贵州省**市**区发展改革城市试点方案

　为加快推进**市**区4个办事处（黄土坡、荷城、凤凰、德坞）、1个乡（月照彝族回族苗族）、4个镇（大湾、汪家寨、大河、老鹰山）的发展改革试点工作，按照国家发展改革委办公厅《关于第三批全国发展改革试点城镇名单的通知》（发改办规划〔2012〕507号）和《关于转发“国家发展改革委办公厅关于公布第三批全国发展改革试点城镇名单的通知”的通知》（**改办规划〔2012〕511号），现结合**市**区实际，提出以下指导意见。

　 1、      指导思想

　以邓小平理论、“三个代表”和发展“和谐社会”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照统筹规划、示范先行、试点突破、全面发展的基本思路，以缩小城乡差距为目标，以改善民生为根本，以统筹工业化、城镇化、农业现代化为抓手，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为重点，注重基础立镇、产业强镇、大胆探索、先行先试、重点示范、突出特色，均衡配置公共资源，努力破除城乡二元体制，促进生产要素的自由流动和城乡融合发展，不断扩大经济总量，增强财政实力，形成资源节约、环境优美、经济高效、社会和谐的试点镇发展新格局。

　 2、      目标任务

　充分发挥全国发展改革试点城镇政策优势，通过3-5年的努力，将黄土坡、荷城、凤凰、德坞4个办事处初步建**市商贸中心区、高档居住区、行政中心区、生态宜居区；月照彝族回族苗族乡、大湾镇、汪家寨镇、大河镇和老鹰山镇初步建制造业循环经济基地实验区、交通商贸旅游集中区、能源采矿工业经济集中区、工矿发展区和新型能源及原材料加工基地，收入分配制度、就业制度、公共服务和社会保障制度不断完善，统筹城乡发展的体制机制框架基本形成，发展改革试点取得显著成效，辐射带动作用明显增强，城乡就业比较充分，城乡社会事业发展和城乡居民生活质量差距大幅度缩小，城乡统一的市场体系基本建立，城乡基本实现充分就业，城乡公共服务均等化目标基本达到。

　 3、      改革思路

　（一）“两调减两增加”，即调减富余的人、调减虚设的编制；增加**区政府社会管理的职能，增加政府对公共服务的投入力度。将领导机构的主要任务集中到社会管理和公共服务，其他职能尽快全部转移到市场或中介组织。

　 （二）机构改革必须考虑现行的政治文化和运行逻辑，应有一个渐进的过程，不能寄通过激进的方式解决所有问题。区政权中的弱者在改革中有可能要承担改革的成本，因此，必须妥善解决好他们的安置问题，不能盲目把他们彻底“分流”、推向社会。

　 （三）部分事业单位一经改革转制为企业或中介机构，人、财、物就要尽快与政府彻底脱钩，以免出现可能的反弹和重新膨胀。

　 4、      基本原则

　（一）试点先行，重点突破

　围绕指导思想和目标，在重点区域、重点领域、重点环节进行试验，着力建设一批高标准和较强带动作用的试验区和示范区，重点突破，以点带面，推广经验，带动全市城乡统筹有序推进。

　 （二）政府主导、市场推进

　既充分发挥政府在优化发展环境、制定发展政策等方面的引导作用，强化政府提供公共服务产品和发展公益事业的职能，又充分发挥市场配置资源的基础性作用，依靠市场力量促进人口转移、产业集聚和城镇发展，形成政府引导和市场推进相互结合、相互协调、相互补充、相互促进的良好格局。

　 （三）以人为本，和谐发展

　要更加注重改善民生，把促进城乡居民就业、增加城乡居民特别是农民的收入水平和生活质量为宗旨、把保障城乡居民享有平等的经济、政治和文化权益放在更加突出的位置，逐步实现基本公共服务均等化。把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会与生态环境的协调和可持续发展。

　 （四）改革创新、稳步推进

　按照先行先试的要求，允许基层大胆创新，抓住制约城乡经济社会协调发展的关键领域和重点环节，以改革促发展，着力建立促进城乡经济社会发展一体化制度，为统筹城乡发展提供动力源泉。要把握大局，着眼长远，正确处理改革、发展、稳定的关系，分阶段、分步骤稳步推进各项工作。

