费改税作为我国财税改革的重要内容之一，正在紧锣密鼓地进行，但是，由于认识上的不一致，“以税代费”、“费改税”、“清费立税”在各种报纸和文件中常常混用，用词的不同，反映了不同的内涵，进而影响改革的进程和效果，因此有必要搞清费改税的科学内涵。

费改税并非完全的以税代费

首先，税、费性质不同，分别蕴含着各自不同的质的规定性。税是国家凭借政治权力，取得财政收入的一种形式，遵循“有支付能力原则”，具有强制性、无偿性、固定性。而费是政府部门依据权力，在提供各种公益性质的公共服务时收取的成本补偿，是国家财政收入的补充形式，遵循“谁受益谁支付”原则，具有灵活性、补偿性。由此可见，税、费属于同本不同源的两种财政收入形式。

其次，税、费分别属于市场经济中两种不同的资源配置形式。众所周知，价格机制是竞争市场中资源配置的基本手段，但是，价格机制不是万能的，对于公共品、准公共品无力进行有效配置，这是由公共品消费的非竞争性和非排他性，以及准公共品消费的局部公共性和局部排他性决定的。由于税收具有三性，在公共品的消费中可以有效的排除“免费搭车”行为，因而在竞争市场失灵情况下，税收则成为价格的有效替代物。而准公共品消费的局部公共性和局部排他性，表明对准公共品产权的界定成本在一定范围内较小，然而超过一定的“阀值”，则交易成本十分昂贵，故其适合运用收费方式进行配置才是有效的。由此可见，在市场经济中，税费是不可缺少的两种资源配置形式，二者在各自的范围内都具有调节功能。但是调节的范围、程度又有区别。税收是国家进行宏观调控的重要手段，具有普遍性，而费作为行政事业单位提供某种特殊服务所获得的报酬，其调节范围有限。另外，费还具有调节准公共品的供求关系、缓解拥挤、消除污染等特殊功能，这是税收所不具备的。正如日本山田浩之教授所说的，高速公路不宜免费使用，否则高速公路可能比普通公路更拥挤。

最后，建国以来，费在不同的历史阶段发挥着不同的作用。计划经济时期，各项收费(包括基金)占国家财政收入的比重很小，大约为10%以下，是预算内的补充，调节作用非常有限。改革开放以后，国家进行了一系列简政放权改革，相当长一段时间中央对地方只给政策不给钱，由各地区自求平衡，因此，各地相应地出台了一系列的收费政策。继而实行“财政包干，结余留用”的财政管理办法，随着经济建设的不断发展，地方建设和养人的开支压力增大，为解燃眉之急，只好不断开收费口子，才酿成今天的收费过多过滥的局面。应当承认当前收费中存在许多严重问题，但是不能因为收费中存在严重的问题而完全否定收费本身的积极作用。改革开放20多年来，费的存在对于我国经济建设产生了一定的推动作用，例如，20世纪80年代中期以来，地方基础设施、公共事业超历史的发展，上万公里高速公路的建成通车，如果没有公路收费是不可想象的。而且，目前绝大部分收费已在地方政府控制之下，各有专项用途，并成为地方经济发展资金来源的重要支柱。

综上所述，税费虽同属于国家财政收入形式，但性质不同、功能各异，两者不能互相替代，同时应该认识到合理的收费是国民经济健康发展不可缺少的润滑剂。因此，费改税绝不等于完全的以税代费。

费改税应该使税、费各归其位

目前，费挤税问题严重。据报道，截止1996年，中央和省批准的行政事业性收费(包括基金)达3000多项，是现行税种的130倍，收入总额达4000亿元，相当于当年税收收入的60%.设想一下，如果包括省级以下政府批准的和未批准的项目，这一比例又是多少?就税费占GDP的份额看，我国各种预算外和制度外收费大约占GDP的149%左右，而每年的财政收入只占GDP的10%多一点，与国外相比也是偏高，国外一般各种规费只占GDP的35%左右。这说明我国目前税与费的比例极不合理，存在严重的费挤税问题。费挤税带来的危害是多方面的，如政治的、经济的等。从政治上看，由于收费归地方所有，再加上相应的监督机制尚未建立起来，从而影响政府职能转变，使精简机构更加困难，而且易滋生不正之风，产生腐败。在经济上，一是费挤税造成国家财力分散，削弱了国家宏观调控能力;二是加重了企业和农业的负担，抑制了经济改革与发展。据国家经贸委调查，国有企业的不合理负担大致占到当年实现利税之和的20%，越是不发达地区非税负担越重，如对四川、西安的调查表明，非税负担基本都是税收负担的2倍。三是不利于政企分开，阻碍了市场经济体制的建立。由于收费归部门、地方所用，会产生很强的利益机制，强化了部门、地区对所属企业的保护和干预，导致市场分割。四是加大了税收征管难度。由于收费归部门、地方所有，而且一般收费的部门直接管理企业，因此企业普遍是先交费后交税，部门、地方也不可避免地把主要力量用在收费上，甚至通过税收任意减免来增加地方收费收入，使税收的征管难度进一步加大。

