关于提升我市机关行政效能建设的实践与思考

　提升政府的行政效能是行政管理体制改革、公共管理方式创新的核心目标。党的十六大以来，我国各级政府的行政效能建设广泛深入开展，形成了许多经验，取得了一定成效。但是，与建设服务型政府的目标要求相对照，政府行政效能方面仍存在改进和提升的空间。本文试图在对我市近年来行政效能建设实践进行客观分析的基础上，探讨一下行政效能提升的长效机制建设问题。

　一、行政效能建设与行政效能长效机制的内涵 “行政效能”也称“政府效能”，是指国家机关及其工作人员为实现其管理目标,从事公务活动时,发挥功能的程度及其产生效果、效益的综合体现。

　（一）行政效能建设的内涵 行政效能建设是指以改善行政管理,提高行政机关效能为目标，建立行政效能保障体系,通过加强行政效能监察促进机关管理水平的提高，达到“廉洁、勤政、务实、高效”要求的管理活动。

　（二）行政效能长效机制的基本内涵 行政效能长效机制实际上就是一个规范化的，以机关行政效能建设工作为中心的机关内部管理体系。长效机制要解决的是机关行政效能建设制度化、长期化的问题，目的是如何把工作提速、服务提质运用到管理理念、管理制度、管理程序、管理措施、效能指标中，并长期坚持下去，使机关行政效能建设能够形成科学的系统的制度规范和有效机制，最终实现建成“廉洁、勤政、务实、高效”的政府。

　（三）影响行政效能的主要因素 构建行政效能提升的长效机制，必须充分考虑影响行政效能建设的多种基本因素：如影响行政效能提升的诸多环境因素；符合科学发展观和适应地方发展需要的目标因素；行政权力的地位作用及其本身的纵向、横向配置关系的体制性因素；行政效能实现的制度要素；政府管理手段的信息化程度所体现的技术要素；以公务员队伍素质为代表的人的因素等。

　二、我市机关行政效能建设的实践 近年来,我市以建设服务、责任、法治和效能机关为目标，以市级机关作风建设活动为抓手，强势推进行政服务改革，整顿规范机关工作人员行为，有效地改进了机关作风，提升了机关效能，为地方经济社会又好又快发展营造了良好的环境。

　（一）我市机关行政效能建设的主要做法

　1.加强组织领导，整体推进机关效能建设。机关行政效能建设是一项系统长期工程，必须充分发挥方方面面的作用，形成强大的推进合力。目前我市已形成“党委统一领导，党政齐抓共管，部门各负其责，一把手亲自抓，纪检监察组织协调”的领导体制和工作机制，建立了以市级机关作风建设工作领导小组及其办公室、各级机关作风建设和经济环境建设监测点为主轴的纵横交错的工作网络，并不断加以健全完善，为深入开展机关效能建设工作打下了良好的基础。

　2.注重制度建设，建立完善效能建设运行机制。出台《关于进一步优化经济发展环境的若干规定》、《关于加强市级机关作风建设的意见》、《关于进一步加强行政服务中心建设的意见》、《关于规范行政处罚自由裁量权工作的指导意见》、《关于规范涉企检查行为创优经济发展环境的意见》、《行政许可和行政执法公开公示方案》等相关制度和配套措施，为效能建设的长效运行提供了基本的制度框架体系。

　3.拓宽发展平台，以管理创新促效能建设。按照打造“审批最简、收费最低、服务最优”地区要求，大力推进“三集中三到位三公开”行政服务综合配套改革。切实清理审批项目，下放审批权限，简化审批手续，优化审批流程，降低了行政成本，提高了行政效率。2009年，进驻行政服务中心的部门由21个增加到27个，项目由223个增加到426个，压缩审批时限1429个工作日。取消、停征102项行政事业单位收费项目，降低标准、优惠减免82项。推行“一站式”服务，对审批服务事项涉及多部门的，实施联合会审、联合勘探。整合政府采购中心、工程招投标中心、土地交易中心，建立统一的公共资源交易市场。规范整顿中介机构和行业协会，注销行业协会3个，合并2个，11个部门负责人与行业协会脱钩。

　4．狠抓载体建设，营造效能建设浓厚氛围。在媒体开设《清风》、《行风热线》等专栏，介绍机关部门开展作风建设的情况，及时推介先进典型，适时曝光反面案例，造浓作风建设氛围。举办“服务基层、服务发展、群众满意”创佳评差等活动，评出一批先进单位、优胜单位及先进科室，形成一批有影响的机关品牌，并对评出的“最差科室”负责人进行诫勉谈话或进行组织处理。2009年，录播“访谈在线”22期，市级机关35个部门和75个科室负责人走进演播室，现场接受记者采访和观众质询，分析存在问题，作出整改承诺。