　 （五）分类指导、因地制宜。

　 正确处理共性与个性的关系，鼓励试点镇从发展水平、区位条件和资源禀赋等实际出发，进一步明确工作重点，科学规划，突出特色，积极探索符合各自实际的发展改革的路子。坚持求真务实，不搞形式主义，不搞形象工程，形成各具特色和影响力的示范模式。

　 5、      改革试点的重要要素

　（一）科学编制规划

　由传统的重物质规划，向空间规划转变，进而向科学规划，构建和谐社会迈进。依据试点镇经济发展现状、区位特点和资源条件，立足率先发展和带动发展，按照改革试验和统筹城乡发展的总体要求，着眼区域发展全局，坚持高起点、高标准、高质量修改编制试点镇总体规划及控制性详规，统筹总体规划、控制性详规与经济社会发展规划、土地利用规划相衔接，与交通、水利、环保等专项规划相协调，增强规划的科学性、前瞻性和操作性。建立有效的协调机制和衔接模式，在规划理念、工作路线、技术方法、统计口经等方面进一步协调和完善、高效、节约、集约利用土地。要按照科学发展、以人为本的要求，坚持把扩大就业和吸纳人口作为规划的战略目标，把提高公共服务水平作为规划的重要内容，纠正城镇发展中重建设、轻服务的现象，解决大量建设形象工程、政绩工程等问题。建立规划的公众参与机制，通过广播、电视、宣传栏、宣传手册等多种形式宣传规划，使更多的人了解城镇规划发展方向，广泛的征求意见，采纳公众关于规划的合理化建议，对规划的内容进行丰富和充实。建立规划实施的责任追究制度，强化规划实施，加强规划实施的管理和监督，强化规划的严肃性，促进政府规划思路和方法的调整，加快经济发展。

　 （二）发展特色经济

　充分发挥比较优势，因地制宜地确定试点镇经济发展定位，培育各具产业支撑的工业强镇、商贸重镇，推动特色产业的集聚、集群，同时加强已有城市区的配套设施建设。

　 （三）加快基础设施建设

　吸收借鉴先进地区经营城市的理念和做法，采取挂牌拍卖、招商引资等方法，进一步放开城镇建设领域，吸引内、外资或民间资本经营基础设施项目，努力提高城镇自我发展的能力。着眼于城乡一体化发展的要求，重点加强试点镇基础设施建设，加快镇道路、供电、给排水、污水处理、垃圾处理、环境卫生、广播电视、网络通讯等设施建设，进一步完善与经济社会发展相适应的基础设施体系，并建立健全公共设施维护机制。加强试点镇社会事业建设，进一步提高教育、医疗、卫生以及文化体育事业发展水平。抓好试点镇生态保护、环境治理和资源节约利用，加强环境卫生设施建设，推广使用清洁能源和节能节水设备，探索建立资源循环利用机制。按照

　“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，以农村“五化”建设为抓手，加快社会主义新农村建设，力争5年内使所有村庄达到路通、灯亮、景美、村净的人居环境，组组通水泥路、通自来水、通公交车。

　 （四）提高公共服务水平

　进一步强化镇劳动服务站的服务职能，有计划输入劳动力，加强外来劳力的管理，切实维护农民工的合法权益。建立适应市场经济要求的新型农民工社会管理体制，试点镇要转变工作思路，研究制定新的农民工管理办法，设立专门机构进行管理，突出为农民工服务，把对农民工的管理和服务结合起来。重点将农民工逐步纳入城镇基本公共服务覆盖范围，解决农民工集聚区的教育卫生、文化体育等公共服务设施配套、供排水、通讯、垃圾收集处理等基础设施配套和道路、供排水、通讯、垃圾收集处理等基础设施建设，逐步缩小农民工与城镇居民的基本公共服务差距。多渠道改善农民工居住条件，引导住宅开发企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的住房，向用人企业或农民工出租，多渠道改善农民工居住条件。引导非农产业和农村人口有序向试点镇转移，改革户籍管理制度，降低农民进镇成本和门槛，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，享受与城镇居民同等待遇。

