创设“六化”组织管理机制 着力提升审计工作的质量和效率 

　【摘要】国家审计是经济社会健康发展的“免疫系统”，随着经济社会发展，其自身的效能建设需要进一步提高。针对当前审计机关运行中存在的机构设置、业务流程、操作运行、过程监督、绩效管理、干部教育等六个层面的问题，以“合理分工、权责统一、精简效能”为基本原则，坚持“三个有利于”标准，广泛汲取自然科学、社会科学领域中的理论和方法，着眼于强化目标管理、完善权力制衡、提升运行效率、科学管理激励、加强能力拓展，创设“六化”组织管理机制，进一步提高审计监督的质量和效率。

　【关键词】审计机关  组织管理  创新  机制

　随着经济社会的快速发展，我国已经超越日本成为世界第二大经济体，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，作为经济社会健康发展的“免疫系统”——审计工作面临着复杂的形势和艰巨的任务。面对新形势新任务要求，审计工作要从维护公平正义为主的“制约性”审计，向关注责任和绩效的

　“建设性”审计与“制约性”审计并举转变，站在更加宏观的层面，及时感受、发现、防范和化解影响经济社会健康安全运行的各类风险，发挥更具建设性的作用。同时，作为承担审计监督任务的审计机关，其自身组织管理机制的创新性建设，是贯彻落实科学发展观和“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的二十字工作方针的关键，也是推进效能政府建设的重要内涵，必须放在突出位置。

　 当前审计组织管理中存在的问题主要是：业务环节过多、作业线过长，权力过于集中、制衡与监督滞后，工作成绩、业务能力与职称职级非对应性关联、激励机制缺乏有效动力，信息化运行范围有限、传统手段依然占据重要地位等。认真分析这些问题，分别处于机构设置、业务流程、操作运行、过程监督、绩效管理、干部教育等六个层面，创新审计组织管理模式，必须在这六个层面创设新的机制和体系，创新的指导思想就是刘家义审计长提出的“科学审计理念”。

　 按照“科学审计理念”，创新审计组织管理模式，必须以科学发展观为指导，以促进全面履行国家审计监督职能，建设“务实、创新、廉洁、高效”的审计机关为目标，以“合理分工、权责统一、精简效能”为基本原则，坚持“三个有利于”标准，广泛汲取自然科学、社会科学领域中的理论和方法，着眼于强化目标管理、完善权力制衡、提升运行效率、科学管理激励、加强能力拓展

　，创设“六化”组织管理机制，进一步提高审计监督的质量和效率。

　 一、创新审计决策管理机制，实现计划管理的“综合化”

　审计计划管理是实施审计监督的前提和关键。制定审计计划，既工围绕中心、服务大局，又要突出重点，捕捉经济社会发展中的重点、难点和热点，必须做到统筹兼顾，量力而行，有效配置审计资源，体现审计工作效能。审计计划的目标与整个审计机关的职责目标相一致，是全部各处室工作的最终集成。目前，审计机关审计计划制定采取自上而下处室提出工作计划，汇总形成部门年度计划。由于处室利益等因素影响，与审计机关总体目标存在一定偏差，在实施中也造成了协调管理的难度。针对审计机关以业务分工为格局的组织架构，为解决计划目标的不一致和协调组织无序性、应当在组织结构上实行“扁平化”管理。

　 一是立足于民主科学决策，建立审计集体决策议事组织。审计机关内部行政管理以业务分工为基础，形成条块垂直的业务管理组织形式，注重了审计业务的管理，却忽视了内部业务交流与探讨，存在很许多弊端。创新审计工作的组织管理模式，首先要从决策机制上创新，减少决策的层级隔阂，扩大决策人员参与范围，呈半开放化状态，以切实提高决策的民主化、科学化。为些，借鉴司法机构案件审理决策的机制，建立审计管理委会员，

　为民主化的议事机构，不增加编制和人员。审计管理委会员成员相对固定，主要由审计机关负责人、总审计师、业务处室负责人、审计专家组成，主要职责是审核重要审计项目计划、审计组人员、审计工作方案、审计报告等工作，形成集体决策，克服长官意志，使审计更加客观公正，行政执法更加规范。在工作方式，在定期召开审计管理委员会议研究重大事项的基础上，除重大审计项目集中研究外，积极运用现代化办公技术，通过召开视频会议、文件网上传阅等方式，灵活安排议事程序和形式，使审计机关的决策和审计文件既充分反映集体的智慧，又不陷于新的“**会海”，实现科学、民主、高效的管理目标。

