——对我市依法行政情况的调查报告

　　沈美树

　　依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。笔者在政府经济监督部门工作多年，通过调查了解我市依法行政的现状，发现一些行政执法部门在依法行政中存在着

的一些问题。本文就这些依法行政中存在的问题将进行粗浅的分析，并不揣冒昧地提出解决问题的对策。　　一、我市依法行政的现状、问题和原因剖析：

　　鄂州市得改革开放之大益，经济和社会发展一直处全省领先地位，在打造法治政府，创建政治文明方面，同样走在全省的前面——在全省率先举行了立法听证会，率先进行了政府审批制度改革，取消或调整了一些审批项目，率先依法开展了招标、投标和政府采购活动。打造法治政府，依法治市在鄂州已经渐成氛围。但是，通过这次调查，发现我市一些部门，在依法行政方面还存在许多问题。如：不履行或拖延履行法定职责；违反法定程序；行政处罚显失公正；超越职权；)滥用职权；主要证据不足或失实；适用法律、法规错误等等。

　　（一）某小区拆迁，市拆迁办与一拆迁户就拆迁补偿问题未达成协议进行了强行拆迁，拆迁户强烈不满，相关部门拖延履行法定职责迟迟未予妥善处理，导致拆迁到市、省、中央上访数次，并到处写标语，申诉违法拆迁，一时在社会上造成强烈影响。

　　（二）某检察院，因一被保解释犯罪嫌疑人出走，在没办任何手续的情况下，违反法定程序，将担保人关押了４８小时。

　　（三）某价格监督部门，在某事业单位行政收费无违纪情况下，请该收费单位支持，强行罚款５０００元，该行政处罚显失公正。

　　（三）某企业一投资项目效益不错，政府某部门为了引进项目，超越职权，滥用职权，强行要该企业将该受益项目低价转让给投资商，使企业蒙受重大损失一千多万元。

　　（四）某公安派出所，在主要证据不足或失实情况下，逮捕一犯罪娣人，致使该犯罪嫌疑人被判刑。

　　以上依法行政的中出现的问题原因是多方面的，既有历史的原因，也有客观现实的原因，当然更不能排除人为的原因。

　　（一）执法人员法律意识和个人素质不高是依法行政的瓶颈。

　　当前，在我市35周岁以上的行政执法工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的干部都是通过后续教育取得的大专学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班。而法律是成系统、成体系的博大精深的知识，仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了执法主体“依法”行政的先天残缺，暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同时，一些执法干部大摆“官老爷”架子，认为自己就是“通判”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺，导致违法行政、土法行政的事例屡见报端。

　　（二）部门“红头文件”对现行法律法规的违背，削弱了群众对“依法行政”的认同度。

　　部门制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些部门往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如部门在“三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员暂行条例》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。

　　（三）现行法律法规的“依法打架”，从法律本身对依法行政增加了难度。

　　我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如行政主管部门下文对下属事业单位收取管理费，明显与税法相违反，该部门还强辞说“我的下属单位敢不服管！”。

　　（四）法律体制的不完善，是依法行政的不可避免的困境

　　当前，我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律又无规定相应的离婚补偿制度，造成了社会的不稳定因素。同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局“同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。

　　二、切实推进依法行政工作的对策分析

　　（一）注重“以人为本”，切实加强执法人员的道德修养和法律业务知识培训；提高行政管理相对人的法律意识。

1、要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。

　　2、要建立领导干部带头学法制度。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要。江泽民同志就特别强调“广大干部特别是领导干部一定要带头学好法律知识”、“学习法律知识要形成制度”。

　　3、要加大群众普法力度。我国的普法已进入了第五个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。

　　（二）坚持“以法为纲”，严格做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究。关于依法行政的“法”，在法律界有不同的定义范畴。有的主张只能依据宪法、法律行政；我国著名的行政法学专家应松年教授指出：依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章；也有的主张依据宪法、法律、法规、规章，还有执政党的政策行政。笔者赞同应松年教授的观点，因为依法行政不等同于依法执政。共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体。党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力。因此，党的政策不是依法行政的“法”的范畴。在明确了依法行政“法”的范畴后，笔者认为当前最重要的是行政执法部门必须严格依法办事，不扩大、不缩小、不扭曲法的本质，现行有效的法律必须得到有效的遵守。其次是必须建立健全行政法律体系，但是不应该草率立法，草率立法的结果是人们对法律信心的丧失，其结果是比没有法律造成的负面影响更大。其三是执法必须平等，不畏权、不畏情，严格“法律面前人人平等”。

　　（三）强化“执法监督”。没有监督的政府，最后只能是专制政府，没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。我们的国家是人民当家作主的社会，我们的行政权力，只能来自与人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，利民所需。笔者认为在法律规定上并不缺乏各类监督。我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，缺乏的是这些监督的真正落实到位。因此，强化监督，关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督。

　　（四）突出“程序优先”原则。在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中也往往重结果轻过程。其实，程序是执法公正的基本保障，著名的“蛋糕法则”就有力的验证了这一点：有一位母亲买了一块蛋糕，她对两个儿子说，谁切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。这个规定使两个儿子不敢不蛋糕切大了，而是力求“一样大”。我们的法律程序正是力求公正执法的“法则”。因此，我们必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。一些执法人员法律素质和法律业务知识的欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。必须使他们牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也是行政的违法”的意识。

　　依法行政作为依法治国的重要组成部分，行政执法人员作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进得逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。