　 （五）健全政府管理体制

　本着“精简、统一、高效”的原则和“小政府、大服务”的要求，合理设置机构，合理确定事权和财权，深入推进机构改革，更好的发挥好服务三农的职能，逐步将工作重心转移到管理社会事务和提供公共服务上来。鼓励支持试点镇所在

　市在经济和行政管理权限下放等方面加大改革力度。调整城镇政府公共财政支出结构，将农民工公共服务支出纳入政府预算支出项目。在农村综合改革的基础上，进一步加大农村改革的力度，努力突破试点镇发展中的制度性瓶颈。深化农村产权制度改革，有序推进村集体资产股份化改造。在尊重农民意愿、确保农民利益的前提下，依据试点区土地利用总体规划，在国家现行政策和法律框架内开展城乡征地制度改革，稳妥推进增减挂钩试点工作，促进土地集约、节约利用。

　 6、      改革试点的主要内容

　（一）城市改革试点内容

　1、加快**市**区的规划编制工作，全面完善《**市城市总体规划》（2012-2030）、城镇体制规划、土地利用规划、交通系统规划、各项专项规划等，力求在2013年年底完成。

　 2、黄土坡、荷城、凤凰、德坞4个办事处作为**市中心城区整治、商贸、生活中心，在次基础上大力加强城市基础设施、公共设施的建设力度，使其发挥更大的带动作用；月照彝族回族苗族要依托首钢**钢铁（集团）有限公司和水月经济开发区，大力发展以工业、仓储、市场和教育科研为主的先进制造业基地和循环经济实验区，形成物流、高新技术产业、装备制造和配套煤化工四大组团；大湾镇以发展交通服务、商贸、旅游、农副产品加工业为主，形成交通商贸旅游集中区；汪家寨镇以工业、采矿和商贸等职能为主，形成能源采矿工业经济集中区；老鹰山镇形成新型能源及原材料加工基地。

　 3、加快**市**区基础设施建设，包括文化中心建设（市政府、博物馆、城市规划展览馆、图书馆）、打通**市南北外环通道、加大**河综合治理力度，打造沿河滨水景观长廊、推进**市公园建设力度，加大投资、逐步完善其他各**市基础设施建设工作。

　 充分利用国家、省、市相关政策，多方筹措资金，加快**区城市建设力度。

　 （二）乡镇（大湾、汪家寨、大河）改革试点内容

　1、乡镇行政上隶属**市**区管理，行政级别为副处级。镇管理机构统一设党委、人大、政府3个领导机构；镇党委书记原则上兼任人大主任，3名党委副书记分别兼任镇长、纪委书记、政法委书记，其他三名党委委员分别兼任常务副镇长、武装部部长、党政综合办公室主任等职务，另设副镇长两名。考虑到各乡镇在整个**市建设中的特殊地位和重要性，为便于协调工作，建议考虑让乡镇党政主要领导人在**市**区人民政府兼职，可考虑分别委任予**市**区市长助理的职务。

　 2、乡镇群团组织按有关章程规定设置，使用镇行政编制，人员提倡兼职；其它主要岗位设综合秘书1名，妇女主任1名，共青团书记1名，司法助理1名，民政助理1名，计生助理1名，机关事务助理1名；在编制范围内，可设纪检、组织、宣传、武装等干事若干名，为避免超编提倡领导兼职，实行1人两岗或多岗。

　 3、撤销**内设机构，按职能合并为镇党政综合办公室、经济发展局、财税局、劳动就业局、社会事务局；新增设环保局、建设局。领导职数配备一律为一正两副，领导干部编制原则上从镇及**区领导干部总职数内进行调剂。

　 4、严格控制行政编制，除中小学、卫生院、财政所外，其他事业单位全部逐步转制为民营性质的企业或中介服务机构；自愿置换身份的事业单位人员与镇政府签订合同书，领取一次性经济补偿金后，完全解除与原单位的劳动人事关系。而原来由这些事业单位所承担的职能，或者由市相关部门负责，或者收归乡镇机关负责，或者由乡镇政府定向委托给转制后的企业及中介组织负责。

