新土地管理法背景下农村土地征收制度改革研究

　摘要: 2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定。本次土地管理法在土地征收、农村宅基地管理制度改革和集体经营性土地入市三大方面进行了重点的修改。本文通过研究农村土地征收制度的发展历史，探讨了现行的土地征收制度的问题，分析了新土地管理法的影响尤其是对于农村地区的。通过调查研究，新土地管理法背景下农村土地征收制度的改革进一步促进了农村闲置土地的利用，保障了农民的土地权益，加快破除城乡二元体制，为城乡一体化扫除了制度障碍。

　 引言

　土地征收制度是指国家或政府为了公共利益的需要而强制取得私有土地并给予相应补偿的一项法律制度[1]。我国是社会主义国家，实行土地公有制，土地的所有制形式包括国家所有和集体所有两种，宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，因此，土地的征收主要是指，因为公共利益的需要，国家层面对集体所有的土地进行征收。我国处于社会主义初级阶段，土地征收制度对国家的发展和长治久安有着极其重要的历史意义。

　 农村土地征收制度的发展历史

　新中国成立以来的土地征收法律制度大致经历了四个发展阶段：土地征收立法的起步阶段、调整阶段、建立阶段和完善阶段。

　 l 起步阶段

　上世纪五十年代初期，党和国家在全国范围内开展了大规模的土地改革运动。１９５０年，《土地改革法》颁布实施，宣布地主阶级封建剥削的土地所有制在全国范围内废除，开始实行农民的土地所有制，

　l 调整阶段：

　 土地改革完成后，农民土地私有制成为农村占主导地位的土地所有制形态。为提高生产力，基于我国当时的国际国内形式以及社会主义工业化发展的要求，我国开始了农业生产合作化运动，先后采取了互助组、初级组和高级社的生产合作形式，最终在高级社的基础上建立了人民公社体制

　l 建立阶段

　党的十一届三中全会之后，中国社会进入改革开放和经济体制改革的重要时期。由于土地国家所有与集体所有的二元所有制的确立以及城市化进程中土地资源的紧缺，加上改革开放之后大规模的经济建设的展开，均需要大规模征收农村集体所有的土地。在此基础上党和政府重置并细化了农村土地征收的程序、调整了土地征收的审批权限，提高了审批等级和修订了紧急征用制度。

　 l 完善阶段

　随着国有企业、集体企业逐渐掌握经营自主权，混合所有制企业的发展，社会主义市场体制逐步形成。从此我国开启了国有土地使用权有偿使用的崭新历史。，有偿使用使土地的经济价值最大程度的释放出来。该时期的土地法律制度的修订，主要以规范和构建土地使用权转让市场、加强土地规划利用为主，与之相配套的集体土地征收法律制度也在此基础上得到了一定程度的发展。

　 现行农村土地征收制度存在的问题

　纵观我国农村土地征收制度发展历程，经历了从无到有的发展过程。但由于历史、政策等因素影响，在发展的过程中不可避免呈现出一些至今仍然影响集体土地征收制度运行的制度属性，表现为：缺失公共利益标准、由行政机关主导、补偿救济方式不当等。深究影响我国集体土地征收制度属性变迁的成因，可将其归结为，以服务国家经济建设的计划经济理念指导土地征收立法，地方政府积极推行土地财政，土地一级市场由政府垄断供给等。同时考虑到我国现行有效的集体土地征收法律制度构成复杂。制度主要有由相关的法律、法规、规章和地方性法规等规范性文件以及相关政策等多个方面构成。这些内容涵盖了公共利益条款、征地程序规范、征地补偿制度、征地救济制度四个方面的内容。导致农村土地资源配置效率低下，公共利益界定缺失，征地补偿标准偏低，征收程序欠缺透明和被征收人无参与权等。

　 新土地管理法的对农村土地制度影响

　关于土地征收的政策，改革后将会带来那些变革，改革前的限制和缺陷，改革后给群众尤其是农民带来哪些实惠。

　 首先，缩小了土地征收范围，删去了现行土地管理法中的“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定，明确了“为了公共利益的需要，因军事和外交需要用地、政府组织实施基础设施建设、公共事业、保障性安居工程、成片开发建设及法律规定可征收农民集体所有土地的其他情形等六种情形需要用地的，可征收集体土地”（第十二条、第十四条）。这一改变，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同阶同等入市的二元体制，这也是新《土地管理法》的一大亮点。使得原先农村土地

　资源配置效率低下，农民的土地权益受到严重侵害的问题得到改善。尤其在城乡结合部，大量集体建设用地违法进入市场，严重挑战法律的权威。城市发展的需要与城乡一体化的推进，受到了严重的障碍，而新规扫除了这一障碍，加快了城市发展和城乡一体化的进程。

　 其次将农民的利益落实到法律层面，新规健全了土地征收制度，明确征收补偿的基本原则是保障被征收农民原有的生活水平不能下降，长远生机有所保障。包括“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。”原来的补偿标准较低，农民不能从中获取应得的利益，新规进一步保障了农民的利益，让农民获得切实的权益。

