性收费与政府行使权力相联系，权威性强，影响面广，而且与其付出的劳动并不对称，规范其收取和使用有特别重要的意义，因此，应将行政性收费全部纳入预算内管理。

文教科卫、社会福利类的事业性收费是与事业单位提供对社会发展有重要意义、且普遍需要的社会公共产品密切相关的，按照补偿性和政策性（公益性、福利性）原则征收。考虑到管理的有效和便利，对这部分收费应纳入预算，对事业单位实行差额预算管理，以收费弥补其一部分支出。

（4）确立“捐”的形式。在某些费或集资（如教育集资、救灾集资等）中，有一部分确属企业、个人的自愿捐助，它既不同于强制、固定的税收，又不同于交费与受益对称的收费。确立“捐”的形式，一是恢复其应有性质，名副其实，使之与税收、收费区别开来；二是对捐助人的义举进行肯定和褒奖，有利于产生积极的示范效应；三是有利于增加专项社会捐助的监管力度，提高使用效益。捐助收入亦应纳入预算统一管理。捐助给某一公益事业的款项，应按项目的隶属关系，纳入同级预算管理；捐助给农村公益事业的，也要在群众监督之下，由村委会代为管理使用。

（5）将一部分收费改为税收。对于税收性收费，应创造条件，将其尽快规范为税收。税收性收费具有强制性、无偿性和固定性，具有税收的实质，只是以收费的形式存在。而这些以收费形式存在的实质上的税收大部分为预算外资金，存在项目重复、收取依据软化、多头管理、收支一条线、缺乏监督、使用效益差等缺陷，亟待还其税收的本来面目，纳入规范的预算管理。