内容摘要:我国现行行政立法存在着许多的问题，构建和谐社会同样也需要完善的行政立法予以支撑，本文旨在从分析我国行政立法存在的问题着手，来探讨在构建和谐社会语境中行政立法的完善。笔者认为，应当从树立公共服务的法律观念、倡导利益均衡的法律原则、建立利益沟通的法律机制这么三个方面，来完善与和谐社会相适应的行政立法。

关键词：行政立法、构建和谐社会

一、行政立法的基本范畴

(一)我国行政立法存在的问题

改革开放之后，我国行政立法的数量有显著提高。与此同时，行政立法注重了民主参与和科学分析，注重了立法程序和立法技术，这使得行政立法在国家法制建设中占居了举足轻重的位置，也使得行政权力的运用很大程度上摆脱了无法可依的状态。但是，行政立法在发展的同时也还存在着诸多问题，主要表现在：

1、行政立法的系统性问题

行政立法系统性指用系统科学思想或原则指导行政立法，使行政立法与法律相统一、彼此相统一、自身相统一。但是，现实我国行政立法缺乏系统性问题非常突出，诸如行政法规、规章与法律的冲突;行政规章与行政法规的冲突;同位阶行政法律规范之间的冲突;同一行政法律规范自身的相互矛盾等。

2、行政立法对法律责任规定薄弱问题

行政法规、规章的核心内容是规定行政机关的职权与责任，规定社会成员的权利与义务。行政立法主体在配置职权与责任、权利与义务时应当严守对等规则，力求使职权与责任对等，权利与义务对等。但是，我国行政立法内容对法律责任尤其是对行政主体及其行政公务人员法律责任的规定较为薄弱，例如对直接责任人员过错责任的规定较少、对行政侵权损害行为法律责任的规定较少、对行政主体及其行政公务人员应以何种形式承担法律责任的规定较少等。行政立法对法律责任规定的薄弱不仅减弱了行政法规、规章对行政权力或行政行为的约束力量，不利于建立起权力与责任对等的政府，也不利于行政相对人合法权益的保护。因此，我国行政立法需特别注意解决职权与责任的对等问题。

3、行政法规、规章清理滞后问题

清理意味着彻底整理或处理。行政法规、规章清理含有对立法主体在其立法权限范围内的四个方面的要求，即审查过去所发布的行政法规、规章，并确定哪些行政法规、规章、已全部或部分失去效力，应予全部或部分废止;修正下位法律规范与上位法律规范相抵触之处;清除同一效力层级法律规范之间的不和谐或相互矛盾之处;发现行政法规、规章与国际惯例的脱节之处等。行政法规、规章清理的目的在于克服行政立法的混乱，使行政立法适应已经发展的社会现实和法律变化，特别是适应中国加入WTO的重大经济体制变革。

近年来，为适应加入WTO的需要，我国法律规范的清理工作取得了较大进展。即便如此，我国行政法规、规章清理仍明显滞后于社会发展与立法速度。尽管法律规范要求稳定，但稳定只是相对的。法律规范只有随社会的变化而不断进行立、改、废，使法的稳定性与变化性的相统一，才能保持一国法制的统一性，也才能充分发挥法律规范的应有功能。

(二)解决行政立法问题的途径

1、树立正确的立法指导思想

坚持邓小平理论,把邓小平理论的精髓贯穿于立法活动的各个阶段。邓小平理论是马克思主义与当代中国社会实践和时代特征结合的产物,其精髓和实质是解放思想、实事求是。这就要求我们从我国现阶段的社会发展实际情况出发进行立法既不能超前,也不能滞后。立法超出当代中国生产力发展水平和人民群众的思想觉悟,这样的法律只能是一纸空文。如果立法滞后,则必然会对生产力的发展起禁锢作用,不利于市场经济和现代化事业的建设和发展。坚持邓小平理论,还要求我们积极探索和认真遵循市场经济条件下行政立法的客观规律,注意克服盲目性,严格按规律办事。

2、合理划分行政立法权限,理顺行政立法体制

进一步以法的形式明确哪些机关有权进行行政立法。根据现行立法法的规定,全国人大及其常委会、国务院、国务院各部委、省级人大和省级政府、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及政府、经济特区所在地的市的人大及政府、民族自治地方的自治机关有行政立法权。除此之外,一般的地级市、县、县级市、市辖区、乡镇的人大和政府均无立法权,亦即无行政立法权。但实践中,这些机关经常制定地方性的条例、决定、命令等,这实际上违背了行政立法权划分的规定,必须予以制止和纠正。同时,还要进一步明确哪级国家机关有权制定哪些行政法律。实践中,行政立法机关越权立法的现象也时常出现。如无制定行政处罚权的机关越权设定处罚项目,无设定行政审批项目权的机关随意设置审批程序等。这些都有必要以法律法规的形式明确加以规定,严格禁止越权立法,对越权立法实行审查监督机制,及时予以废止或纠正,并实行立法责任制,追究违法立法者的责任。

