创建法治共青城的实践与思考

党的十五大确定依法治国基本方略，全国各地纷纷确立依法治省、建设法治政府，强调依法执政、依法行政。XX省2009年组织开展创建法治城市以来，成效显著。共青城2010年设市，各项工作步入良性健康发展轨道，创建法治共青城呼之欲出。

创

建法治共青城的时代背景

党的十八大对法治理论的不断深化。在十八大报告中，“法治”是一个出现频率较高的主题词，共出现18次，“依法”一词出现21次。党的十八大对法治给出了新的定位，即法治是治国理政的基本方式。从党的十五大，到党的十八大确定法治是治国理政的基本方式，法治的定位并没有发生根本性变化，而是一脉相随和相互呼应的。法治从党领导人民治国的基本方略具体化为领导干部治国理政的基本准则，这是党在新形势下对法治理论不断深化的结果。

贯彻习近平总书记一系列关于法治精神的形势所迫。习总书记在年初全国政法工作会议的指示中强调“全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设”，而在2月23日中央政治局第四次集体学习中，习总书记向全党郑重提出，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

共青城科学发展、绿色崛起的必然要求。李晓刚书记在不同场合多次强调依法执法、依法行政的重要性，指出“要加强法制教育和法治实践，加强和创新社会管理，加快形成源头治理、动态管理、应急处置的社会管理机制”，这无疑向全市提出法治建设的迫切需要。

随着共青城市在鄱阳湖生态经济区率先崛起，城市人口、工商业、交通、基础设施等高度聚集，城市资源短缺、生态脆弱等问题不断显现，迫切需要用法治等手段合理规划和管理城市，不断提升共青城发展的协调性。特别是在当前经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变化的背景下，城市经济社会建设中的问题纷繁复杂，利益诉求多元、矛盾交叉叠加，更需要坚持法治导向，为城市发展注入更多的法治理性，保障城市平衡规范，有序发展。

通过近期召开不同类型、不同层次的座谈会、问卷调查和走访，总体感觉共青城作为中国最年轻的一座城市，在创建法治城市过程中有着其它城市无可比拟的先天优势：在最新最空的画卷上更有理由描绘一幅最美最靓的画卷！

创建法治共青城的科学内涵。所谓“法治城市”，就是城市的治理和城市生活各个领域实现法治化，已经形成良好法治秩序的城市。法治，就是依法治理，法律在城市生活、城市运作、城市管理中处于最高地位，涉及城市生活方方面面的控制和管理。完整的法治城市应该是：城市管理中各项法律体系、制度规范体系健全、科学、完善；公职人员、普通群众特别是领导干部和公务员法律意识、法治素质得到普遍提高；公民的民主权利得到较高程度的实现；城市管理的各项事务都严格依法推进；国家的法律法规在这个城市的实施有很高的效率和公信力；整个城市法律秩序良好。

积极推进法治共青城市建设，是全面建设社会主义和谐共青城的重要保障，是开创在全省率先全面建成小康社会的根本途径。法治城市建设，应该回应城市经济现代化的动力需求，完善城市政治现代化的保障机制，提供城市文化现代化的制度基础，创造城市社会现代化的前提条件——民主法治，这是法治城市的应有之义。具体表现为三：

要把法治共青城创建融入鄱阳湖生态经济区发展的大局之中。法治共青城应紧紧结合鄱阳湖生态经济区建设，相得益彰、相互促进、共同发展。习总书记在广东考察时指出，广东省要继续成为中国改革开放的前沿阵地和排头兵，就要不断推进行政体制改革，彰显法治政府“护法”角色：行政问责硬起来，“民告官”多起来，违法成本高起来。

要结合共青城自身特点研究创建法治共青城的切入点。当前，共青城要主动适应城市思想变革、结构转型的时代特征，不断加大制度创新力度，努力为共青城发展提供完备的制度支撑，良好的法治环境和完善的法律服务。共青城科学发展、绿色崛起的生动实践，要求提高立法科学化、民主化水平，提高法治的针对性、及时性、系统性。

要以弘扬法治文化助推法治共青城创建实践。建设法治文化在于建构崇尚法治的社会意识，更在于在全社会树立法治精神。这是一个复杂的系统工程，也是一个艰难的过程，必须建立科学合理、高效运作的工作机制、激励和竞争机制，并要提供充足的经费保障。这是因为当前创建法治共青城面临着以下几个瓶颈：

法治城市理念尚未形成普遍共识，公众依法维权的意识并未完全扎根。近几年出现的农村土地征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉、部分复员退伍军人上访、工厂欠薪、医患纠纷、道路交通安全事故、民间借贷纠纷等引发群体性事件。在情绪对立与“示范效应”带动下，聚众围堵冲击市委市政府大楼，阻塞交通等对抗行为在近年屡见不鲜。

