刘 可

(武汉大学 政治与公共管理学院 湖北 武汉：430072)

近年来，中国已经进入“互联网+政务服务”新阶段，大数据、人工智能、区块链等新一轮技术革命促使政府进行治理创新，优化政务服务供给模式，不同层级政府都建立了在线政务服务平台[1]，成为服务公民、企业、社会组织等的重要渠道。在实践探索过程中，中央出台了一系列针对在线政务服务的政策文件，着力为群众提供优质、便捷的服务，这从政策逻辑上为在线政务服务指明了发展方向。2022年3月，国务院印发的《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》提出:“2025年底前，政务服务标准化、规范化、便利化水平大幅提升……政务服务线上线下深度融合、协调发展，方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务体系全面建成。”可以看出，公平普惠是政务服务体系的一项基本要求。而现代技术工具嵌入政府治理体系具有双重影响，如果不能把握好技术逻辑和价值逻辑，就会产生一系列损害社会公平正义的问题[2]，例如数字弱势群体不愿、不能、不会使用在线政务服务，由此产生的数字鸿沟就会降低在线政务服务的可及性。因此，建立在线政务服务的数字包容机制是实务界和学术界面临的紧迫任务。文章从个人接纳和使用在线政务服务的角度出发，尝试构建在线政务服务数字包容的分析框架，明确其核心理念、主要目标、应对思路，以期为数字包容的长效机制提供科学的建议。

“数字包容”亦称“电子包容”，是指在数字时代，所有人都可以公平普惠地接触和使用数字资源，从而更好地参与社会经济活动。数字包容关注数字技术迅速发展过程中产生的数字鸿沟、数字排斥、数字贫困等问题，强调技术的接入与使用、数字素养的提高、数字基础设施的完善等，实质是加强道德关怀、保护弱势群体、促进社会包容性发展。

在线政务服务是指公共部门利用人工智能、大数据、物联网等信息技术，通过服务聚合、业务协同、数据集成来构建线上与线下系统衔接运行的服务平台，向公众提供整合性的政务服务。在线政务服务的实践探索和创新主要有“最多跑一次”“一网通办”“一枚印章管审批”“不见面审批”等，本质是一项以人民为中心、优化营商环境、提高政府效率的公共服务改革。

根据解构计划行为理论[3],从行为态度、主观规范、感知行为控制三个层面，分析我国在线政务服务数字包容所面临的困境。

3.1 行为态度层：内生动力薄弱

从认同视角来看，行为态度是潜在用户接纳、学习和使用这些技术的精神力量。引入信息技术后，政务服务以政府门户网站、网上政务服务大厅等端口的形式呈现，革新了政府与公民的交互方式。感知有用性方面，在线政务服务提供的剩余价值有待提高。在线政务服务的设计多从内部便利性出发，缺乏考虑服务对象的多元化需求,致使数字服务无法精准适配公民的现实需要,不能有效实现政务服务便民利民的价值。同时，多数公众对其缺乏深入的认识，并不了解相关政策内涵。

感知易用性方面，其一，信息过载困境显现。随着更多的政务服务事项上网，服务数量增加、类别细化、层级增多，导致公民无法在短时间内获取所需信息，会产生信息过载的困扰，随之而来的技术压力会引起公民的心理负担，易产生负面情绪。其二，服务友好性不足，仍存在着网页设计关怀性不够、搜索功能不科学等问题[4]，具体表现为前台输入容错率低，使用门槛高，不支持拼音搜索和省略词、日常用语搜索，不利于用户迅速查找服务；
返回结果的政策内容可视化方面有待加强，内容基本以文本形式呈现，而面对专业性强的政策文件、办理流程复杂的业务等，公民在短时间内难以完全理解。其三，信息无障碍建设水平较低，涉及到问题咨询、资源推荐等功能时不够实用。

兼容性方面，其一，通过在线获得“不见面服务”意味着需要改变传统的思维方式、生活方式，而秉持传统的思想观念让部分群体满足于现有的生活状态而不愿为了解新技术而做出努力。相对于其他年龄段的人群来说，老年群体由于身体状况变弱、认知功能衰退、学习兴趣消减，更偏好面对面的人际交流。其二，信息不对称易造成公民误解。弱势群体对政府使用信息技术的目的比较敏感，容易因自身操作面临难题等原因而产生技术屈辱感，进而降低数字参与的愿望[5]。

