加强对预算全口径全过程审查监督研究

　作为“国家账本”，政府预算反映国家战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围和方向。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法、监督法等法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。新修订的《中华人民共和国预算法》及《**省预算审查监督条例》建立健全了全面规范、公开透明的预算制度，在加强预算审查监督工作方面，赋予人大更多的职责和任务。特别是今年3月份中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的出台，进一步提高了人大对政府预算全口径全过程审查监督的要求。****群岛新区建设以来，随着一些列国家战略的落地实施，我市的经济总量增长较快，与此同时，财政收入和支出也显著增加，预算审查监督的新情况、新问题不断涌现。在以往的工作实践中，我市人大在预算审查监督方面也积累了一些经验，同时也发现了需要改进完善的地方，以使我市人大全口径全过程预算审查监督能够与时俱进，促进我市经济高质量发展。

　 一、我市预算全口径全过程审查监督实践情况

　本级人大主要是认真落实国家预算法和省预算审查监督条例的相关规定，既重视预算的编制，又重视预算的执行，扎实做好预算全口径全过程审查监督。近两年着重加强了以下几个方面的工作：

　 （一）加强预算审查监督制度建设

　**年以来，为进一步加强和规范我市的预算审查监督工作，我们在深入调研的基础上，制定了《**市预算审查监督实施办法》和《**

　市人大财经委预算审查监督操作规程》，今年6月和8月分别经市人大常委会会议和常委会主任会议审议通过并开始实施。这一实施办法和操作规程，根据中办关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的文件精神，以及预算法和省条例的规定，进一步细化了预算审查监督的主体、重点内容、时间节点及工作程序等, 明确各方职责,厘清权限。预算审查监督实施办法和操作规程的出台，一方面将使我市预算审查监督工作可遵循、可操作,提高人大预算审查监督工作规范性和有效性；另一方面，也便于人大代表、社会各界对我们人大常委会、财经委的监督工作进行监督，提高人大监督工作的透明度，使人大预算审查监督水平进一步提升。

　 （二）抓住关键环节实施审查监督

　市人大常委会提前两个月左右时间将市人代会召开的时间节点通知财政部门，要求财政部门在市人代会召开前一个月将预算草案报市人大常委会进行预审，并按省条例规定，提供六个方面的相关材料，要求支出按功能分类细化到项、基本支出按经济分类细化到款，部门专项和政府性专项单独列表反映，并提供细化说明。加大财政专项资金绩效监督力度，委托第三方机构开展专项资金绩效评价，要求中介机构要客观、公正地反映项目所取得的实际绩效，发现并分析项目实施管理、资金使用管理等方面存在的问题及原因，对提高财政资金使用效益提出相应的改进意见和建议，推动预算绩效管理、提高财政资金使用效益、优化资源配置。

　 （三）深化完善部门预算审查监督

　**年我们重点加强了部门预算审查监督工作。一是在审查范围上实现部门预算审查全覆盖。除涉密单位外，全市204家单位全部提交市人代会接受审查，实现了部门预算审查监督全覆盖。在全覆盖的同时，坚持突出重点原则，选择15家部门、单位进行重点审查，并在大会期间由市人大代表对2家重点单位以会议形式进行专题审查。二是在审查监督方式上，采取专委会对口审查，咨询专家专业审查和人代会期间代表专题审查相结合。对专委会对口审查和咨询专家专业审查，在原来的基础上，进一步深化完善，制定具体审查方案，明确审查重点内容和工作要求，形成书面审查意见反馈财政部门及预算单位，并要求财政部门及预算单位书面反馈研究处理情况。人代会期间的专题审查，由人大财经委主持，组织大会预算审查小组成员和各代表团推荐的市人大代表，以面对面提问的方式对部门预算进行专题审查，体现了人大监督的民主性、公开性和程序性；同时，使代表提出的问题更具有针对性，意见建议富有建设性。三是在预算审查监督的方法上，突出重点，讲求实效。对政府部门预算的审查，人大常委会确定2家单位作为审查重点，从预算、执行到决算进行全过程的审查监督；对专项资金，重大项目资金的使用，加强审查监督，突出绩效管理，结合审计工作的专项审计或专项审计调查，开展绩效评价。选择一个专项资金，其使用情况委托中介机构进行绩效评估，并进行审议，促进财政资金使用更规范、更有效。

