【摘要】：城市管理综合执法是解决多头执法、多层执法、执法扰民的一个主要途径。当前综合执法改革存在的主要问题是

执法依据不充分、体制不规范、范围过于宽、人员素质差等问题。其主要原因是对综合执法及综合执法机构性质、功能、定位认识模糊。综合执法改革应遵循执法工作基本规律，坚持走规范化、专业化的路子。

【关键词】：行政执法综合执法规范化专业化

我国正处于社会转型期，随着城市化进程的加快，城市管理问题进一步凸现。如何依法管好城市是摆在我们面前的一个重大课题。近年来各地积极开展城市综合执法改革试点，为我们加强城市管理探索了一条路子，提出了许多值得思考的问题。

一、城市管理综合执法的缘起与发展

城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验基础上，2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。

考察总结城市管理综合执法试点工作，与传统的行业主管部门执法相比较取得了明显进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在“六个大盖帽”管不住一个“大草帽”的问题。二是执法方式从突击整治向长效管理转变。执法成效明显提高。三是执法队伍向专业化转变。执法队伍素质有了一定提高，执法形象得到改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前面临着许多困难和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。

二、城市管理综合执法存在的几个问题及其原因

（一）关于执法依据问题。实行城市管理综合执法的依据目前有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规如：《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。

（二）关于综合执法范围问题，目前存在的主要问题是范围不统一。依据国务院文件精神，城市管理综合执法主要包括八个方面。1、市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能。2、城市规划管理方面法律、法规规定的全部或部分行政执法职能。3、城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政执法职能。4、市政管理法律、法规、规章规定的行政执法职能。5、环境保护管理方面法律、法规、规章的部分行政执法职能。6、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照摊贩的行政执法职能。7、公安、交通方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政执法职能。8、城市其他方面的行政执法职能。根据上述规定，除少数地方作了少于七方面的限制性规定，大多数作了扩张性规定。“沈阳市集中了土地、建筑市场、施工、房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权”①，“北京、广州执法范围涉及了公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停厂管理、出租车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防

工程建设等全部或部分行政处罚权。深圳等地更是实行了跨系统、跨行业综合执法。执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域”②。执法范围不统一造成的弊端非常明显。一是不利于法制统一。各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性。二是没有统一的主管业务上级，不利于各地进行正常业务交流，以提高业务水平。三是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，增加了工作强度，造成了执法不到位情况。同时肢解了行业管理职能，影响了整体行政管理效益。四是一些地方执法范围过窄，造成执法力量分散，执法覆盖面过小，增加了行政成本。

（三）关于综合执法体制问题。目前试点城市都设立了城市管理综合执法机构承担综合执法职能。其机构名称、性质、体制诸多方面存在较大差异，并带来诸多问题。具体表现：一是机构名称不规范。具体称谓有城市管理综合执法局、城市管理综合行政执法局、城市管理行政执法支队、城市管理综合行政执法支队等等。二是机构设置体系各异。一种是独立设置。具体又分几种情况。（1）只设城市管理综合执法局；（2）设城市管理综合执法局和城市管理综合执法支队，为一个机构两块牌子；（3）市设综合执法局，区只设综合执法大队。另一种是合署办公。城市综合执法局与城市管理委员会、城市管理办公室等行政机构合署办公。三是机构性质不统一。鉴于地方政府机构改革结束时间不长，由于受行政机构设置限额和行政编制总额的制约，大多数地方将城市综合执法机构分为综合执法行政机构和具体执法机构。关于综合执法行政机构，个别地方为政府组成部门，大多数部门列为政府直属行政机构，个别地方定为部门管理机构。其使用的编制一些地方明确为行政编制，纳入同级政府行政编制总数，一些地方笼统确定为行政执法编制。对具体执法机构定性比较模糊。除个别地方明确为事业单位外，大多数没有明确性质。对其使用编制大多数地方明确为事业编制，一些地方确定为行政执法编制。四是管理体制混乱。第一种是实行市区两级执法，以区为主的执法体制。区设立综合执法机构，为区政府组成部门，区执法机构受市执法局和区政府双重领导以区政府为主。第二种是实行市区两级执法，以市为主的执法体制。区设立综合执法机构，受市执法局和区政府双重领导，以市执法局为主。第三种基本上与第二种类似，不同处就是明确区执法机构是市执法局派出机构。第四种实行市、区、街道三级执法体制。在街道设立综合执法机构，使执法重心进一步下移。

（四）关于综合执法部门与业务主管部门关系问题。综合执法的一项重要内容就是将制订政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，改变政府部门既管审批又管监督的体制。将监督处罚职能与技术检验职能相对分开，改变行政执法机构既管查处又管检验的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式，解决“裁判员与裁判委员会分开”③问题。由于政府职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权，加之与综合执法部门信息共享渠道不畅，所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节。如一些行政部门不切实际地颁发大量书报亭、彩票亭等许可证，影响了市容市貌，给综合执法带来难度。同时，综合执法部门缺少了业务主管部门支持，对一些技术性、业务性较强工作往往力不从心。比如城市规划方面对“严重影响城市规划的建筑物”的认定，城市客运方面“非法营运”的认定等等。另外，城市规划区内由综合执法机构负责执法工作，区外由原业务主管部门负责执法工作，造成相同违法事项不同处理结果的情况出现，形成新的执法不公。二是多头审批与综合执法有矛盾。城市管理本是一个有机整体，规划、建筑、市容、环保等方面的审批事项亦应有机协调。执法综合后，审批没有相应综合，管理工作效率没有从根本上提高。三是综合执法部门的业务指导关系不顺。综合执法机构直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。城市管理大部分法律、法规、规章都是由业务主管部门拟定的，行业主管部门在执法上更有经验，这种经验从体制上无法对综合执法部门产生作用。四是检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因与综合执法部门业务衔接不顺。五是综合执法缺乏有效监督。从理论上讲，综合执法机构的监督体系应该是比较健全的，政府监督，舆论监督、社会监督、政党监督等。但由于综合执法监督没有业务上级，整个监督效能大大打了折扣。我国行政管理体制是一种典型的集权主义体制，上级对下级负有重要的指导、管理、监督的责任。综合执法机构没有条条上的监督机构，不利于执法行为的规范。

