一、十年后的观照

自2004年中办发﹝2004﹞12号文件下发以来，中央纪委监察部对派驻机构实行统一管理，以及由此展开的纪检监察派驻机构改革已经进入第十个年头了。作为党中央改革完善纪律检查体制的重大决策，十年间，纪检监察派驻机

构新的领导体制和工作机制已经建立起来，派驻机构统一管理各项措施制度不断完善，统一管理后的各项工作逐步走上正轨，驻在部门的反腐倡廉工作保持健康发展，成效明显。实践证明，中央关于纪检监察派驻机构统一管理的决策是正确的，对于充分发挥纪检监察机构的职能作用，加强对驻在部门领导的监督，推进党风廉政建设和反腐败工作起了重要作用。

然而，借助网络搜索引擎，我们很容易就能发现，在统一管理工作开始之初，社会上对于这样体制改革关注度极高，媒体和网络的评论很多，民众充满期待。但是这种关注和期待的热度随着时间的推移逐渐在降低，今天的媒体和网络上已经少有关于纪检监察派驻机构的报道和评论，即使发生重大的腐败案件，舆论也较少注意到派驻机构。公众、媒体和观察家的兴趣消减的原因有很多，可能是因为激情退却，失去了新鲜感和神秘感，也可能是理想与现实的差距而导致的精神懈怠。就体制改革本身来说，则可能意味着来到了一个评估和反思的节点。王岐山同志在十八届中央纪委二次全会上也再次强调：“完善纪检监察派驻机构统一管理，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督。”在进入纪检监察派驻机构统一管理第十年的这个时间点上，我们的确有必要对这一问题做一番理性的梳理。

二、派驻机构的履职困境

实际上，公众关注度消退的背后是十年间派驻机构履职的真实困境——派驻的纪检监察机构能否以及如何实现对驻在部门领导班子及其成员的真正监督？

纪检监察派驻机构统一管理和巡视制度是党内监督，特别是监督省部级领导班子和领导干部的两项重大决策。巡视制度旨在加强对地方党政领导班子和领导干部监督的力度；派驻机构统一管理则强化对国家机关领导班子和领导干部的经常性监督。国家机关权力集中，干部较多，监督责任重大。派驻机构要真正实现监督，至少需要独立的地位、明确的职责、顺畅的体制机制、适当的管理模式等基础性条件。而在这几个方面的某些欠缺也容易在一定程度上给当前派驻机构的履职带来困境。

（一）派驻机构独立性不完整带来的困境。完整的派驻机构统一管理应当包括对派驻机构业务工作、干部工作和行政后勤的统一管理三大方面。这三个方面是派驻机构独立履行职责特别是监督职责的重要条件，是派驻机构充分发挥作用的体制保障和组织保障。但是由于最初条件不成熟，派驻机构统一管理采取“分两步走”的办法，先对派驻机构的业务和干部工作实行直接管理，行政后勤仍按原渠道和办法由驻在部门负责，同时，先对双派驻机构实行统一管理，单派驻机构后统一管理。单派驻机构的统一管理在随后的2005年已经完成，至此派驻机构业务工作和干部工作统一管理基本实现，但行政后勤的统一管理由于问题复杂，迟迟没有完成。因此，当前的派驻机构统一管理并不能说是完整的统一管理，从而影响了派驻机构的独立性。有人通俗地说，“吃人家的，住人家的，拿人家的，你怎么能够保证很好地监督人家？”

（二）派驻机构职责不清带来的困境。纪检监察派驻机构在监督之外的另外一项职责是协助驻在部门推进党风廉政建设和反腐败工作。驻在部门和系统党风廉政建设和反腐败工作的责任主体是部门党组织和行政领导班子。派驻机构应当集中精力研究和处理监督方面的重要问题。但是现实中，有些派驻机构主动或者被动地成为了驻在部门党风廉政建设工作的实际承担者，造成了监督者与被监督者身份上的混同，也影响了整体的监督效果。

（三）派驻机构体制机制不畅带来的困境。除了行政后勤没有实现统一管理外，各派驻机构之间在人员编制、内设机构的设置、工作方式等方面也存在差别，在这些方面目前还没有对派驻机构的统一要求。同时，作为各级纪检监察机关的重要组成部分，各地派驻机构的存在方式很不统一，既有归口派驻的（比如山东省在市县两级实行归口管理，集中办公，派驻机构干部的行政关系、组织关系、工资福利、教育培训、奖惩、招考录用等由市县纪委、监察局统一管理），也有联合派驻的（比如海南、深圳等地实行“一对多”的派驻模式，每个派驻组负责两家以上单位的纪检监察工作），还有单独派驻的（省一级纪检监察部门目前大多数采取这种形式），不一而足，在地市以下的纪检监察部门更加突出。这种情况有时会影响到派驻机构与纪检监察本部以及上下级纪检监察部门的工作交流，也可能影响到统一有效的纪检监察体系的形成，实践中更可能影响到同一系统内派驻纪检监察机构之间的业务指导和协作。

（四）派驻机构管理模式带来的困境。纪检监察机关对派驻机构的管理，主要是干部的管理。仅中央纪委监察部派驻机构就有几百名干部，是纪检监察战线上一支重要的力量。由于其特殊的性质，通过派驻机构的干部管理，不仅要提高纪检监察专业素质和办案能力，增强其围绕驻在部门的中心任务开展工作的能力，还要让其牢固树立监督意识并为其独立地履行监督职责创造条件