　 （四）借力审计预算审查监督

　政府审计部门依法对预算执行进行审计监督。市人大常委会对年度审计计划提出建议，明确审计重点，要求审计部门向市人大常委会汇报的同级审计查出的问题,分部门列出清单，会同人大财经委、市监察委、市财政局召开专门会议，对应整改的问题进行集体交办。为使审计查出问题的整改工作落到实处，市人大常委会组织人大财经委委员、人大代表和财政、审计、监察等部门的相关人员进行专项督查，听汇报、查资料、促整改。把政府投资项目、财政专项资金使用及重大政策落实情况作为重点监督内容。市人大常委会每年听取市政府关于审计整改情况的汇报，推动整改工作有效实施，问题整改率逐年提升。

　 （五）有效发挥人大代表和财经咨询专家作用

　人大财经委、财经工委人员少，日常工作忙，为解决专业人员缺乏和力量不足的矛盾，市人大常委会选聘一批专业人员，成立财政经济咨询专家组，为人大预算监督提供智力支持和工作保障。专家组成员专业覆盖财政、税务、审计、经济、金融等，具有相关专业类别的中级以上专业技术职称，熟悉计划和预算有关业务及经济工作。在实际预算审查监督工作中，通过组织人大代表和财经咨询专家参加预算审查活动以及调研、考察和检查等多种形式，积极发挥人大代表和咨询专家作用，增强了预算审查监督效果。

　 二、对预算全口径全过程审查监督中存在的问题

　尽管我市人大在预算全口径全过程审查监督工作中取得了一定的成效，但与中央对于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求还有不足之处，在推进预算全口径全过程审查监督工作中也存在着一些矛盾和问题。主要是：

　 （一）思想认识还不够到位

　建立人大对政府预算全口径、全过程审查监督机制是民主法治领域改革的一项重点任务，目前还处于改革完善的探索阶段。在实际工作中发现，主要有三种思想认识问题影响人大预算审查监督的深入开展。一是“不想监督”。工作满足于完成规定动作、落实法定程序层面，改革创新意识不强，也担心如果把握不好导致各方面不满意。二是“不便监督”。错误地认为，政府工作比较繁忙，监督如果安排太多、力度太大，是给政府添麻烦。三是“不能监督”。当前人员力量不足、方法手段不硬，加之新问题、新矛盾较多，感觉力 不从心，有畏难情绪。这些思想或多或少的存在各级人大预算审查监督工作，在一定程度上影响着预算审查监督实效。

　 （二）审查监督的广度深度和方式方法还有待拓展

　当前人大对预算审查监督的内容仍主要集中在预算报告和草案、预算调整、审计查出问题及整改等方面，对于重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、支出绩效、政府债务、财政专项资金支出第三方绩效评价等方面的监督仍存在一些尚需拓展的领域和空间，对于重大财政体制的确定和调整、影响区域经济社会发展和民生改善的重要财税政策监督也亟待加强。同时，人大对预算审查监督的方式方法主要停留在会议审查、审议和调研等层面，法律规定的特定问题调查、专题询问和质询等监督形式运用不够，实际工作中还存在重程序性审查、轻实质性审查，重合规性审查、轻合理性审查等问题，制约了审查监督的效果。

　 （三）预算审查监督的刚性约束不足

　新预算法、省预算审查监督条例实施以来，我市人大及其常委会通过开展政府预算审查监督作出的决议、提出的审查和审议意见，对于推动政府预算改革、加强预算管理发挥了积极作用。但在抓预算决议、审查和审议意见落实方面，虽然要求政府及其部门按时反馈办理情况，但缺乏严格的跟踪问效，特别对落实不力、人大代表和常委会组成人员不满意的，缺乏相应的问责机制，致使人大预算审查监督 刚性约束不足，权威性、严肃性有待进一步提高。

　 （四）预算审查监督力量相对薄弱

　随着财税改革和现代预算制度建设的全面推进，人大预算审查监督的任务越来越重，特别是人大预算联网监督工作的开展，我市各级人大从事预算审查监督的人员力量不足的短板更加明显。目前，市级人大常委会预算审查监督工作机构只有5人，县（区）人大常委会预算审查监督工作机构只有3 至4人（包括兼职人员），加之工作人员整体专业素养还不够高，难以适应新时代新形势下加强人大预算审查监督工作的需要。

