提效能 防风险 促廉政

　国库集中支付改革任重道远

　财政集中＊＊＊＊

　国库集中支付改革是建立健全公共财政管理体系的重要组成部分。多年来，我市认真组织开展部门预算、政府采购、国库集中支付等改革，逐步确立了国库集中支付在财政财务管理中的核心基础性地位，促进了公共财政体系的进一步完善。提高支付效能、防控资金风险是集中支付工作的重中之重，更是财政部门惩防体系建设中的重要一环。

　 一、国库集中支付为提升公共财政管理水平奠定了基础

　（一）转变资金支付方式，提高了预算执行力和透明度。在传统的财政资金运行机制下，单位做多少事、花多少钱都是自己说了算，财政无法控制和监管，这样就为一些违法违纪行为提供了“温床”，违规支出、截留和挪用现象时有发生。改革后，预算单位用款实行预算指标控制，每一笔支出必须在预算规定的额度、用途范围内进行，超出范围国库集中支付信息系统将无法进行支付，从机制上提高了预算执行的约束力。通过国库集中支付，财政部门可以实时了解、监控预算单位的资金流向和预算执行进度，提高了预算执行透明度。

　 同时，新制度在促进新农合、农村义务教育等重大政策的贯彻落实方面，也发挥了重要保障作用。

　 （二）国库资金实行“统一调度”，提高了财政运筹能力。改革前，财政资金在预算单位的商业银行账户分散存放，脱离了预算统一管理，削弱了政府宏观调控能力。财政部门为筹措资金发行公债或向银行借款的同时，却有大量的财政结余结转资金沉淀在单位账户中，造成了严重的资金浪费。国库改革将分散支付改为集中支付，财政资金在实际支出前，全部留存在国库，各级库款显著增加，不仅增强了保工资、保运转、保应急、保重点的能力，还能充分利用单位结余和财政节约资金，集中财力办大事。

　 （三）集中支付实行“管事管钱分离”，保障了财政资金安全。国库集中支付使预算资金统一在国库单一账户体系内运行，资金运行实现了公开化、透明化。尤其是预算单位专司做事，财政部门负责支付，预算单位收钱花钱不见钱，做到了钱、事分离，资金由“中转”变为“直达”，提高了行政效能。由于资金申请、支用全过程都处在不同部门、单位的监控之下，各监控主体可以通过不同角度、不同层次、不同时段对财政资金进行监控，使预算执行过程中的偏差能够及时被发现和纠正，防止了财政资金使用过程中的“跑、冒、滴、漏”，起到了源头防腐的作用。

　 (四)集中支付变静态监督为动态监控，实现了财政 “全程监管

　”效能。一是建立了动态监控机制。首先，对资金范围、账户设置、资金支付方式、资金支付流程、动态监控管理、资金清算等进行规范，建立预算单位分月用款计划，克服了传统支付方式下用款随意的弊端。其次，用款计划、指标及支付都在网上完成，并通过动态监控系统及时发现问题和疑点，保证了每一笔财政资金的使用符合预算，有效防止了预算单位、代理银行违规向其他账户划转资金等行为。二是推行公务卡改革。公务卡改革前，采用先开支后报账的现金结算方式，现金结算本身存在很多缺陷，报销时易发生多开、虚开发票套取现金等违规违纪问题，难以有效监管。公务卡改革后，“消费留痕”，有据可查，使公务消费置于阳光之下，便于财政部门监督和有关部门监管。

　 二、国库集中支付效能提升和风险防控中存在的薄弱环节

　（一）国库集中支付受到其他财政改革的影响和制约。国库集中支付与部门预算、政府采购并称财政改革的三驾马车，缺少部门预算和政府采购的保障支持，集中支付改革难获成功。当前，部门预算编制还不够科学规范，预算比较粗放，未细化到具体项目，一年中所需资金未能在预算中详细体现；预算执行中调整、追加过多，执行弹性较大，挤占挪用现象还不同程度存在；工程及服务类采购的一些项目仍未完全实行政府采购，政府采购预算编制简单粗糙、随意性较

　大；预算执行的时间性、计划性不强，年底结余结转资金较多，不同程度地影响了国库集中支付的正常运行。另外，财政信息化建设尚未达到国库集中支付的要求。当前财政内部各业务子系统间还没有实现互联互通和信息共享，国库集中支付系统和财政外部业务系统（如政府采购系统）间衔接不畅，影响了业务数据贯通，制约了集中支付效能的提升，不利于风险防控。

　 （二）国库集中支付法律法规和监督机制不完善。一是配套法律规范不够健全。当前国库集中支付还没有上升到法律层次，对参与对象缺乏强有力的约束。改革初期制定的财政资金直接支付审核业务规范和财政工资统发办法等诸多文件表述已不够准确，新增业务内容没有体现，已不适应业务工作和内部管控需要；二是动态监控存在“盲区”。目前对预算执行的监控重点是围绕支付环节展开的，缺乏对资金运行全程，尤其是资金在预算单位和代理银行流动中的监控；三是与代理银行的业务协调不够顺畅。代理银行在办理集中支付业务时普遍存在业务认识不足、积极性不高、服务效能偏低的问题。部分银行网点工作人员业务生疏、清算不及时、单据传递有遗漏，个别还存在从预算单位零余额账户向实体账户划拨资金等违规行为，带来了潜在的资金风险。