（五）关于人员素质问题。现有综合执法机构人员大致由三部分构成。一是由原城管、市政园林、绿化等执法机构人员过渡移交。二是接收了一些复转军人。三是招考了部分工作人员。尽管各地在组建综合执法机构时都对工作人员素质提了一定要求，但为了解决现有执法人员的出路，各地大都进行了变通处理。综合执法机构人员主体仍是原专业执法机构人员。这些人员大都年龄偏大、文化程度偏低，习惯于打“集团战役”和“人海战术”，对综合执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应。“行政综合执法涉及的专业领域多，涉及的法律、法规200多项，对人员的素质要求也非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律、规章，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术”④。从目前情况看，人员素质显然不能适应工作需要。

出现上述问题的根本原因是我们对行政执法的本质认识不到位，对城市综合执法机构性质、功能、定位认识还不清，在处理综合执法与业务管理关系方面思路不开阔，致使实践中出现了许多问题。行政执法是行政管理的重要组成部分，它天然具有行政管理工作所具有的灵活、高效、自由裁量等方面特点。行政执法体制是行政管理体制的衍生物，行政执法体制应适应行政管理体制。但同时非常重要的是行政执法工作还具有自身特殊的规律，它与“法”紧密联系，客观上要求具有规范性、统一性和相对稳定性。随着依法行政进程加快，行政执法的这种特点会愈来愈突出。在研究城市综合执法改革时，我们不能过分强调各个城市在经济、文化、历史各方面的差异性，强调体制改革的创新性，放任进行五花八门的“创新”，导致城市综合执法出现散乱现象。不管各个城市特点有多少差异，其本质和功能是一致的，在城市管理方面的共性占据了主导地位，在依法管理方面的共性更是非常显著。开展城市综合执法工作，必须遵循执法工作基本原则，必须走规范化专业化的路子。同时应积极改革行政管理体制，为此项改革创造良好外部环境。

三、城市管理综合执法改革的出路

城市管理综合执法是一项系统工程，牵一发而动全身，我们应该精心设计，统筹规划，兼顾长远目标和近期目标，采取标本兼治的办法积极推进这项改革。

（一）加强立法工作。尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。加强立法解释工作，解决有法难依问题。

（二）合理界定综合执法范围。综合应包含两个层面的内容。从横向看，综合内容不宜搞成包罗万象的大杂烩，影响执法效果。应坚持以下原则。一是重点突出。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权。二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系。三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。“如违反建设规划许可证的规定进行建设的，影响城市规划的严重程序如何，该拆除还是该采取其他措施，处理起来就比较复杂，行政处罚该不该相对集中，如何集中，就需认真研究。再如，房地产管理中的执法，往往与房地产行政管理过程紧密联系，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权就值得认真研究”。“还如煤气、供热管理和设施的管理，问题也比较复杂，不能简单地集中行政处罚”⑤。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，便于实施专业化规范管理。从纵向看，应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的主力军作用。市、区执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构负责。

（三）逐步建立规范的综合执法管理体制。城市管理综合执法工作是我国行政执法体系的重要组成部分。城市管理综合执法直接面对广大人民群众和各种类型组织，拥有除限制人身自由之外的种种行政处罚权，其工作任务之重、影响之大、难度之强超过了其他专业执法。从工商、税务、技术监督、食品药检等行业的执法经验来看，必须走规范化、专业化路子。通过规范化、专业化建设，可以确保全国法制的统一，促进各地业务交流，提高执法水平，树立城市管理执法部门的良好形象。综合执法机构名称应规范。根据其承担的职责任务，综合执法不宜再划分为综合执法行政机关和具体执法队伍，一律应明确为行政机构。具体执法队伍可设为行政执法局内设机构或直属机构，实行队建制。市设综合执法局，列为市政府组成部门。区设综合执法分局，为市执法局派出机构，列入区政府组成部门，实行双重领导，以市综合执法局领导为主。另外，对工作任务特别大的，根据工作需要可按区域设置城市管理综合执法所，作为区综合执法分局的派出机构，承担所辖区域街道、社区的综合执法工作。考虑到行政编制紧缺，城市管理综合执法机构一律使用专项编制，由国家统一分配下达。在整个机构设置框架体系中，应坚持重心下移，市级应尽量精干、综合，重点突出加强区级综合执法机构建设。

（四）正确处理综合执法机构与行政主管部门关系。积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，转变政府管理社会事务的方式。推动政社分开，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限。建立沟通协作机制。明确国务院、省政府业务主管部门对下一级城市综合执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。

（五）加强队伍建设，提高执法人员素质。抬高进人门槛，将城市管理综合执法人员一律纳入公务员管理。坚持宁缺勿滥原则，逐步补充符合条件的工作人员。建立符合现代城市综合执法需要的科学的培训、考核、奖惩、薪酬等项制度，全面提升综合执法人员的政治、业务素质。