3、完善行政立法程序

(1)、建立严格的行政立法预测、规划、审查制度。社会是纷繁复杂的,涉及行政管理的内容也非常之多,要求面面俱到、在每个方面都有明确的法律规范进行调整是不大现实的,同时,立法还有轻重缓急之分,因为毕竟立法资源也是有限的,我们应把精力主要用在社会最急需、最重要的方面,绝不能把有限的立法资源浪费在一些无关痛痒、细枝末节的方面。所以,搞好立法的预测、规划就很关键。

(2)、进一步健全行政立法程序法律制度。我国现行《立法法》对行政法规、地方性法规、规章以及自治条例和单行条例的制定主体、制定程序等内容做了初步规定,但这些规定看来略显简约,不够明细,需进一步丰富和完善。

二、和谐社会构建与行政立法

和谐社会是人类自古以来孜孜以求的一种理想社会形态。然而只有当人类进入法治时代，通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效调整的法律机制，才能真正实现整个社会的安定有序，在人与人之间形成一种稳定性、确定性和规则性的良好状态。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于行政法所调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。行政立法通过对这种利益关系的调整，一方面维护和促进两者之间的一致性，另一方面化解和协调两者之间的对立和冲突，从而不断地追求公共利益与个人利益的和谐一致，实现两者之间的利益协调。显然，行政立法的价值追求与和谐社会的内核完全相契合，支撑和决定着和谐社会构建的成功与否。为此，我们必须从构建和谐社会的内在要求出发，解决现行行政立法存在的问题，不断加强政府法治建设。

(一)树立公共服务的法律观念。和谐社会首先必须是利益协调的社会，但在现实中，公共利益与个人利益之间关系既相一致又相冲突。与利益关系的一致与冲突相对应，政府与公众之间的行为分别呈现出服务与合作的互相信任关系和命令与服从的斗争或对抗关系两种不同的状态。既然我们应当倡导和促进利益关系的一致性，就决定着政府与公众间关系应当是一种服务与合作的相互信任关系，而不再是传统意义上的命令与服从的对抗关系。即强调政府行使职权的目的不再仅仅是为了管理，而是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务。这就要求我们的政府机关应当改变过去那种高高在上的观念，真正树立起为民服务的观念;不要把自己手里的职权看作一种绝对的命令和强制，而要看作是为公众服务的职责;不要把公众当作敌人或小偷来防范和对待，而要充分信任我们的公众，诚实地对待公众，把公众当作行政的主人或参与者。只有这样，才能在政府与公众之间建立一种和谐一致的良好关系。

(二)倡导利益均衡的法律原则。尽管和谐社会追求的是利益关系的一致性，但是利益关系的冲突与矛盾在现实中却总是不可避免的。在此种情况下，就需要行政法发挥其平衡利益冲突的功能，遵循利益均衡的法律原则。在均衡公共利益与个人利益之间关系时，必须遵循禁止过度原则和信赖保护原则。前者要求政府在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段;后者要求政府在其实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益时，不得随意变更或者撤销该行政行为，否则应当必须给予相对人合理的信赖补偿或赔偿，以均衡协调个人的信赖利益与公共利益之间的关系。

(三)建立利益沟通的法律机制。和谐社会的关键在于法律机制的理性建构。要将公共服务法律观念付诸于法律实践，将利益均衡的法律原则具体化为制度保障，必须在政府和公众之间建立各种利益沟通的法律机制。只有通过各种形式的沟通机制，政府与公众间才能取得协调一致、彼此信任，从而增进相互间的尊重与合作，避免相互间的误会和磨擦。比如行政公开就是这样一种沟通机制，它通过政府的坦诚布公与行政的持久开放、公众对政府信息的了解与对行政活动的参与，以及双方积极的协商、交流与对话，使双方对事实与法律的认识得以交融。当前我国还迫切需要进一步完善听证、信访、复议和诉讼等各种制度化的沟通机制，以及申诉、和解、平等协商、专家咨询、新闻媒体等各种非制度化的沟通机制。相应地，行政执法的方式应尽量避免采用传统强制性的方法，而更多地采用指导、建议、讨论、服务、合作、激励等容易沟通的说服性方法。