内容摘要：在解决“三农”问题的过程中，明确农村金融体制改革的方向与目标是极为重要和紧迫的。中国农村金融体制改革的目标定位是服务于“三农”。推进中国农村金融体制改革的基本思路首先要确立解决“三农”问题的指导思想，然后，从政策性金融、商业性金融、农村信用合作社以及农村商业性非银行金融与政策性非银行金融等方面入手。

关键词：三农农村金融体制目标定位改革

服务于“三农”是中国农村金融体制的目标定位

包括粮食生产与供应问题在内的农业问题，10亿农民的生存、温饱和小康问题和农村经济（农业、工业、商业、服务业、金融业与教育）与社会发展稳定问题在内的所谓“三农”问题，是从根本上制约与影响中国现在和未来社会与经济稳定发展、加快现代化进程和实现小康的核心点，是中国相当长时期内的弱点、热点与敏感点之所在。

早在十四大以前的八中全会上，就有一些学者提出建议，应强调农业的可持续发展，可以说“三农”问题在当时就很突出。江总书记在十四大召开前，曾反复强调农业的基础地位，要求全党高度重视农业和农民问题。“十五计划”中有一个非常突出的特点，将“三农”问题放在很高的位置上。当时朱总理在“关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告”中强调，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。要把加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。十六大报告也提出，全面建设小康社会。全面建设小康社会当然是包括“三农”问题在内的。2004年初，《中共中央关于促进农民增收若干政策的意见》正式公布。这是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央一号文件下发，充分体现了党中央、国务院在新形势下把解决“三农”问题作为全党工作重中之重的战略意图。

“三农”问题之所以既突出又特殊，因为它聚合交织了四个影响国家全局性发展稳定的“强位弱势群体”。所谓强位弱势群体中的“强位”是指某一经济或社会群体的地位、作用与影响是重大的、全局性和战略性的，是绝对不可忽视的；“弱势”是指它在社会诸多经济与社会群体中处于相对或绝对的不利地位、弱质地位，其生存与发展存在根本性的困难、制约因素，亟需政府、社会与公众全力支持、援助与政策倾斜。概括而言，聚合交织于中国“三农”问题中的四大强位弱势群体是：农业是一个强位弱势产业群体，是人类生存、延续与发展的基础，是国民经济各行各业的基础（强位）；又是受自然力与环境影响巨大、物质再生产与环境再生产相统一、高风险与低积累率并存的弱质性产业（弱势）。占全国人口72%的近10亿农民更是中国社会一个典型的强位弱势群体，国家以人为本、人以农为本，农民的生存、温饱与小康，他们的医疗、教育与社会保障保险，就业、进城与1亿农民工（农民外出打工收入占农民收入的43％，拖欠农民工工资1000亿元，相当于2003年国家财政用于三农问题支出的50％）等诸多问题，是一个尖锐的社会发展与稳定问题。农村经济以中小企业（工业、商业、金融业、服务业）和个体经济（主要是农业）为主体，而农村中小企业与个体经济构成中国中小企业和个体经济的压倒性主体，仅中小企业占各国（包括中国）企业总数的99%－99.7%，创造总就业的2/3和50%－60%的出口值与GDP，但却往往存在规模不经济、范围不经济、竞争力弱、技术水平相对低等现象。在诸多问题中尤以融资难为甚，这又是一个强位弱势企业群体；全国中小金融机构的90％以上在农村，数量大、规模小、资本与资金实力弱、高分散、管理差、问题多、风险大，难于支撑农村经济与社会发展稳定之重任，成为中国金融体系中的强位弱势群体。

可见，中国这样一个大国的四个“强位弱势群体”高度交织聚集于农村这一焦点上，这在世界各国中都是极为罕见的，这就使中国“三农”问题变得更为严峻、敏感，也使得彻底解决中国“三农”问题变得更为紧迫与艰巨。