　 5、因地制宜，综合设置镇事业单位，不搞上下对口。镇事业单位除国局实行市镇共管，以市为主的管理体制外，其他事业单位均由镇政府管理。确定事业单位的法人地位，增强事业单位活力。通过事业单位法人登记，赋予乡镇事业单位独立法人资格，使其在组织形式、人员、经费上与党政机关分开，依法独立运作。

　 6、政府花钱买服务，变以往的“以钱养人”为“以钱养事”。长期性的服务，经费纳入财政预算。如原农业服务中心进行转制后，镇政府可与其签订《农业技术承包服务合同》，使其承包全镇的公益性农技服务，承包期间，镇政府支付技术推广服务费。

　 7、规范镇行政执法及经济监督部门。以镇为单位设立公安分局，使用专项编制，实行市镇两级共管，以市为主的管理体制； 按区域设置的中心法庭，使用专项编制，实行垂直管理；以镇为单位设立财税局，使用专项行政编制由镇管理。

　 8、妥善安置转制后离岗的事业单位人员，制定优惠条件鼓励他们自行创业，提供条件送他们到工矿企业或外地打工；可规定在三年期间分留人员的职级、职别不变，社会保险仍由所在单位支付。在规定的自谋职业期限内，每月仍由镇财政承担发给基本工资。

　 9、镇行政事业编制控制在100人以内,编制超出调减部分在市编制总量内进行调剂。其中行政编制60人，事业编制40人；市法院、公安、司法、国土资源管理等机构延伸派驻到镇，原则上实行区域性设置，实行编制总量控制；镇机关和事业单位人员主要通过竞争上岗方式定编定岗，并进入市机构编制数据库管理。

　 10、此次机构改革，实行一次性定编定员，人员逐步分流的办法。分流工作从实施时计算，3年内完成。

　 试点其他内容的提纲为:

　11、财政税收制度改革

　（1）改革的思路

　（2）改革的原则

　（3）具体改革内容

　12、土地使用与流转制度改革

　（1）改革的思路

　（2）改革的原则

　（3）具体改革内容

　13、户籍管理制度改革

　（1）改革的思路

　（2）改革的原则

　（3）具体改革内容

　14、投融资体制改革

　（1）改革的思路

　（2）改革的原则

　（3）具体改革内容

　15、社会保障制度改革

　（1）改革的思路

　（2）改革的原则

　（3）具体改革内容

　16、行政管理体制改革

　（1）改革的思路

　（2）改革的原则

　（3）具体改革内容

　7、      组织实施

　（一）该改革方案报经**市委、市政府及有关方面批准后，在**市委、市政府领导下，由**区改革领导小组编制委员会负责完成具体实施意见并组织实施，力争在2015年底完成机构改革任务。

　 （二）要认真执行机构改革中人员分流、定岗的政策、措施，切实做好定岗分流工作。人员定岗分流工作实行分级负责，**区区委管理的干部由区委统筹安排；其他人员的定岗分流，由镇及定岗后的镇有关部门负责。

　 （三）严肃改革纪律。为确保改革的顺利进行，必须严肃纪律，做到令行禁止。要依法按章办事，决不允许乘改革之机，分钱分物或公费旅游。禁止借人员定岗分流搞任人唯亲、打击报复。要严肃保密纪律，加强公文、资料和印章的管理，切实做好保密工作。不得以任何理由从企事业单位抽调人员在机关工作，杜绝人员混编混岗现象。对违反机构改革纪律的，一经发现，从严查处。

　 8、      城市改革试点的政策扶持要求

　（一）加大规划支持力度，优化空间布局。优先将试点城镇的规划区范围，纳入主体功能区规划的重点开发区块，并在相关规划中加以落实，享受相应的配套政策支持。将试点城镇的公共基础设施、交通、能源、服务业、社会事业、农业等重点建设项目优先列入省级各类专项规划，并在相关政策上给予支持。