关键性行政性法律立法进展缓慢，部分已颁布法律被不同程度地虚置。早在2000年初，共青就已着手城市发展规划的编制，几经周折，到2010年止，《共青城市总体规划》、甘露镇、

金湖乡、江益镇总体规划等都已编制完毕，但这些历经专家、学者和共青干部职工多次编制的规划，却未经立法机关审批通过，在城市开发利用之中往往处于被动尴尬的局面。同时，作为共青开发区、共青垦殖场，许多能享受到的政策、法规又因种种原因而搁置或留有盲区。

政府有些行政机关执法不到位或错位、越位，同时信息公开不充分、不及时、不权威，容易造成政府应对失措而失去民心。面对开放的网络舆论，政府的舆情应对能力有待提高。

走访和问卷调查中，竟然有个别行政执法机关全年无一份执法案卷，市民反映一些执法人员吃拿卡要现象时有发生。在利益面前见利忘法，在困难面前，退缩回避。而在应对社会舆情方面，消极、被动、冷漠的思维意识仍然存在。

创建法治共青城的对策构想

结合共青城实际，创建法治共青城着力围绕以下3个方面实施。

把握共青特色，坚持法治导向。创建法治共青城是时代的要求，是共青城市民的迫切愿望，也是共青城发展中不可逾越的历史阶段。实现这个目标，应立足共青城实际，因地制宜，因势利导，因人而异。始终咬住目标不放松，始终坚持法治共青与和谐共青、绿色共青、平安共青整体谋划，协同推进。要把法治建设与经济发展同步规划，制订出台《关于开展法治共青城创建活动的实施意见》，确立“党委依法执政、地方立法建设、政府依法行政、司法公平正义、社会安全有序、经济法治建设、法律服务质量、法制宣传教育、基层民主法治、法治监督效能”的法治城市创建10项指标。

围绕城市发展，强化法治保障。立足共青城现阶段特点，把握城市发展最为迫切的几项需求，强化法治措施落实，促进城市又好又快发展。

体现城市规划的严肃性。编制了共青城及3个乡镇总体规划及其实施办法，同时制订了共青城用地分类和代码标准等规范性文件，健全了建设用地规划控制管理等制度，规范操作程序：从市到街道、乡镇建立一整套规划信息公开，接受市民监督等制度，同时强化论证规划、择优评选制度，依法依规对城市、农村、园区的开发、建设和管理，有力提升了城市发展质效。

体现城市管理的民主性。习总书记多次强调，把权力装进制度的笼子里，充分发挥法治的制度安排功能，以制度促进民主政治的有序推进。健全民主集中制，党务、政务公开等一系列制度，将行政机关行政职权目录和处罚依据在政府网站上全部公开。大力推进基层各项公开制度、基层干部“公推直选”制度等，不断增强基层自治功能。走访、问卷、座谈中，100%市民代表呼吁城市社区居民自治在当下显得尤为迫切，建立目标管理绩效考评、责任追究制刻不容缓。

体现城市发展的普惠性。近几年来，着眼于科学发展，进位赶超，绿色崛起，共青城市先后研究制定了有关就业、安居、教育、医疗、养老、农民工进城务工等政策、制度和措施，出台了发展现代服务业，退城进园，加快产业结构调整，生态环境保护、迁村并居保障房建设等办法。近几年来，市级实施法治惠民工程60多件，对照国家全面建设小康社会23项指标，共青城市人均GDP、居民收入、环境质量指数等16项指标，已经超过、达到或接近标准值。

体现城市文化的法治性。突出发展法治文化，把普法教育纳入城市化发展规划中，使法治意识尽可能融入市民心中。广泛建立普法文化长廊和城市法治文化宣传品牌，形成了各级各类民主法治示范村（居）和社区、广场、班车站等特色法治文化示范点。通过评选共青城法治人物、十大文明市民等，运用广播、电视、网络、文学艺术、报刊等多种形式法治文化的不断渗透，丰富了城市文化内涵，学法辩是非、知法明荣辱、用法止纷争，要逐步成为全社会共同的意识和追求。

体现城市社会的和谐性。积极探索建立健全各项法治机制，如部门联动机制、公众参与机制、执法责任追究机制等，依法妥善化解城市发展中的各类社会矛盾。加强源头管理，畅通市民诉求渠道，完善各项工作调研、联系市民的制度机制，有效化解矛盾纠纷。关心弱势群体，解决市民困难。借鉴成都、无锡法治，济南城管、长沙拆迁等外地城市成功经验，努力构建法治共青城、和谐共青城。