　 三、加强对预算全口径全过程审查监督的意见建议

　审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。下一步，要进一步加强人大对预算全口径全过程审查监督，深入贯彻落实中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，增强预算审查监督的针对性、实效性。

　 （一）统一思想认识，增强监督的使命感和责任感

　加强人大对预算全口径全过程审查监督，必须统一思想认识。一要提高政治站位。深入学习领会新时代党中央对人大预算审查监督工作提出的新定位、新要求、新举措，认真落实市委有关预算审查监督方面的工作安排，使预算更好地贯彻落实党中央重大方针政策和省委、市委的决策部署，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。二要树立正确的监督理念，创新监督方式。按照“敢于监督、善于监督、实施精准监督”的要求，着眼于促进依法行政，正确处理支持与监督的关系，寓支持于监督、寓监督于发展。把求真务实贯穿于监督工作始终，摸实情、出实招、解决实际问题，维护人大监督的法律权威。三要提升履职能力。深入开展“思想大解放行动大担当”专题活动，加强干部队伍思想作风建设；聚焦补充在实施监督认识方面的短板问题，切实提高干部队伍的思想政治素质和业务能力。

　 （二）强化制度执行，积极稳妥地推进办法实施

　《**市预算审查监督实施办法》明确了市人大常委会、财经委、其他专门委员会及相关工作委员会各自的职责；规定了人大开展预算审查监督的工作机制和方式方法；规定了政府及相关主管部门在预算编制、报告重大事项、报送资料时间、参会要求、落实常委会审议意见、执行常委会决议决定等方面的做法和要求；规范了预算草案初步审查、预算执行监督及预算调整和决算审查与批准的时间安排。《

　**市人大财经委预算审查监督操作规程》对上述实施办法中人大财经委在预算审查监督中“规定时间内的规定动作”作了进一步细化明确。下一步，要在贯彻落实上述实施办法和操作规程过程中，不断健全完善人大对政府预算全口径全过程审查监督机制，落实好市委决策部署，保障党的路线方针政策在工作中得到全面贯彻和有效执行，推动政府依法行政、依法理财，不断增强人民群众的获得感、幸福感。

　 （三）突出重点，增强预算审查监督的针对性与实效性

　1.加强重点支出与重大投资项目的审查监督。围绕推动政府健全完善重点支出与重大投资项目的决策机制，提前介入预算编制。每年在政府预算草案编制前，财经委、财经工委要组织意见建议，促进政府合理确定重点支出与重大投资项目预算。在预初审环节，要逐步建立专题审议制度，每年选取1至2项重点支出进行重点审议。严格预算执行约束，预算执行中涉及预算调整事项的，政府应当依法编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。探索建立重点支出和重大投资项目预期绩效目标、绩效评价结果的报告随预算报本级人代会或常委会会议审议制度，推动政府全面实施绩效管理，强化绩效导向。

　 2.加强政府债务的审查监督。根据政府债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价政府举债规模的合理性，按照法定程序，审查批准当年政府新增债务规模。重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况，要求有关政府债务的预算草案、预算调整方案要完整细化，全面反映本级政府年度新增债务的规模、结构、使用情况，确保新增政府债务有偿还计划和稳定的偿债资金来源、债务资金使用依法合规。加大防范化解政府债务风险的监督力度，推动高风险地区完善存量债务化解方案和应急处置预案，积极稳妥化解累积的债务风险。高度重视隐性债务问题，督促政府及其有关部门严格监控政府融资平台公司、相关国有企事业单位、

　PPP项目及政府引导基金等融资行为。

　 3.进一步加强部门预算的审查监督。在现有的部门预算审查监督方式方法的基础上，要不断学习外地优秀实践经验，继续加大预算审查力度。在“一个部门一本预算”模式下，每年选取部分重点部门及所属单位开展审查活动，促进部门预算的规范化、标准化、科学化。人大及其常委会要进一步建立健全对本级部门预算执行情况的经常性监督机制，完善部门预算执行情况监督预警机制，督促政府及其部门严格按批准的预算安排支出。同时加强对部门预算支出绩效的监督，督促财政及相关部门建立完整的预算支出绩效评价体系和考核机制。审计部门要将本级经重点审查的单位部门预算执行和支出绩效作为本级预算执行审计和领导干部经济责任审计的重要内容，加强审计监督。