在经济日益金融化的形势下，金融问题已经成为国家经济与社会发展稳定的一个核心性、主导性和主体性战略要素。近年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合性向单一性的转变、以及农村信用社体制改革的反复，农村金融体系的整体功能受到削弱。该体系已不适应农业和农村经济发展的需要，从而对经济的进一步发展造成诸多不利影响。农村金融体制之所以未能适时转换，原因是多方面的，但指导思想不明确、目标定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重构中国的农村金融体制、确立一个恰当的目标，有效发挥金融在农业资源配置中的主动作用，以增加农民的收入，这成为现实中需要考虑的主要问题。我们认为，中国农村金融体制的目标定位应服务于“三农”，增强服务功能，提高服务水平，适应和满足“三农”发展的需要，形成支持农业和农村经济发展的合力，促进县域经济的发展。

进一步推进中国农村金融体制改革的基本思路

中国的“三农”问题是一个十分复杂、艰巨而重大的经济、政治和社会问题。研究解决“三农”问题，首先需要从更高层次和更广的视野上提出战略性指导思想。

解决“三农”问题的指导思想

以增加农民收入和保障农民民主权利为目的在人口的大多数是农民的国度中，农民的命运就是国家的命运。农民人数虽多，却是一个弱势群体。然而，坦率地讲，我们没有解决好农民的问题。自上个世纪80年代中期农民收人增长放缓后，1997年以来，农民收人已连续7年低速增长，不及城镇居民收人增量的1/5。粮食主产区和多数农户收人持续徘徊甚至减收，谷贱伤农，严重影响了农民种粮的积极性，影响粮食的供给，农民增收进人最严峻的时期。城乡居民收人差距仍在继续扩大，由上个世纪80年代中期的1.8:1左右，扩大到3.1:1。“农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增收，事关全局，意义重大，既是当前的紧迫任务，又是今后的长远目标。

在国民经济总体协调发展中解决

“三农”问题“三农”问题从来就不单纯是农业、农民和农村本身的问题。要想真正解决中国的农业问题、农村问题和农民问题，一定要超越农业的范围、超越农村的范围、超越农民的范围加以思考。基本经济规律表明，当人们解决了吃饭这个基本的生存条件之后，生活水平的提高，即收入的提高，国民总产值的增长，整个经济的发展，就不再主要取决于农业的发展（虽然仍然要以农业为基础，至少在可预见的将来是这样），而是取决于我们生活消费中其他非农产品的增加，如衣物、住房、电器、交通、通讯、旅游、娱乐、公共基础设施等等。这时经济发展或经济现代化的基础标志，就是从事农业活动的人数和时间越来越少，而人类的其他活动越来越多。只有充分认识到经济发展的这一基本趋势，并由此出发制定我们经济发展的长远战略，我们才能逐步从根本上解决我们所面临的问题。在当前需求约束加强、体制转轨与结构调整加速、国际竞争日趋激烈的国内国际条件下，农业的发展、农民的增收、农村的繁荣和稳定，已经越来越取决于整个国民经济的发展状况，取决于工农业之间、城乡经济之间的相互作用，取决于经济与行政管理体制和国家宏观经济政策。这就要求我们坚持解放思想、实事求是的思想路线，摆脱就“三农”论“三农”的思想束缚，把解决“三农”问题同经济增长、结构调整相结合，同我国的工业化进程、城市化发展相结合，同经济体制转轨、行政管理体制改革相结合，同扩大对外开放及宏观经济政策调整相结合，从经济改革与发展的全局探求解决“三农”问题的新思路、新途径。

树立全面、协调、可持续的金融发展观

全面、协调、可持续，是一个相互联系、相互促进的整体，既是经济工作必须长期坚持的重要指导思想，也是解决当前经济社会发展中诸多矛盾必须遵循的基本原则。为促进中国农村金融的可持续发展，必须实现九大协调均衡：实现中国农村金融总体实力与解决中国三农问题这一历史任务间的整体协调均衡；实现城市金融发展与农村金融发展的协调均衡；实现中国农村金融总量与结构的协调均衡；实现农村商业性金融与政策性金融的协调均衡；实现全国性农村金融与地方性农村金融的协调均衡；实现农村国有金融、主导金融与农村非国有金融、民间金融、合作金融间的协调均衡；实现农村银行金融与农村非银行金融间的协调均衡；实现农村金融的质性发展与量性发展的协调均衡；实现农村金融的渐进式发展与跳跃式发展的协调均衡。