由此可见，税费应该各归其位，并在各自不同的范围内发挥自己的作用。费改税并非简单的以税代费，而是一个系统工程，牵一发而动全身。

首先，明确费改税的思路，即在对现行收费项目进行清理的基础上，通过取缔、规范、转制、改革等措施，建立起以税收收入为主，规费收入为辅的“税费并存”的财政收入运行机制。取缔，是指凡不按照国务院和财政部规定的行政事业性收费目录收取的不合理收费，都应清理、取消。规范，是指对合理的收费要保留下来，逐项审核，对性质相同或相近的项目予以合并，并对收费项目的标准严加管理、最终纳入预算。这里涉及一个问题，即是否中央和省批准的收费项目都是合理收费?或者省级以下政府批准的和未批准的收费项目是否都是不合理收费?从行政程序上看，好象是的。但是，是否符合经济学原理需要从理论上回答。按照经济学原理，可以用受益原则与成本原则进行判定。收费的一大特性就是支出与受益的直接对应性，即付费人必须能从特定的服务项目中受益，据此可以判断，如果行政事业单位收了费而未提供相应的服务，收费资金大量漏出，挪作他用，付费人没有得到相应的服务，则为“乱收费”，这是支出与收益不对应的情况;还有一种情况是，收费单位虽然提供了服务，但这种服务并非付费者所需，造成服务供求脱节，这种情况之所以发生，是因为收费单位凭借自己的特权地位，强行服务、强行收费，这也属于“乱收费”;另外，行政事业性收费不具有盈利性，不以追求利润为目标，它只是成本补偿，按这一成本原则，收费标准应以成本为限，故任何超过服务成本上限的收费均属于“乱收费”。还有一种特例是，收费单位虽然提供了服务，并且这种服务也为企业或个人所需要，但这种服务有可能企业或个人早就支付了报酬(如纳税人纳税)，这时收费单位若依靠手中的权力，以服务为名再收费，这同样属“乱收费”。因此，这里的取缔、规范同样涉及一系列问题。转制，是指对那些经营性的收费转向市场。随着政府职能的转变，原来许多由政府部门管理的事务，包括一些事业单位和中介组织，要与行政机关脱钩，走向市场，合法经营，依法收费，依法纳税，自收自支，自我发展。改革，是指把现在收费项目中一些具有准税收性质的，即一般来源较稳定，涉及范围又比较广，并且可以连续收取的一些收入改为税收，例如，公路养路费改为燃油税，车购费改为车辆购置税等。

其次，费改税作为一个系统工程，还需配套改革。一是进一步深化机构改革，提高行政效率。机构膨胀、人员增加，行政开支不能维持，肯定会增加收费。二是建立地方政府的税收立法权。目前行政事业性收费膨胀和税费混淆的一个重要原因，是地方政府只有收费权，而没有地方税的立法权。税收立法权高度集中于中央，地方税种过少，不能满足地方政府的支出需要，乱收费无法制止。因此适当赋予地方政府一定的税收立法权，让地方政府因地制宜的开征一些地方税种，可以排除改革干扰。三是规范政府收支。以法律为准绳，即依法行政，任何政府征收任何税费，必须履行法定程序，未经立法程序的税、费，不能强制纳税人，付费人执行。未经批准的支出，应追究法律责任。四是加强法制建设，严格监控。对于涉及面广，规模较大的收费必须通过人代会。同时要建立监控机制，强化各种税、费在收、管、用过程中的监管。

总之，费改税有其科学的内涵，应该对“以税代费”，“清费立税”，“费改税”等各种提法给予科学地理解和运用，以促进费改税健康发展。