关于应对我市企业欠薪逃匿问题的调研报告

　2009年2月份以来，根据省委政法委的要求以及市委XX、XX等领导同志的批示精神，XX市委政法委执法督查室牵头成立企业欠薪逃匿情况调研组，联合市劳动保障局、市公安局、市法院、市法制办等单位，先后到XX等地开展实地调研。此外，调研组还充分借鉴了XX等地经验以及省委政法委的调研成果，结合XX实际撰写了以下调研报告。

　一、我市应对企业欠薪逃匿事件的主要做法 综合全市的情况来看，各地从保民生、保稳定、保增长的高度出发，积极采取各种手段和措施应对企业欠薪逃匿事件，主要做法可以从“合”、“防”、“帮”、“打”四方面进行概括。

　（一）“合”——统一领导，部门联动。为预防和处置劳动纠纷，各地成立了相应的组织领导机构，比如XX区由区委维稳办牵头区法制、信访、劳动保障、政法等部门成立了欠薪事件处置工作组；XX区建立了劳资纠纷联席会议制度，成立了工资支付监控工作领导小组，印发了《预防和处理劳动纠纷群体性事件工作预案》、《工资支付监控办法》等制度，推行区、街镇、村居、经济社与出租户层级管理制度，推广了在租赁关系企业中派驻行政管理人员的做法，创设性地在XX地区成立了全市第一家建筑行业调解委员会；XX区制定了打击和处置欠薪逃匿行为工作方案，成立了工作领导小组。一旦发生劳动纠纷群体性事件，各级领导立足“第一时间掌握信息，第一时间亲赴现场指挥处置，第一责任面对群众”，各级维稳、综治、劳动、司法、工会、公安等部门应急联动，形成合力，迅速赶赴现场，直接面对群众，了解群众诉求，安抚群众情绪，宣讲法规政策，帮助解决困难，协调组织力量稳控局面。

　（二）“防”——排查监控，预警防患。欠薪逃匿事件突发性强、对社会稳定冲击大，事前防范工作至关重要。各地重视做好排查化解企业欠薪逃匿隐患的工作，增强了工作的预见性、前瞻性和针对性。XX区维稳部门2008年组织开展全区性的此类排查行动13次，排查企业16000多家，对全区所有企业、工厂（含无牌无证）、建筑工地逐一进行排查登记，将“经营困难、欠薪、关（倒）闭、有资产转移迹象或已欠薪逃匿”等四类企业列为重点监控对象，要求企业所在地居委会、社区民警及厂房出租人密切注意，发现逃匿现象可适当实施控制措施，并第一时间报告。在日常的排查监控中，XX区依靠区、街镇、村居三级劳动保障监察队伍网络，重点加强企业工资监控信息网络建设，实行企业工资支付情况一月一排查一报告制度，已有14000多家10人以上企业录入了工资监控信息系统。XX区建立了企业倒闭和欠薪动态监控报告制度，定期对区内企业开展摸底调查，将生产困难、拖欠工人工资1个月以上或者有倒闭迹象的企业作为重点监控对象；同时，劳动监察部门加强日常的入厂巡察，督促企业堵塞管理漏洞，规范用工行为，并督促出租方密切关注，防止发生欠薪逃匿行为。为从制度建设上解决筹资应急的问题，一些地方进行了有益尝试，XX市和XX镇均设立了50万元的企业欠薪应急备用金，XX区（原开发区）早在2005年即开始实施建筑施工企业工资支付保障金制度。市劳动保障局与市建委联合拟订了《XX市建筑施工企业工人工资支付保证金管理办法》，并印发执行。  （三）“帮”——民生为重，纾困帮扶。一是保障基本生活需要。协调有关部门为企业员工提供水、电、食宿，发放一定的生活补助费用，缓和员工生活无着的焦虑感，宣示政府解决问题的诚意，有效缓解情势。二是先行垫付员工工资。我市根据《XX省工资支付条例》及省、市相关文件规定，由用人单位主管部门和厂房、设备、场地的出租方在一定范围内垫付员工工资，建筑施工企业由发包方垫付。三是变卖设备偿付工资。事件发生后，有关部门依法对企业财物进行封存保全，派驻治保力量到场维持秩序，24小时看管厂房内设备物资，防止被债主、员工哄抢。同时，视情形变卖设备以偿付员工工资。四是帮助解决就业出路。为真正解决失业员工的后顾之忧，政府有关部门在条件许可的情况下帮助他们另谋就业出路。在处置XX鞋厂事件中，XX区千方百计联系附近及区外企业到XX鞋厂现场招聘，近400名员工得以就业，彻底消除了重大群体性事件隐患。五是方便劳动仲裁诉讼。对员工提出的经济补偿、社保、住房公积金等问题，有关部门耐心解释，引导其走劳动仲裁和诉讼的途径来解决。为方便员工，劳动部门直接到现场受理仲裁申请；集中办理社保转、停、退手续；集中通过银行快速发放工资及经济补偿金。司法行政部门及时介入，调处化解矛盾纠纷，为农民工申请法律援助开辟“绿色通道”。法院推行与司法行政部门“诉调对接”，对欠薪诉讼优先受理，快速处理，优先执行。六是支持企业生产自救。对企业经营出现困难，经营者逃匿，但企业没有达到非破产不可境地，尚有自救能力的，积极扶持、引导，帮助其自救，充分保护企业生存和劳动者就业。法院充分考虑企业的承受能力，尽量采取资产活封（允许使用不得转移）、设立担保等方式，为其正常生产经营提供条件。各部门则在政策、法律允许的范围内，对借贷、税收等予以政策优惠，全力支持企业自救。2008年7月，XX区港资企业明亮灯具有限公司香港老板弃厂离境，XX区有关领导亲自跨区协调，各方全力支持该厂恢复生产、渡过难关。