　 同时健全了宅基地的相关政策，乡（镇）政府可以直接审批，但涉及农田占用，需要依法办理农用地转用审批手续；规定还允许了进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。改善了农民进城后，土地闲置造成财产损失的状况。

　 最后还规范了土地征收程序，进一步完善对被征地农民权益的保障机制。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，对补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，倡导和谐征地。第十六条和第十七条中规定对于集体经营性土地入市方面，明确了入市要求和入市后的管理措施，新增了对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，允许土地所有权人通过出

　让、出租等方式交由单位或者个人使用。需要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。让农民的参与权，知情权和监督权进一步得到落实和有效的制度保障。

　 农村土地征收制度改革方向研究

　2015年2月，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见。其中包括山东省禹城，截止到试点截止日期，取得了突破性进展。禹城市先后落地了70多个项目，共计投资15亿元，扩充税收六千余万元。在山东省自然资源厅的支持下，房寺镇贾集村以11.4亩一切经营性配备用地作价136万元，与市供销社联合配备为民效劳中心项目，成为山东省“农地入市”作价入股第一宗。。截止到今年年初，禹城市已经配备农业园区83个、工业园9个，惠及农民就业五万余人，助推了乡村三产统一，加速城乡一体化进程。

　 完善和重构我国的集体土地征收制度成为当前土地征收立法的必然要求。新土地管理法的推进促进了一系列的发展，但是还有一些问题需要共同关注。

　 首先是有些地区村级土地利用规划编制、宅基地确权登记颁证等基础工作还比较薄弱，尤其在欠发达地区。一些土地转让问题，国土资源部将建设用地用于企业建厂，而人民政府对该区域重新划归为农业用地，政府部门之间未协商好，规划朝令夕改，导致企业的损失和当地规划发展的混乱；对于有些乡村政府部门，行政管理人员未及时对宅基地确权登记，导致村民的利益受损；一些居民的政策盲区，法律意识淡薄，不合法的进行土地转让或使用。这导致土地纠纷问题层

　出不穷，2018年山东省农村土地纠纷案件有一万2千多起，严重阻碍了当地经济的发展。

　 其次在农村投资建厂企业融资难问题。农村基础设施是支撑乡村振兴的物质基础。国家先后出台了创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见，鼓励商业银行加大对农村基础设施信贷投放力度，改善农村金融服务。但是大部分商业银行缺少配套该政策的顶层设计，现有的业务模式和产品体系难以匹配乡村振兴的需要，在绩效评价、资源配置、信贷授权等方面，不同程度地限制了基层商业银行支持农村基础设施建设的积极性。这就需要进一步优化金融资源配置，缓解农村项目建设资金紧缺的困境。

　 最后新土地法在某些法律意识淡薄地区宣传普及力度不充分，在某些欠发达的区域尤其更甚。山东省的部分山区，由于信息交流不便，新土地法的宣传没有及时到位，还有就是当地居民法律意思淡薄，缺乏主动性，没有意识到对自己的重要性，导致很多村民应该获取的权益而没有获得，一些基层官员没有负起宣传工作，怠政严重，还是使得集体土地征收决定完全处于暗箱操作的状态，被征收人没有准时告知，甚至引发基层的贪腐问题。这就需要当地宣传部门加大宣传力度，确保每一位居民了解到对自己的好处和利益，还有加大监督制度，确保新土地法起到应有的效果。

　 总结

　农村土地征收制度改革关乎5亿农民的切身利益和国家的长治久安。新土地征收制度盘活和提高了村集体土地利用效益，为新产业和新业态的用地提供用地支撑，也增加了村集体的收入，给被征地农民带来实惠，同时也间接给农村农民提供就业机会，进一步提高了农

　民的收入，农村美好前景值得期待。健全了土地征收程序，让农民的参与权，知情权和监督权进一步得到落实和有效的制度保障。缩小了土地征收范围，改变使得原先农村土地资源配置效率低下，破除城乡二元体制，加快了城市发展和城乡一体化的进程。

　 参考文献

　[1] 王太高. 土地征收制度比较研究[J]. 比较法研究, 2004 (6): 16-30.

　[2] 本报记者 乔思伟. 农村土地制度实现重大突破[N]. 中国自然资源报,2019-08-27(001).

　[3] 农村土地制度改革助力乡村振兴[J].唯实,2019(06):75-77.

　[4] 孙悦.乡村振兴战略下的农村土地闲置问题研究[J].南方农机,2018,49(21):77+82.

　[5] 殷谦芊.当前我国农村闲置土地研究综述[J].农村经济与科技,2018,29(11):31-33.

　[6] 张海安. 我国集体土地征收制度的创新及完善[D].安徽大学,2018.

　[7] 田天亮. 山东土地改革与农村基层政权建设的互动性研究（1946-1952）[D].安徽师范大学,2017.

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