【内容提要】文章介绍了新西兰自20世纪80年代末以来所实施的学校自主(学校本位)管理政策，包括中、小学校行政管理的历史传统、政策变革的缘起与理念、学校自主管理的政策内容与制度设计。

近十余年来，许多西方国家推动教育改革，并进行中、小学校教育行政体系及组织再造：一则强化中央的教育决策权，二则实施学校自主(或学校本位)管理政策，同时建构准市场化教育情境。藉以提升教育行政效率和学校教育效能，追求卓越的教育品质。本文选择新西兰的学校(学校包括境内的公立中、小学校，但不包括私立学校)自主管理政策进行研究。

1988年以前，新西兰的中等教育行政科层包括：教育部、教育部地区教育署和各校校管会。小学的行政管理部门有：教育部、教育部地区教育署、地方教育委员会和各校校务委员会。与英、美等分权国家相比，此时新西兰的中、小学校教育行政体制具有相当明显的中央化色彩，学校制度也相当齐一化，各校间具有同质性。各校在人事和经费上的自主权仍相当有限。唯教师在课程、教学和评估上享有一定程度的自主余地。家长对不额满的学校则已拥有选择权。

一、政策变革的缘起与理念基础

(一)缘起与过程

自1877年至1988年，新西兰百余年来教育行政体制并无重大变革。但国内要求教育体制变革的呼声是经常出现的。1966年的公共支出委员会(PublicExpenditureCommittee)即曾强烈批评教育部须为急剧上升的财政支出负极大的责任，认为政府应慎重衡量教育经费的支出与教育对经济的贡献间之关系。

另外，由于传统的新西兰政治活动具有地方化色彩，含有极强的人民主权优先观念，中央集权常被批以恶名。于是，公众对教育行政事务的参与成为20世纪70年代的主要政策议题之一。1974年的诺迈尔(Nordmeyer)报告书，即建议给予小学校务委员会聘任与罢免教师的权力，并质疑各地教育委员会存在的价值。同年的霍姆斯(Holmes)报告书，则建议政府建立消费者取向的教育行政制度，并给予教育机构较大的财务责任和课程咨询权力。1976年的麦科斯(McCombs)报告书也建议给地方作教育决定的权利，并要求给家长在校管会更多的席次[1]。

有感于民众和政府机构日渐对既有教育体制和教育成效的不满，新西兰国会于1986年筹备一个跨党派的科学及教育特别委员会(ScienceandEducationSelectCommittee)，对教育问题进行深入广泛地研究。研究后于1986年提出Scott报告书，认为新西兰教育问题产生的主要因素有三：1)提供者取向，即教育的成效是由教育的提供者去描绘他们的服务品质;2)粗大迟钝而分工过于精细的教育行政组织结构，连带产生责任和沟通渠道含糊不清的问题;3)因循苟且，荒废陈旧行政态度与措施。当时的政府对于特别委员会的改革诉求并没有得到立即的回应，亦没有提出教育改革策略方案。

1987年国会改选结果，执政的工党政府虽然仍保有多数党席次，但在选举选过程中，教育问题饱受批评，教育问题被认为是该党国会议员席次大量流失的重要原因。当时的工党领袖为首相蓝基(DavidLange)决定采取政治性全面教育改革策略，一方面自兼教育部长，另一方面于1987年7月21日任命成立皮康特委员会(PicotCommittee)，针对教育行政体制研拟改革方案。当时政府给皮康特委员会的任务，包括检讨行政功能，扩大授权;评估加速授权的管理体制;将行政导向增进顾客的满意度;再建构组织以获得较大的效能、效率与均等[2]。委员会由闻名的企业家皮康特(BrianPicot)担任主席，其他委员包括怀卡托(Waikato)大学的教育学副教授PeterRamsey，惠灵顿(Wellington)教育学院的高级讲师MargaretRosemergy，毛利事务部(DepartmentofMaoriAffairs)的社会统计专家玛格丽特·罗斯梅格(WhetumaramaWereta)，和来自但尼丁(Dunedin)的成功商人科兰·怀斯(ColinWise)。委员会的秘书人员由教育部派员担任，并提供必要之资料。此外，首相办公室、财政部和政府服务委员会(StateServicesCommission)则不断对皮康特委员会提供政策意见。财政部的主要意见是反政府过度干预，提升效率，以及主张基础教育之上的使用者付费。政府服务委员会则关心所有各科层政府组织的再建构，权力的再分配，主要目标是使组织对民众需求能力即回应。基本上，这些意见都影响了皮康特委员会。