　 （三）国库集中支付“两个覆盖”还不彻底。覆盖所有财政性资金、覆盖所有预算单位是国库集中支付改革的基本目标和

　要求。从全市范围看，国库集中支付尚未实现财政资金全覆盖，如国有资本经营预算资金、社保资金还没有纳入；乡镇改革相对滞后，尚未全面推行国库集中支付制度。在资金支付方式上，直接支付占比较低。直接支付相对授权支付，更有利于财政部门监管，授权支付过多会增加非正常转移、挪用财政资金，违规提取现金的风险。今年1至9月，全市直接支付占比78.6%，市直为70.5%，与先进省市相比还有差距。作为国库集中支付改革延伸的公务卡改革，推行效果不够理想，预算单位公务消费刷卡比较低。截至今年9月，市、县全面实行了公务卡改革，累计发卡2.5万余张，公务刷卡消费总计2111万元，而同期两级现金使用量为27792万元，公务消费刷卡占不到一成，公务卡改革效果大打折扣。究其原因是一些单位对公务卡改革认识不充分，有些持卡人公务消费刷卡不习惯，预算单位执行相关结算规定不坚决。

　 （四）会计集中核算转轨后的工作有待加强。根据《＊＊市深化市级国库集中支付制度改革实施方案》，至2012年底市级完成了会计核算转轨工作。但目前在纳入国库集中支付管理的市直预算单位中，还有不少单位存在实体资金账户，容易造成财政资金体外循环和发生违规违纪问题。转轨后，市级支付业务流程需要优化调整，支付软件有待进一步改进，统发工资人员信息还需健全完善（与组织人事部门人员信息动态联网），需要加快开发支付信息资料电子化查询系统。

　 县市区与国库集中支付改革的要求还有较大差距，如中区、　等6个县市区的财政专户核拨资金，　等7个县市区的其他资金还未纳入集中支付管理，　县会计集中核算转轨工作还未完成，我市国库集中支付改革任重道远。

　 三、进一步提升国库集中支付效能和风险防控的对策建议

　（一）加快公共财政改革步伐。一是深化部门预算改革。要统筹考虑预算编制和执行的同步改革，进一步提升预算管理水平。细化预算编制，将预算具体到“项”级科目，明确项目的具体实施计划和时间进度，提高项目编制的科学性和执行的操作性；强化预算刚性，严格预算执行，明确审查制度，严禁随意调整预算。二是加强政府采购管理。要坚决执行《政府采购法》和相关采购政策，进一步扩大政府采购范围，努力实现应采尽采；增强采购预算的约束力，做到全面、细化，严格执行；提高政府采购资金的使用效益，压缩年终结余结转。三是加强财政信息化建设。加快推进业务关系密切的信息系统整合优化，促进信息互联互通。以支付电子化管理改革为契机，建立健全内控管理、安全保障、应急处置等管理制度，调整优化支付业务审核流程；按照“两级建设，五级应用”的总要求，统一规划各级支付电子化系统建设，实现财政上下级数据贯通，促进财政资金安全高效运行。

　 （二）加强国库集中支付机制建设。一是完善制度办法。

　 建议加快顶层设计，尽快出台国库集中支付配套法律规范。市直转轨后，我们编印《＊＊市市级财政集中支付业务操作规程（试行）》，下发预算单位和代理银行遵照执行，但与集中支付改革相关联的规章制度还需进一步健全完善。二是完善预算执行动态监控体系。制定动态监控规则，重点监控审核超时、单位内部转款、授权支付超限、提取现金超额、现金用于公务卡强制结算目录等行为；完善预警规则，前移监控关口，做到防范、纠偏、预警在先。三是建立健全代理银行监管机制。应建立本级代理银行考评制度，对资金支付、信息反馈、账户管理、服务质量等方面实施考评，“奖优罚劣”，并将考评结果作为选择确定代理银行等工作的参考依据，以调动代理银行的工作积极性。

　 （三）不断拓展国库集中支付改革的广度和深度。一是全面落实“两个覆盖”。集中支付制度改革要进一步覆盖到所有基层预算单位，社保资金、国有资本经营预算资金等项目也应尽快实行国库集中支付，在单位和资金上都要做到应纳尽纳，真正实现“两个覆盖”；合理确定支付方式，避免随意选择或由预算单位自行选择，进一步提高直接支付比重，增强对财政资金的风险监控能力；加强对县市区的改革指导，推进改革向乡镇等基层行政区域的覆盖和延伸。二是全面推行公务卡改革。研究制定本级公务卡实施监督管理办法，严格控制单位在授权支付指标中的现金提取额度；严格执行本级公务卡强制结算目录制度，对预算单位差旅费、招待费和会议费等具备刷卡条件的支出，一律

　刷卡消费。

　 （四）抓好转轨后相关工作，提高风险防控能力。全市集中支付机构要结合转轨后的机构职能调整，及时调整业务流程，重新确定权力事项，重新梳理业务风险和廉政风险，制定相应的防控措施。各级＊＊＊＊要建立健全内部稽核制度，制定稽核监督办法，定期开展内部稽核检查，及时发现和纠正存在的问题，提高业务风险防控能力。市级要对预算单位资金账户进行彻底清查，取消单位实体资金账户，将资金统一纳入国库集中支付管理。

　 （五）加强作风纪律建设，提高拒腐防变能力。认真落实中央“八项规定”，突出“庸懒散”整治重点，落实＊＊＊＊制定的严明纪律强化管理“九项举措”，强化内部管理。继续坚持周五下午集中学习和干部自我授课制度，重视加强政治理论、法律法规和职业道德等方面的教育培训，不断提高干部的政治政策观念和风险防范意识。继续开展“党员示范岗”“青年服务标兵”“红旗科室”评选活动，推动机关作风建设和管理服务水平进一步提升。继续加强财政廉政文化建设，以局域网、宣传栏、文化墙为载体，灵活廉洁教育形式，营造拒腐防变氛围，增强党员干部明辨是非和拒腐防变的能力。