　 （四）“打”——严惩不法，以儆效尤。一是打击借讨薪而扰乱社会秩序的行为。欠薪逃匿事件中，有些员工不愿等待劳动仲裁结果，或者不满只能部分垫付的结果，或者抱着“大闹大解决”的心态向政府施加压力，采取违法形式来表达利益诉求。对此，有关部门依照治安管理法规果断处置，控制事态。二是打击虚报工资的骗薪行为。处理欠薪逃匿事件的实践中，有些员工借机虚增工资金额，甚至出现厂外人员串通该厂财务或管理人员虚报工资的现象。公安机关对此以诈骗处理。三是打击以维权为名恶意讨薪的行为。这一点在建筑行业尤为明显。建筑工地包工头为追讨工程款或要求增加工程款，故意造成“逃匿”假象，鼓动工人甚至雇佣社会人员聚集闹事，意图向政府施压，把经济纠纷变为劳资纠纷，让政府来“买单”。2009年1月，XX区雅居乐雍逸豪廷项目建筑工地一包工头指使手下工人以讨薪为名到区政府上访，公安机关依法对参与寻衅滋事的有关人员予以行政拘留。四是打击恶意欠薪逃匿涉嫌犯罪的行为。对一些企业所有权人、经营管理者为了谋取非法利益，恶意拖欠工人工资，秘密转移企业财物，拒不支付到期债务，弃厂携款潜逃或虚假倒闭的行为，公安机关按照上级工作指引，从涉嫌合同诈骗、票据诈骗、抽逃资金等罪名入手进行查处，依法严厉打击。XX区公安分局对2008年以来辖区内发生的62宗欠薪逃匿案件认真排查分析，发现其中5家企业有经济犯罪嫌疑，即以涉嫌合同诈骗或票据诈骗罪名立案侦查5宗，破案2宗，抓获了因欠薪逃匿影响XX新火车站工程建设的犯罪嫌疑人郑某等人。