　5．强化内外监督，推动效能建设向纵深发展。建立了作风建设投诉中心，公开投诉举报电话，及时受理干部群众及社会各界对机关效能问题的投诉，查纠问题。设立了一批机关作风和经济环境建设监测点，有效畅通了企业和群众的诉求渠道。采取专门督查与部门自查自纠相结合，系统内人员督查与聘请特邀监督员督查相结合，经常性明查暗访与不定期抽查相结合，开展专项检查与促进内部管理相结合等形式多样的方法，对各项工作制度、重大事项的落实情况及服务承诺的兑现等情况进行重点督查。2009年，查处损害经济发展环境的公职人员15人，较好地发挥了导向、警醒作用。

　（二）我市机关效能建设存在的主要问题

　虽然我市的机关效能建设取得了一定的成效，但办事不便、效率低下、服务水平不高的问题仍然没有从根本上解决。具体表现为以下几个方面：

　1．服务意识不强，大局观念淡薄。一些干部原则性有余而灵活性不够，对法规政策机械式理解、教条式执行。有的干部“官本位”思想较浓，重权力轻责任，重管理轻服务。少数部门存在权力利益化现象，协调配合意识不强，甚至相互推诿、扯皮。个别部门变相强行提供中介有偿服务，一些中介机构依附于职能部门，收取明显过高的代理费或检测费，企业不堪重负。

　2．制度执行不力，执法尺度不一。一些部门行政服务改革属于浅表式，将“中心”当成审批项目的“收发室”、“中转站”，受理不办理，AB岗位制未真正落实。部分手中掌握自由裁量权的干部，特权思想严重，讲人情不讲原则，讲关系不讲制度。少数部门执法不严不公，不能正确行使自由裁量权，在行政收费和执法处罚中存在随意性。

　3．效能投诉不便，监察有待加强。受诉类机构载体过多，力量分散，造成重复建设、资源浪费，同时给企业和群众带来诸多不便。各受诉机构各自为政，缺乏统一领导，对具有典型意义、影响较大的诉讼及多头、反复投诉不能及时沟通、跟踪解决，整体办理效果不佳。在效能监察方面，重廉政监察，轻效能监察，重“纠偏于既遂”，轻事前事中监察，弱化了效能监察的震慑力。

　4．效能基础不实，考评仍需改进。一些部门对公务员的能力建设缺乏长远规划和具体措施，只注重公务员的工作，不注重能力的培养。有的公务员危机感、压力感不强，学习的自觉性不高。少数单位考评流于形式、走过场，对下级单位和个人没有制定具体考核指标和措施。有的单位考评制度内容量化不够，可操作性不强，责任权利不配套，奖惩力度不够，奖罚不明或奖罚不公。

　总之，我市行政效能建设成效是显著的，但问题也不容回避。我市要想在新一轮区域经济竞争中立于不败之地，就必须持续深入推进机关效能建设，积极构建行政效能长效机制，致力打造长三角最佳政务环境。

　三、当前构建行政效能长效机制的主要任务 结合我市机关效能建设的实际和对其存在的问题的分析，当前构建行政效能长效机制必须做好以下几个方面的工作。

　（一）明确职能定位，不断完善地方政府组织结构。理顺行政管理体制，明确行政职能是政府机构规范协调运转的基础。一要加快转变观念。要由“无限政府”转变为“有限政府”；由“权力政府”转变为“责任政府”；由自由裁量的治理体制转变为基于法制规则的治理机制；由闭门操作的治理方式，转变为公开、公正、公平的执政方式。二要深化政府职能转变。地方政府要在中央政府的宏观调控下发挥微观管理的功能，当好服务者和协调者，培育良好的市场环境和有效率的市场。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，坚决实行政企分开，继续把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。三要优化组织结构。按照“精简、统一、效能”的原则精简机构和人员，减少管理层次，使组织机构呈现扁平化、网络化。同时，按照权责一致的原则和行政决策、执行、监督分开的要求，合理配置政府职能。

　（二）强化制度建设，着力推进阳光行政。科学规范的工作制度，是提高行政效能的重要保证。要按照合法性、合理性、科学性的原则，建立全方位的较为完备的制度体系，进一步形成以制度管人管事的管理机制。一要规范办事程序。建立和完善承诺公示制、否决事项报告制、首问责任制、岗位责任制、失职追究制等制度，提高办事效率，促进依法行政。二要完善决策规则。对重大事项，实行决策前的论证制，通过预告、公示、听证等形式最大限度地吸纳公众参与，充分听取专家和研究咨询机构的意见；实行决策中的票决制，严格按照民主集中制原则进行议事和决策；实行决策后的责任制，加大力度推行责任追究制、引咎辞职制和罢免制度。三要深化政务公开。只要不违反保密要求，属办事依据、程序、时限、承诺、项目、收费标准和办事结果的政务信息，原则上都要向公民和社会公开，实行“阳光问责”。