　 4.加强重大财税政策的审查监督。要逐步建立重大财税政策出台前的报告制度。对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，各级政府在政策出台前应当向本级人大常委会作专项工作报告。财经委、财经工委要加强调查研究，对拟出台重大财税政策提出初步审查意见。对常委会提出的审议意见，政府及其有关部门要及时研究处理并反馈。因新出台政策需要进行预算调整的，政府应当依法编制预算调整方案，按规定程序报本级人大常委会审查批准。

　 （四）创新方式方法，拓展预算审查监督深度广度

　1.探索就重大事项或特定问题组织调查和质询。根据预算法，各级人大和县级以上各级人大常委会可以就预决算中的重大事项或特定问题组织调查，调查工作开展前应向本级党委请示报告。经人大常委会主任会议批准，人大财经委、常委会财经工委等工作机构可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金使用等进行调查，政府有关部门和单位应当积极协助、配合。各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会举行会议时，人民代表大会代表或者常委会组成人员，依照法律规定程序可以就预决算中的有关问题提出质询，受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。

　 2.完善落实人大及其常委会有关预决算决议的工作机制。在要求政府及其部门及时处理和反馈的基础上，进一步加大跟踪问效力度，通过听取报告、开展专题调研、组织代表考察等形式，推动政府及其有关部门积极落实本级人民代表大会及其常委会有关预决算的决议。财经委、财经工委要组织听取财政等部门落实预算决算决议的工作安排情况通报，并将有关情况发送本级人大代表。探索建立预决算决议落实情况满意度测评和问责机制，增强人大预算审查监督效果。

　 3.更好地发挥人大专门委员会、人大代表和社会各界的监督作用。人大有关专门委员会可以结合开展执法检查、听取专项工作报告等，对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关专项资金和政策等开展调查研究，更好地发挥人大专门委员会的专业特点和优势。注重发挥人大代表的主体作用，不断完善人大代表在预算审查监督参与方式。同时，通过预算编制时组织听取社会各界意见，充分发挥社会各界的监督作用，不断提高预算审查监督工作水平。

　 4.强化预算审查监督的技术支撑。要加快推进预算联网监督工作，建立人大预算联网监督信息平台，通过与政府财政、审计、人社、国资、税务、统计、人民银行国库等有关部门单位的信息互通共享，及时掌握总预算及本级预算、重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、政府债务管理等方面情况，逐步实现预算审查监督的信息化和网络化，提升审查监督的时效性。

　 （五）壮大预算审查监督力量，强化审查监督能力建设

　1.加强预算审查监督机构建设，增加人员编制。随着对人大预算审查监督工作要求的不断提高，人大财经工委在面对面广量大、政策要求高、时间要求紧的预算审查监督工作，审查力量显得捉襟见肘。建议贯彻落实党的十九届三中全会关于“加强人大对预算决算、国有资产管理等是监督职能”的要求，切实加强机构队伍建设，进一步健全财经工委内设机构，适当增加人员编制，加大干部交流和培养力度。

　 2.借助外力，增加预算审查监督力量。一是完善与审计的工作协调配合机制。各级审计机关在研究提出下一年度审计监督重点内容和重点项目时，应当征求本级人大常委会预算工委等工作机构的意见建议，形成监督合力。同时，要求各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大开展支出预算和政策审查监督提供支持。通过完善与审计的工作协调机制，充分利用审计成果，推动预算改革，维护财经秩序。二是借力第三方中介机构。根据预算审查监督工作需要，可以引入第三方社会中介专业机构为人大预算审查监督工作提供服务（如开展财政专项资金绩效评价），通过借助外力提高人大预算审查监督的专业化水平，壮大人大预算审查监督力量。

　 3.加强学习培训，提高预算审查监督能力。要经常性的组织人大预算审查监督知识和能力培训，培训的知识内容体系应包括：熟悉预算审查体系，清楚预算内容和要求，如何发现全口径预算中存在的问题，怎么提出有针对性的审查意见等。财经工委工作人员在日常工作中也要认真学习监督法、预算法、审计法和省预算监督条例、审计条例等法律法规，熟记重要法规条文，实际工作中国熟练运用。通过上述培训交流和加强日常学习等方式，持续推进人大预算审查监督能力建设。