3.2 主观规范层：外在驱力匮乏

从社会关系网络视角来看，公民生活在关系型社会之中，当不了解在线政务服务及其可能产生的结果时，公民所在同级和上级社会关系网的支持程度会影响其行为决策的意愿和实际行动。人际规范方面，家人、邻里等初级群体是弱势群体人际关系网中的关键一环。但目前信息技术方面的家庭反哺、亲友互助存在不足。于老年人而言，随着传统居住方式改变、家庭养老功能弱化，年轻人与老年人异地分居现象日益普遍。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，空巢老人数量超1亿[6]。距离限制了子女对老人的社会支持，影响了其影响接纳新事物的愿望。

此外，社会组织作为密切联系弱势群体与社会的力量，理应具备帮助弱势群体缓解数字排斥问题的功能。而目前社会组织受到较多约束，呈现依附式自主状态[7]。由于治理资金、人员、政策等匮乏，致力于提升数字包容的社会组织数量少、组织松散、作用发挥有限。而且社会组织间没有建立良好的互动机制，彼此交流沟通不足，无法有效整合利用社会资源。

权威规范方面，公民接纳和使用在线政务服务的行为也会受到社区的鼓励和带动。就网络技术来说，社区活动中心缺乏网络培训室，没有为弱势群体提供电脑上网和智能手机操作等培训。另一方面，政府要在其中起着权威规范作用，应通过提供补助、优化人员配置等各种手段营造良好的数字文化氛围，引导公民树立网上办事的行为习惯。从现实状况来看，还存在政策操作性较弱、资源错配和浪费等问题。

3.3 感知行为控制层：资源助力阙如

从赋能视角来看，数字技能越来越成为信息社会公民的核心能力，是数字公民的基本条件，而物质资源是公民触网的前提，物质资源和技能资源的匮乏是公民“被动排斥”的主要成因。

数字技能方面，其一，数字弱势群体的技能水平普遍偏低。不同群体的受教育程度、收入水平、认知能力等方面存在显著差异，老年人、残疾人、低收入者等在数字技能习得机会上处于弱势。加之技术发展日新月异，弱势群体已有认知基础和数字技能未能得到同步提升。《第49次中国互联网络发展状况统计报告》显示公民不上网的原因在于使用技能缺乏、文化程度限制、设备不足等，由于不懂电脑/网络、不懂拼音等文化程度限制、没有电脑等上网设备的非网民分别占比为48.4%、25.7%、17.5%[8]。而且，数字排斥对电子政府发展的影响程度可能与影响一般互联网使用的程度不同，使用在线政务服务的用户需要具备比一般互联网用户更复杂的技能集[9]。因而，拥有不同技能水平的公民使用在线政务服务的广度和深度存在显著差距，也决定了他们在在线政务服务使用过程、多样性、创造性等方面的不同。其二，有关技能培训的在线教育资源未被充分利用。面临数字排斥问题的公民一方面无法获取培训信息，另一方面，面对种类繁多、零散的在线教育资源无从选择，也就不能系统化提升自身的数字技能。

物质资源方面，尽管我国信息基础设施持续优化，但目前不同群体获得数字化设备和网络连接的机会、类型、地点、质量存在较大差异。就数字化设备类型而言，根据统计，截至2021年12月，我国99.7%的网民使用手机上网，35.0%、33.0%、28.1%和27.4%的网民分别使用台式电脑、笔记本电脑、电视和平板电脑上网[8]。由此可知，大部分公民可以使用手机端上网，但移动设备和电脑设备的接入形式之间存在较大差异，且由于电子政务具有信息密集的特点，填写大量信息、上传资料等步骤更适合在电脑端进行操作，这在一定程度上影响数字包容性。同时，我国的数字化政务服务发展呈现出区域差异性。此外，公共数字设备并未普及，各地图书馆、社区服务中心等公共服务空间没有提供足够的信息技术服务，增加了数字弱势群体接触、使用数字化政务服务的难度。

如果公民不能以有意义的方式使用服务或在政治进程中互动，那么在政府中使用复杂的信息技术(IT)就没有多大的社会价值[10]。实现数字包容，目的是让所有公民都可以在数字政府治理过程中获得社会支持，这是让弱势群体有尊严地共享信息社会发展的成果，最终提升公民幸福感、获得感的必由之路。目前，弱势群体存在主观性的数字焦虑，以及客观性的物质资源不足、数字技能水平低下、数字技术使用困难等问题。虽然短期内无法完全消除数字排斥问题，但是可以将其减轻至社会可接受的水平。在线政务服务应将以人为本作为价值导向，将全面包容作为发展目标，从理念、制度、治理层次多方位发力，以激发内生动力为关键、以共筑外在驱力为保障、以强化资源助力为基础，构筑数字包容机制，为弱势群体融入数字社会提供多途径、多维度、多功能的支撑。在线政务服务数字包容的实现路径如图1所示。