　（三）深化行政审批制度改革，优化经济发展软环境。规范和减少行政审批事项，从源头上有效减少和控制政府权力寻租的机会，是提高行政效能的关键。一要减少、规范审批事项。严格审查审批事项的内容、审批对象、工作程序、审批依据，该取消的取消，该归并的归并，该修改的修改。二是要改进审批方式。对于保留下来的审批事项，要改进审批方式，简化审批手续，明确审批时限，规范审批程序，提高审批透明度，建立健全对审批机关和审批人的监督制约机制，加强对审批行为的监督。对新增审批事项，要严格控制，从严审批。三是要改进行政审批的运作机制。尽可能地实行并联审批、集中审批和网上审批，进一步发挥行政服务中心的作用。四是加强后续监督。要做好对已取消和调整行政审批事项的衔接和后续监督工作，防止行政不作为或者利用备案、核准等形式搞变相审批。

　（四）狠抓重点环节，积极构建科学的绩效考评体系。建立科学的绩效考评体系，是提高机关工作效能、打造高效政府的现实需要。一要明确评估主体。从当前实践看，评估主体划分为以下七类较为合适：即同级党委、人大、政府、政协等综合评估主体；纪检、监察、综合治理委员会、政府效能投诉中心等否定评估主体；上级分管领导对具体分管单位或部门的评估；行政相对人对群众满意情况进行评估；评估对象对自身业务实际进行自评和报送；专业评估组织和新闻媒体的评估；评估管理机构的评估。二要建立多元化的评估方法。建立健全定量评估与定性评估、领导评估与社会评价、平时评估与年终评估、跟踪评估与察访评估等评估方法。三要注重评估结果的运用。依据评估结果督促评估对象改善和提高工作绩效，以实现科学发展；根据评估得分值，对评估对象进行排序，分别对居前和居后的若干单位进行奖惩；把考评结果与干部使用刚性紧密挂钩, 作为领导干部提拔任用的重要依据。

　（五）强化效能监察，为行政效能建设提供坚实保障。权力的正确行使，必须通过监督予以制约，必须通过监督予以规范。一要积极实施行政全过程的效能监察。进一步加大对行政效能建设的投入，不断扩大电子监察覆盖面。关口前移，使行政监察方式由事后监察为主转变为事前、事中、事后监察相结合，监察内容从原来的以个人行为监督为主转变为个人行为与行政程序监督并重，使行政许可实施由内部转变为公开操作，真正让行政监察对象的行政行为全过程始终处于受控状态。二要建立全方位多渠道的投诉与监控网络。根据不同群体的投诉习惯和条件，在不同地方和领域设置不同的投诉通道和平台。加强不同投诉平台间的沟通衔接，按照“分级负责、归口管理”的原则及时高效的处理各类案件，力求群众和企业的诉求“事事有回音，件件有答复”。三要强化责任追究。要有机协调行政效能监察与其他监督机制之间关系，强化责任追究和监察结果的使用，进一步明确行政效能监察部门与信访、审计等相关部门的工作职责关系，建立信息共享和职能衔接机制,密切配合,共同为改进与完善行政管理这个大目标努力。要不断完善行政效能过错责任追究办法，根据行政效能过错的实际情况,分类实施责任追究。

　（六）加强公务员队伍建设，为行政效能建设夯实基础。建设一支高素质、专业化、廉洁高效的公务员队伍，是政府有效履行其职能的重要基础。一要深化干部人事制度改革。严把“入口关”，在坚持凡进必考原则的基础上，扩大公务员的选拔录用范围，进一步打破身份、地域限制，吸收更多的优秀人才进入公务员队伍。把好“进位关”，健全以竞争上岗为主要内容的竞争机制，做好竞争上岗的管理、监督和指导工作，促进公务员综合素质的提高。疏通“出口关”，对不适合继续在公务员队伍工作的公务员要有一套明确的退出管理办法。二要规范完善公务员考核制度和业绩评估制度。建立以工作实绩为核心的考核指标体系，推行分类分级考核，将考核结果与任用、培训、薪酬、奖惩等紧密挂钩。特别是要大力推行基层政府科级干部及重要职能部门的中层干部跨部门（单位）交流制，明确交流的对象、条件、程序等，并加大执行力度。三要加强对公务员的教育和培训。大力倡导“终身学习、终身教育”的科学理念，扎实开展创建学习型机关等活动，重视发挥党校等培训机构在公务员培训中的作用，加大对公务员培训的投入，通过培训，更新公务员的观念、知识和技能，提高电子政务应用水平，增强其为人民服务的意识和能力，更好地适应发展的需要。