　二、存在的主要问题  （一）早发现早预警难。一是难以实施全覆盖的实时有效监察。据有统计的数据表明，我市现有正规的各类企事业用人单位近60万家，已登记注册的从业人口600多万；而全市在编的专职劳动监察员在扩编后仍不足200人，劳动监察力量不足的问题严重。同时，由于只能依靠上门巡查等传统的监察手段，使得我市在劳动保障监察工作中还存在底数不清、针对性不强、信息沟通不及时、难于对企业管理进行全面实时有效监督等问题。二是大量无牌无证经营的用人单位未能进入劳动监察视野，也未被工商等主管部门依法取缔。游离于监管之外的这部分无证照企业目前是欠薪逃匿的主体源头。  （二）引导依法处理难。按照《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《劳动争议调解仲裁法》等法律规定，劳动者有权追索被拖欠的劳动报酬，但实践中员工尤其是欠薪逃匿企业的员工普遍不愿循仲裁、诉讼等法定途径进行维权。究其原因是依法处理时间漫长，即使是适用最简捷的先予执行程序，最快也要2个月以上的时间才可能执结。而劳动者基于生活无着的现实，一般均要求马上拿到工资，不愿意长时间等候安排处理，更倾向于采取诸如集体上访、集体罢工、拦堵马路、玩跳楼秀等方式，以引起政府重视、社会关注，使问题得到快速解决。  （三）认定欠薪逃匿难。目前的各种法律法规没有对欠薪逃匿作出明确的界定，比如欠薪事实、数额、员工身份如何具体认定，尤其是对经营者如何认定为逃匿没有明确规定。现行的做法是，劳动监察部门接报后，现场取证确定其欠薪 事实，经多种方式联系不到经营者或相关人员后，就按照欠薪逃匿事件来进行处理。但XX等地出现的案例表明这种做法有风险——有的经营者多方联系不上，待政府部门以欠薪逃匿定性并处置妥当后，其以客观原因无法联系为由，向法院起诉政府处理失当、要求赔偿。  （四）追逃惩处严打难。欠薪逃匿事件突发性强，经营者一般事先有预谋，甚至精心策划，比如以外出旅游、聚餐为名将全部员工调离岗位，伺机转移设备逃匿。而且，逃匿者多未领取证照或用他人身份证件登记注册，造成追逃难。尽管法律规定了要追究其民事、行政责任，但在经营者逃匿情形下，此种责任形同虚设。对追究其刑事责任的问题，公安机关自2005年就已开展打击欠薪逃匿专项行动，然而至今收效不明显，主要原因是恶意欠薪行为在刑法上不能直接入罪，公安机关的打击工作往往靠打“擦边球”的方式进行，通过对欠薪逃匿企业的虚假出资、逃税、涉嫌诈骗等角度实施间接打击，难以形成高压打击态势。对属于无牌照经营的欠薪逃匿企业，公安机关更是束手无策。正是由于对恶意欠薪难以有效打击、欠薪逃匿违法成本低，不良企业主乐于一走了之，甚至跑到其他地方又重操旧业；而更多的不良企业主则群起效仿、跟风逃匿。