图1 在线政务服务数字包容的实现路径

4.1 增强公民认同，激发内生动力

第一，进行全方位宣传，提高公民对在线政务服务的认识。增强公民认同的前提是他们对在线政务服务有全面准确的了解。丰富形式载体。公共部门应利用公共宣传册、电视节目等传统方式，并利用视频、漫画等新颖且直观的形式在新媒体上发布宣传推文。提升内容品质。宣传内容应涵盖在线政务服务的理念目标、发展历程、覆盖范围、有益成果等，帮助人们认识、理解、接纳在线政务服务。此外，公共部门可以通过各种办法营造数字治理的文化氛围，提高内在的认同感、信任感，如提供典型案例，发挥外部激励对公民动机的支持作用。

第二，采取共同创建在线政务服务的方式，畅通公民表达渠道。数字政府治理民主价值的实现要求加大政府和公众之间的交互作用，将公众纳入社会协同治理的联合体[11]，使公共部门人员理解公民使用服务的方式，同时帮助公民提高信息素养，理解政府政策知识，达成社会治理共识，构建互信互惠互赖关系。

第三，提高在线政务服务的易用性和精准度。在网页设计方面，持续改进公共部门线上平台的无障碍性，确保操作界面简单明了、系统使用流畅，公民可以随时随地获取信息和服务。同时，简化业务流程，使其更容易理解和处理，解决信息过载的问题。政府应根据不同的应用场景，从公民角度出发优化资源配置。

第四，增加剩余价值，提高获得感。在用户同意或主动要求的情况下，在线政务服务应在满足基本需求的同时，提供个性化的服务。一是提供订阅服务。可以借鉴香港城市门户网站的做法，允许公民将自己经常使用的在线服务汇总整理成一个清单置于平台进入页面，便于快速查找和便捷访问。二是提供智能推送功能。推送内容主要基于个人订阅和用户行为数据，并保证内容及时更新、准确可靠。

4.2 培育公民社会关系网络，多元主体共筑驱力

家庭方面，倡导“数字赋权”意识，年轻群体应主动关注弱势群体的需求，从心理抚慰、技能帮扶和信息融入等领域为弱势群体提供关怀和支持，使其以积极的人生态度参与社会生活、融入互联网环境。同时子女使用在线政务服务的行为和正面反馈也会增加亲友、邻里的认同感，强化其主观规范认知，进而提高其利用在线政务服务的自发性意愿。

社会组织方面，引导社会力量介入，构建社会支持系统。公共部门应积极培育致力于增进数字包容的社会组织、协会、专业团体等第三方力量，推动社会组织之间建立深度合作机制，凝聚共识、汇聚资源、形成合力，助推服务系统良好运转。

社区方面，积极倡导和培育文化反哺、朋辈交流、培训上课等氛围，帮助弱势群体进行专业系统的学习和实践，推动弱势群体逐步熟悉和掌握在线政务服务的一般知识，消除恐惧感，转变该群体的抵触心理和畏难情绪。

政府方面，加强数字包容的法律法规建设。一是明确数字贫困群体应该享有的权利。明确界定数字贫困群体的合法权益，包括获得数字救济、接受数字素养教育等。二是明确数字包容治理的主体部门和协同部门的职能定位，制定权责清单。从数字文化、数字技能、数字设施等多领域、全方位协同治理，合理配置资源，发挥各部门的比较优势。

4.3 提升公民信息能力，强化资源助力

在技能方面，第一，政府可在官方网站设置功能区、资源库等，整理优质的数字技能提升课程资源。系统通过公民完成的数字技能测评结果，自动生成学习资源推荐导航并提供相应的使用指南。第二，除了将数字技能培养融入到各级正规教育外，公共部门还需要设置多样化的数字包容项目，为各类组织提供资源支持。一方面要在公共服务中设立专门的数字素养教育服务项目，定期开展教育、宣讲、培训、互动活动。另一方面，要通过政府购买服务等形式引导社会服务机构和其他社会力量提供多样化的数字服务，循序渐进地提升公民数字素养。第三，设立热线、讨论专栏，解答在线政务服务操作方面的问题。通过建立和完善公民技术互助制度，鼓励数字化技能较强的公民对能力较低者进行指导和帮扶，在社会中营造积极的互助氛围和包容氛围。

在物质资源方面，第一，公共部门可以将数字信息服务纳入免费基本公共服务中，继续推进固定电信基础设施建设，尽快实现宽带网络全覆盖。第二，设置公共访问数字化设备。政府通过与企业、与社会组织合作的方式建设公共技术中心，免费或部分收费提供公共计算机设备和网络连接。同时政府应发挥好引导和监管作用，对企业或社会组织的合格资质予以认定，保障合作的规范性和有效性。

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