。但是目前派驻机构或多或少存在着人手不足，办案能力较弱，对驻在部门业务了解不够，独立履行职责的意识、动力和保障相对欠缺等问题，一定程度上影响了干部的成长和纪检监察资源的优化配置。

三、如何突破困境

对于派驻机构的履职困境，在实行这项改革之初，党中央和中央纪委监察部是有充分的估计和准备的，这在相关的制度文件、领导讲话中都有所体现。因此，对于突破当前的困境，完善纪检监察派驻机构统一管理，我们应当抱有坚定的信心。作为中央纪委监察部派驻机构的工作人员和这项制度的观察者，我认为，进一步完善纪检监察派驻机构统一管理，可以从四个方面着手。

一是切实维护派驻机构统一管理的完整性。要按照派驻机构统一管理制度设计的初衷，加大力度推进行政后勤的统一管理，从而使派驻机构尽可能地保持独立性。除此之外还应当认识到，纪检监察派驻机构的统一管理工作是从对中央纪委监察部派驻机构的统一管理开始的，但这并不是这项工作的全部。党章规定：“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会要同时向上级纪律检查委员会报告。”纪检监察领导体制的特殊性对全国纪检监察系统的统一性提出了要求。应该看到的是，正是由于当前各个地方在派驻机构设置上的多种探索，为将来的统一和完善提供了很好的经验。探索要重视，经验要珍惜，但不能仅仅停留在探索和经验的层面。

二是明确界定派驻机构的职责和工作重点。纪检监察派驻机构要把监督作为第一位的职责，牢固树立“加强监督是本职、疏于监督是失职，不善于监督是不称职”的观念，切实加强对权力的监督制约，防止权力失控，决策失误和行为失范。统一管理后，派驻机构从由驻在部门与纪委监察部门双重领导、双重管理到纪委监察部门直接领导、统一管理，地位更加超脱，这为实施监督创造了更加有利的条件。对于驻在部门的党风廉政建设工作，派驻机构不能大包大揽或者包办代替，而是要提出意见和建议，督促驻在部门领导班子切实担负起党风廉政建设的全面领导责任，积极协调各职能部门抓好反腐倡廉工作的落实，做到“到位而不越位”。

三是认真对待派驻机构在体制机制上的差异与统一。应当承认，驻在部门职能不一，实际情况千差万别，派驻机构存在差异十分正常，也十分必要。比如在实行全国垂直管理的部门的派驻机构与对本系统只有指导而没有领导关系的部门的派驻机构之间，在国务院部委的派驻机构与最高人民法院、最高人民法院的派驻机构之间，应当保持差异。但是这种差异应当是建立在一定的统一原则基础上的差异，而且是能够保证最大限度发挥效用的差异。实际上，按照一定的统一原则根据驻在部门和系统的不同特点确定派驻机构的编制、内设机构和履行职能的方式，也是优化资源配置，增强派驻机构监督力的重要途径。

四是进一步完善派驻机构的管理模式。要探索一种更加适合派驻机构干部特点的教育监督和管理方式，既要加强纪检监察业务能力，特别是办案能力的锻炼，又要结合驻在部门和行业的特点提升工作的针对性和有效性。特别重要的是，由于驻机构的首要职责是监督，在派驻机构干部的管理上要突出强调保持其独立性和权威性，这一点对纪检组长和监察局长来说尤其重要。在实践中，通过纪检组长在党组内按任职先后排序和监察局长列席驻在部门重要会议等规定增强了监督的权威性，这方面需要继续坚持和完善。同时，在保持独立性方面，新修订的监察法规定：“对派出的监察人员实行交流制度。”这项规定应当认真落实，特别是对长期在一个部门工作的纪检监察干部要加大交流力度。

此外，当前纪检监察机关对派驻机构的管理还表现在业务管理上。统一管理后的派驻机构不同于双重领导下的派驻机构，更不是驻在部门的内设机构，要按照派出它的纪检监察机关的部署开展工作，向其请示汇报。纪检监察机关要加强对派驻机构的领导，及时解决派驻机构工作中的突出问题，听取派驻机构主要负责同志工作汇报和述职述廉制度，以及重要情况向派驻机构通报制度。要理顺纪检监察机关各部门同派驻机构的关系，机关各部门要增强服务意识，及时解决派驻机构提出的问题，要更多得与派驻机构一起研究工作，加强沟通联系，通过召开座谈会等方式听取意见，交流经验，而不是简单地要求报材料，下任务，甚至多头要求报材料，下任务。

总之，纪检监察派驻机构统一管理是加强惩防体系建设的重要任务，是新形势下推进党的建设新的伟大工程，是加强党内监督的一项重大改革。但凡改革，都是一个循序渐进，不断突破困境的过程。我们有理由期待统一管理的方式和内容在实践中不断完善，从而更好地发挥派驻机构在党风廉政建设和反腐败斗争中的作用。以上粗浅的认识，意在期抛砖引玉，希望能够重新引起更多人对这项改革的关注，以及更加深入更加有效的探讨