　 三、对策建议  调研表明，企业欠薪逃匿问题由来已久，去年下半年以来高发，而依法有效防范和处置的难度较高。据基层同志反映，金融危机过后，综合企业用工成本大幅提高、产业结构调整以及至今不能有效遏制欠薪逃匿等因素，极有可能引发下一波欠薪逃匿现象，现在迫切需要把企业欠薪逃匿问题纳入依法处理的轨道，建立部门联动、综合治理的长效机制。调研组建议制订《关于预防和处置企业经营者欠薪逃匿问题的工作意见》，以规范和加强对基层的工作指引，切实为基层服务。该《意见》主要包含以下内容：  （一）按照上级部署落实预防处置工作。一是抓住贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的机遇，加快市区产业“退二进三”和“腾笼换鸟”步伐，推动产业和劳动力“双转移”，力争劳动密集型产业比重显著下降。同时，促进企业提高自主创新和抵御外部风险的能力，着重倡导诚信经营，引导中小企业规 范发展。二是建立欠薪保障金制度。目前，上海、深圳已经建立了企业欠薪保障金制度，即由企业缴纳欠薪保障费，劳动者因企业欠薪可申请先行垫付。省委政法委调研后已提出此项建议。建立企业欠薪保障金制度，实际是落实企业社会责任的一种社会保险制度，将为保障劳动者合法权益撑起保护伞，是处置欠薪逃匿事件的制度基石。三是追究恶意欠薪人刑事责任。上级有关单位已提出了将欠薪逃匿入罪的立法建议，还提出了拟按照（劳动）合同诈骗或职务侵占罪认定并寻求司法解释的设想。  （二）建立企业欠薪预警防范制度。一是改变现有的靠人工巡查掌控用工信息的监察模式，全面推进劳动监察“信息网络化”建设。建立用人单位网上申报用工信息制度，使用人单位变被动接受检查为主动自查，弥补日常巡查覆盖面窄的不足。积极推进企业工资发放电子支付制度，实现工资支付信息由银行和劳动监察部门共享，以此来增强工资支付监控、日常排查的针对性和有效性。尤其要在易引发欠薪纠纷的建筑领域、劳动密集型和外向型企业先行先试工资电子支付。二是鼓励员工投诉举报非法用工和拖欠工资行为。对举报者给予奖励；对明知非法用工和长期拖欠工资却不举报不投诉的，应明确部分权益不受保护，比如可规定至多垫付两个月工资。为缓解监察力量不足、力度不够的问题，可在企业内部发展劳动监察信息员队伍。三是从企业欠薪的苗头抓起，按照欠薪时间、金额、范围等因素，制定分级预警方案。劳监部门区分情形介入干预，采取信息通告、发布警告、监控企业帐户、引导劳动者通过法律途径解决等措施；严重经营不善、无法自救、劳资矛盾激化的，责令停产停业、封存设备。  （三）严厉打击欠薪逃匿行为。一是建立统一的信息系统，实行社会公布，将欠薪逃匿人纳入各有关部门（包括劳动保障、经贸、公安、外经贸、税务、工商、银监、人民银行、海关等）的“黑名单”，使其列为各地招商引资不受欢迎的对象，也丧失个人社会信用。二是严格依法进行经济处罚。责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。三是加强行政责任，比如剥夺其以后担任企业法定代表人的资格，市场禁入。四是充分利用现有刑事手段加大对欠薪逃匿行为的打击力度。如果欠薪逃匿经营者的行为符合刑法 第313条拒不执行判决、裁定罪规定的，要严格追究其刑事责任。建议选择对问题突出的地区进行重点整治，狠刹欠薪逃匿之风。  （四）倡导依法处置欠薪逃匿事件。一是明确欠薪逃匿的认定标准、认定机构与认定程序。因用人单位拖欠、克扣工资而引发严重影响公共秩序事件的，其单位法定代表人（或者其委托人）在劳动保障行政部门向其发出询问通知书的规定期限48小时后，无法定理由未按要求接受询问和调查，劳动保障行政部门可认定为欠薪逃匿。二是明确申请垫付的启动程序。企业因经营者隐匿、出走等原因已停止经营，且欠薪事实已由劳动保障行政部门或者劳动争议处理机构查实的，被欠薪的劳动者本人可以申请垫付欠薪；因企业欠薪可能引发重大冲突，负责处理纠纷的行政机关已将纠纷情况和欠薪事实查清的，被欠薪的劳动者也可以申请垫付欠薪。坚持有限垫付的原则，对不足部分劳动者应循法律途径追偿，否则不启动垫付程序。三是抓好执行由市劳动保障局和市建委拟订的《XX市建筑施工企业工人工资支付保证金管理办法》，以预防和解决建筑施工企业拖欠工资问题。四是建议参照浙江等地做法建立应急周转资金制度，明确合法的资金来源和规范资金的使用程序，以解决目前在欠薪逃匿事件发生后有关政府部门在应急处置资金管理中存在的问题。