1988年3月10日，即委员会成立后第9个月，皮康特报告书出台。1988年8月，前首相蓝基几乎完全接受皮康特报告书的建议，据以发表名为明日学校(Tomorrow#39;sSchool)的政制白皮书，并决定自1988年10月1日起全国实施新的教育行政制度[3]。

(二)理念基础

从上述政策变革缘起与过程的说明，已约略可看出当时新西兰政府的改革意图为：改造组织以善用资源，提升效率，回应顾客(家长)需要，增进社区参与，提升效能。至于改革蓝图所植基的理念基础，主要包括三个方面。

1.财政管理主义

1970年，英、美等西方国家，大都面临经济衰退，财政萎缩的噩运。支撑福利国家政策的经济体系既然面临问题，当然就会受到财政部门的检讨。新西兰于20世纪70年代同样受到全球性经济衰退的影响，财政部门要求政府其他部门检讨原有政策，加强财务管理，提升资源使用效率的主张也就日渐强烈。自1984年以后，新西兰的财政部就是其国内政策形成的最有力的单位，财政管理是1985至1987年间引导该国家政策的支配性意识形态。

2.市场化自由主义

为了解决财政与经济问题，提升国家竞争力，当时主要西方国家大都采取市场化自由主义经济政策，并且将此种政策移植到包括教育在内的政府公共部门中。新西兰亦采此种改革策略。

市场化自由主义观点，与英国新自由主义的主张不谋而合。市场化自由主义者对无法完全私有化的公共部门转而形成所谓公众选择理论(PublicChoiceTheory)，重视民众对政府各种公共服务的消费选择权利，并以下列原则进行政府组织之再造：1)在任何政府组织中，政策部门与执行部门，经费补助者与服务提供者皆应分开来，以缩小制度中各科层组织的营私效应，扩大效率;2)尽可能使公共服务私有化，若无法私有化，必须精确计算每一服务要素的真正成本，成本须是透明的，并采用使用者付费之观点，将公共服务成本转嫁给消费者;3)尽可能在政府机构改组中，建立清楚明白的责任控制线路。两种机制可达成此目标：首先是内部管理关系之再调整，将大部分的管理者，重新任命为短期性、成就取向的契聘者;其次是建立机构间的契约关系，政府机构间(尤其是中央机构与地方机构间)应订定权利义务契约;第四，在任何情况下，必须使新的责任控制过程能确保机构的表现，恰如预期[4]。

3.新管理主义

20世纪70年代西方工业社会的管理观念，生产企业重视组织大型化，强调生产线上的工具性管理及标准化工作程序之制定，基本上是生产者取向的管理。公共部门则强调科层组织中水平与垂直分工的分化，并尊重科层中所谓专业人员的专业决定，久而久之形成科层的专业偏执现象。这种生产者取向的专业偏执，既无法反应消费者的需要，亦可能凭藉专业自主之名，而逃避外在的责任监督。近年来，乃兴起新管理主义的主张。基本上，新西兰的学校自主管理政策亦受到新管理主义之影响。

新管理主义与上述财政管理主义、市场化自由主义三者之间，事实是相互依存，互为支撑的关系。新西兰的自主管理政策与制度模式，显现出许多这些核心意识形态的特征。