大胆开拓创新，增强创建活力。

切实把握“三个重点”，即依法行政、公正司法、普法教育。

首先，立足法治政府建设，严格落实依法行政。

政府各部门在提高自身法治素质基础上，管好自己的人，看好自己的门，要使明规则战胜潜规则，明确权限，进一步规范行政权力和行政行为。政府法制办要对全市各级行政机关的行政执法主体和依据进行全面梳理，在政府网站上公开公布。要启动行政自由裁量权细化工作，完善科学决策程序，建立政府重大决策听证、论证制度。同时，加强行政执法监督和行政复议工作，成立共青城市行政复议委员会。完善全方位、多层次的政务公开制度，认真受理和查处行政执法投诉案件，进一步提高行政审批效率，真正实现便民“一站式”服务。

其次，突出司法保障职能，提高服务发展能力。

近几年共青城政法各家以提高人民群众的安全感为目标，深入推进社会管理综合治理，取得明显成效。去年全市共受理31件行政诉讼案件并办结。加大法律监督力度，加强“民生工程”项目等领域职务犯罪预防工作，加强法律服务体系建设，实施律师事务所和法律服务所全覆盖品牌化服务战略。以提高公证公信力为目标，切实规范公证工作。拓展法律援助工作，降低服务门槛，做到应援尽援，能援尽援。以社会主义法治理念为引领，强化政法队伍建设，着力提升“五个能力”，从而提升履职水平，为创建法治共青城做出更大的贡献。

再次，提高全民法律素质，创造性地开展普法教育

创新普法理念，弘扬法治精神。注重宣传与群众生产生活密切相关的法律法规，从建立合法、有序的法治环境出发，规范、调整和引导人的行为，在全社会形成自觉学法、守法、用法、尊法、信法的社会氛围。创新普法机制，加强普法工作的制度化、规范化、法制化建设，成立党委“一把手”总负责的上下衔接、涵盖全面、纵向到底的普法领导体系。同时创新普法载体，增强工作的针对性、常态化。创造性地设计和开展法律“六进”活动，充分利用共青政府网、普法网、普法长廊和报刊、电视等现代化信息平台开展法律宣传教育工作，使共青城上至领导干部，中至公务员队伍，下至普通老百姓、中小学生、农民工均等享受普法大餐。

积极构筑两大载体，即系列创建平台和监督评议平台。

首先是创建平台。在区域上，深入推进法治乡镇和民主法治示范村（居）创建；在条线上，有效开展规范执法示范单位创建，在企业和市场分别开展“诚信守法企业”和“星级文明市场”创建等活动，在全市形成齐抓共管的良好工作局面。

其次是监督评议平台。为创建法治城市，组织万名群众评议机关、民主评议政风行风和基层站所等活动，建立新闻发布会制度等。

第三、健全完善“三项机制”，通过加强机制建设，有力地保障创建活动的长效化、规范化。

首先，健全组织领导机制。将法治城市创建纳入共青城国民经济社会发展总体规划，落实编制、人员和专项经费，并形成由专门协调小组、各司法和行政执法部门联络员、各地依法治理办信息员为主体的工作网络，使机制常态化，工作长效化。

其次，健全规范有序的工作推进机制。比照共青城工业项目推进机制，建立目标管理机制，落实目标管理、项目化推进措施，健全责任分解机制，落实重大事项报告、联席会议、议事督办等制度，整合信息资源，强化沟通，协调解决问题。

再次，健全充满活力的创新创优机制。制订全市工作规划和具体实施意见，健全评估、通报、挂钩联系等制度，组织开展各种示范点建设、现场促进会等活动。

考虑到政法委（司法局）履行创建办工作职责，根据共青城市委政法委“三定”方案，为进一步夯实基层司法行政工作，建议市委理顺茶山、甘露、江益、金湖及园区五个司法所管理体制，明确它们均为司法局派出机构，参照公安派出所做法，各所所长均为副科级（目前只有江益所明确待遇），工作经费依据省财政厅、司法厅文件精神，落实财政保障到位。同时加强社区矫正监管中心建设步伐，建议中心与茶山司法所、园区司法所合并共建，市政府划拨土地，利用上级专项资金和本级配套经费，从而最大程度满足共青城市市民对法律服务的需求。

创建法治共青城形势所迫，发展所需。只要共青城市各级组织和社会各界在市委市政府正确领导下，思想不懈，力量不减，措施不动，力度不弱，责任不松，目标不变，以踏石留印、抓铁有痕的劲头，全力以赴抓好各项工作目标的落实。相信到共青城市在全省率先全面建成小康社会之日，也必将是法治共青城创建收获硕果累累之期。