重构农村金融服务体系

随着金融改革的不断深入和农村地区金融需求多元化发展，重新构筑新型农村金融服务体系，对于解决“三农”问题，全面建设小康社会，有着重大的现实意义。

强化政策性金融（中国农业发展银行）支农作用

我国80％人口在农村，全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村，解决“三农”问题是关键。要解决“三农”问题，必须增加对农业的资金投入，加大对农业的支持和保护力度。农业政策性资金投入具有扶持性、倡导性、辅助性、调控性功能，因此充分发挥农业政策性银行的职能，把农业政策性银行办成名副其实的、名正言顺的、真正的农业政策性银行，而不是目前的“粮食收购站”，按照“统筹考虑，总体定位，分类指导，分步实施”的原则，加大对农业和农村的投入。政策金融所要支持的是那些按商业原则运行能收回本金但回报率低于社会资金成本或贷款本金回收风险较大的项目，同时还要建立政策金融的财政补偿机制。加快农业政策性银行的业务创新，新增一些农业项目贷款业务，重点支持国家和省级政府确定的农业龙头企业、农业和农村基础设施建设、退耕还林和生态环境建设，以及农村社会化服务体系建设等，满足农村经济结构调整的金融需求。

发展农村商业性金融，发挥对农村经济的促进作用

商业银行应以市场为导向，以效益为目标，利用在农村金融市场的比较优势，调整支农重点，提升经营层次，发挥商业性金融对农村经济的促进作用。在当前和今后一段时间内，应结合农业和农村经济结构战略调整，重点支持高科技农业、优质高效农业和出口创汇农业，支持农业产业化经营，突出支持农业产业化龙头企业，支持城乡一体化建设和小城镇建设，创造农村客户和商业银行双赢的局面。国有商业性金融——中国农业银行，其原有的国家银行、全国性商业性银行的定位“不变”，但要突出与增加新的定位，即以服务于“三农”为己任，以农为其特色，服务重心由城市转向农村，“以城养农”，以农为本；为此须加大资本资金实力（150－200亿美元增资），给予必要的政策倾斜——适度减税免税，对于中国农业银行来说，可以说国有多大、业有多广，广阔天地大有作为。

加快农村信用社改革，发展农村社区金融服务组织

放弃过多行政干预，恢复其真正合作制、非国有、地方性、中小金融机构的定位。农村信用社改革与发展必须按照为“三农”服务的经营方向，进一步改进服务方式，完善服务功能，坚持因地制宜、分类指导的原则，坚持为农业、农村和农民服务的市场定位，加快产权制度改革，建立科学合理、归属明晰、权责明确的现代法人治理结构，通过产权改造，促成农村信用社内部机制的转换，建立决策、管理、监督相互制衡，激励和约束相互结合的经营机制，增强农村信用社自身营运能力，提升对农村经济发展的金融服务水平，使信用社真正成为农村金融的基础和联系农民的金融纽带。

扩建与新建农村商业性非银行金融与政策性非银行金融

将国有与非国有商业性保险——财产与人寿保险、特别是农业保险，以及将网络真正扩张到地、县与乡，新建农村医疗保险、社会保障保险等政策性非银行金融机构。商业性保险与政策性保险都应大力发展农业保险，国家可考虑建立农业保险基金。

加强农村信用体系建设，改善农村投融资环境

以县域为单位，以企业信用为重点，以个人信用为基础，加快社会征信系统建设，增强全社会信用意识，积极倡导全社会树立诚实守信良好风气，努力改善农村投融资环境，为农村金融体系健康运行营造良好外部环境。

新建国家农村金融协调委员会

重构中国农村金融服务体系，需要相关机构的协调配合，鉴于中国“三农”问题的极端战略重要性、特殊性与复杂性，建议在国家与省一级建立国家及地方农村金融协调委员会，由央行及各金融监管当局、国务院有关部委（例如财政部、农业部、国土资源部、劳动人事部、国家发展委、国家税务总局、商务部、对外经贸部、外交部等）官员、农村金融系统中国家金融、地方金融、合作金融、银行金融与非银行金融机构的代表，以及相关专家组成，由主管农业的副总理牵头，形成一种协商与协调机制，以利于“三农”问题的彻底、快速解决。