　（二）加大产业发展支持力度，促进结构转型。积极支持试点城镇发展商贸综合体、新型专业市场、物流基地、旅游休闲区、大型农产品批发市场和农产品流通企业。积极支持试点城镇申报省服务业重大项目、经贸领域中央投资项目、技术改造专项中央投资物流项目。深入推进企业分离发展服务业工作。支持试点城镇发展特色服务业和面向“三农”的服务业。优先支持试点城镇建设现代农业园区、粮食功能区、大中型沼气工程。支持发展生猪和奶牛规模养殖。大力促进农村承包地流转，培育农业经营主体，发展规模农业，建设农业公共服务中心。大力促进试点城镇工业功能区与全省开发区（园区）合作，鼓励有条件的开发区（园区）与工业功能区进行整和提升，做大做强产业发展平台。积极鼓励试点城镇发展战略性新兴产业、高新技术产业，大力建设可再生能源和分布式能源。

　（三）加大设施建设力度，完善城市功能。积极争取中央预算内资金支持试点城镇的供水、污水和垃圾处理设施建设。强化试点城镇国道改造建设项目的前期指导，支持城乡道路建设。加快试点城镇电网改造升级，积极配合电网

　“上改下”，大力支持发展热电联产和集中供热。将试点城镇符合条件的重大基础设施、社会事业、水利建设、工业技术改造和服务业发展等建设工程，优先列为省级重点项目，并按相关配套政策予以支持。

　 （四）加大金融和专项资金支持力度，拓宽融资渠道。将世界银行、亚洲开发银行和国外政府贷款，优先向试点城镇倾斜。支持试点城镇在地方政府发行债券中安排一定的融资建设项目。积极支持试点城镇申报国家产业专项资金、国家服务业发展引导资金、重点产业振兴专项资金。省公建资金向试点城镇符合条件的项目倾斜。省服务业发展引导财政专项补助资金向试点城镇倾斜。

　（五）加大改革支持力度，激发发展活力。继续推进扩权强镇改革，分期分批扩大管理权限，对地市审批的对外交通项目管理权限，建立试点城镇直接审批制度，并协调解决项目资金和土地。支持试点城镇建设行政审批服务中心，实施扩权事项一站式服务，提高审批效能。加大扩权事项的培训和指导力度，建立扩权事项的高效规范运作机制。优先将试点城镇列为全国发展改革试点城镇申报名单，积极争取国家发改委批准。大力支持和指导试点城镇开展与小城市发展相适应的户籍制度改革、土地使用制度改革、投融资体制改革、行政管理体制改革，总结推广成功经验，巩固扩大改革成果。

　 9、      城市改革试点的保障措施

　（一）实行有利于城市发展改革试点的土地政策

　市国土局要加强和改进土地利用计划调控，年度土地供应要适当增加城市发展改革试点用地。对列入国家鼓励类城市发展改革试点项目在用地上给予优先安排。加强对城市发展改革试点用地出让合同或划拨决定书的履约管理，确保政府供应的土地能够及时转化为城市发展改革试点项目用地。

　 （二）认真落实税收优惠政策

　市财政、国税、地税局等部门要认真落实新的企业所得税法及其实施条例，以企业实际发生的研究开发费用按有关规定给予所得税抵扣优惠，支持城市发展改革试点的产品研发；对企业从事农林牧渔服务业项目的所得免征、减征企业所得税；对科研单位和大专院校开展农业生产技术服务取得的收入，以及提供农牧业产前、产中、产后相关服务的企业，实行税收优惠政策；对农产品连锁经营试点实行企业所得税、增值税优惠政策。加大对自主创新、节能减排、资源节约利用等方面服务业的税收优惠力度；对试点物流企业和从事货运、拆迁、保险、知识产权、广告、会展等代理企业取得的代理业务收入，实行差额征收营业税；对创意产业及其集聚区、高新技术服务企业、市重点物流企业和农产品流通企业，按规定纳税确有困难的，经地税部门批准，酌情减征房产税、城镇土地使用税等。

　 （三）加快引进和培养城市发展改革试点人才

　按照市场需求，有计划地在高等院校和中等职业学校增设紧缺专业，适当扩大招生规模，发展各个层次、各种类型的专业教育。并要按照发展需要，进一步完善和规范职业资格和职称制度。鼓励各类就业机构发展，加快建设覆盖城乡的公共就业服务体系。

　2012年7月24日 

　**市规划设计研究院

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　**市规划设计研究院