　 二是着眼围绕中心和服务大局，提升项目计划管理职能。审计计划管理是从全面履行审计监督职责的角度，对本审计管辖范围内所有被审计对象的审计事项进行统筹安排，以确保审计机关能够全面完成宪法所赋予的监督职责。因此，创新审计项目计划管理机制，应着眼于组织结构的框架，强化计划管理的综合化职能，在审计机关内部设立独立的综合计划处室。综合计划处主要负责审计项目计划的制定、下达和调整，负责检查、评估和统计审计项目计划执行情况。建立被审计单位基本情况数据库，对各业务部门的审计对象进行统一管理；建立审计业务人员、外聘专业人员信息资料库，以科学安排审计计划，统一调度审计资源。负责审计成本管理，科学测算审计项目工作量，确定审计项目完成时间，逐步实行审计业务经费与审计项目任务挂钩的制度。负责调查研究，从经济社会发展大局确立审计工作思路和目标，制定审计工作中长期规划，研究和制定计划、明确审计目标，增强审计计划的科学性、宏观性

　，使审计工作既能立足全局，又能保证重点，统筹兼顾，协调联动，规范运行，不留审计监督的“死角”，确保最大限度地实现审计监督目标。

　 二、创新审计质量控制机制，实现过程管理的“分权化”

　按照管理学研究表明，行为主体在实施环节多的过程性工作中，容易产生懈怠心理，从而放缓工作节奏；同时，单个行为主体在工作中所表现出的积极性、创造性低于有同伴参与、对照或监督时，即就是说，在没有其他协助、参照时，个体工作的质量和效率不高。反观当前审计项目实施中，对一个项目的审计，从制定计划、开展审前调查、制定审计方案、现场审计、编写审计报告、进行审计定性、提出审计处理处罚建议一直到审计执行，都是由同一个审计业务部门“一竿子插到底”。这种模式制约了审计工作质量和水平的进一步提高。为充分调动审计工作人员的积极性、创造性，从制度建设上创建提高效率、规范操作的体系，对审计项目实施过程采取分工分权化制衡模式。

　 审计项目实施过程分工分权设计。针对审计流程单一，管理过度、管理缺失同时存在的问题，把基本审计过程划分为“查证、审理、执行

　”三个阶段，分别由不同的工作人员实施，其中执行阶段，独立设立专业处室，便于操作精简高效。具体分工如下：

　 1．审计项目查证。审计查证是审计人员执行审计计划、对单个被审计对象经济活动的真实、合法、有效情况进行审查的具体行为。查证组独立行使审计检查、调查、取证权，工作从审前调查、制发审计通知书开始，到审计报告征求被审计对象的意见，并对被审计对象的意见进行核实后，将审计案卷资料送交审理部门。通过这样的设计，使审计查证工作人员集中精深查细审，并处于被监督、制约的环节，高效、严谨地开展调查取证工作，同时也避免了审计人员既调查又制定裁决意见，长时间与被审计对象接触产生的人情问题，全面提升审计查证质量。

　 2．审计报告审理。审计报告审理是审计机关根据查证的情况所作出决定的具体审计行政行为。审理组独立行使项目审理权，依据审理结果，草拟审计法律文书，将过去的审计复核的服务性与从属性职能转变为审计监督的一个独立环节，并行使直接补证权，对查证人员起到监督和的作用。审理过程和内容虽与原来的审计复核基本相同，但审理意见具有相对的独立性，主要体现在审计查证组无正当理由不采纳审理意见的，审理部门可以直接补正有关资料，并由此追究有关人员的责任。通过设立审理组，改变了过去由业务部门包办的做法，审计过程透明度增强，提高了规范化、制度化、标准化管理

　的成效。

　 3．审计决定执行。审计执行管理是对审计行政行为的落实与贯彻。由于审计决定执行带有很强的规范性，便于集中固定岗位操作，在原有处室的基础上，设立独立的审计执行部门，承担审计决定执行情况，审计建议采纳情况，审计移送处理情况等事项的落实，从根本上改变由各业务部门执行审计法律文书的随意性与彻底性，维护审计机关的行政执法权威，同时也使审计查证、审理人员集中力量开展专业性审计业务，为审计目标的最终实现提供最大的可能。

　 4．审计查证、审理组织运行配称。根据审计项目的重大程度和能力需要，配称不同形式的审计组组合模式。重大审计调查项目，采用审计组长负责下的分项目主查、主审工作制。审计组长可通过招标竞争或审委会推荐产生，主查、主审通过竞争上岗方式产生，助查、助审经由与主查、主审的双向选择确定，使各种专业人员、各行业知识和不同领域审计方法得到充分融合，使项目组在专业混合应变能力和创新能力上达到最佳配强水平。审计过程组织管理的具体流程如下：项目计划部门发布审计计划，公布招标要求→审计处室开展审前调查、起草审计方案，投标→审计管理委员会审查审计方案，确定主查、主审人员→主查、主审组合工作人员→审计管理委员会招标或推荐审计组长

　→审计组长主持开展现场审计业务。

　 三、创新审计工作运行机制，实现操作运转的“信息化”

　“十二五”时期是我国深入贯彻科学发展观，全面建设小康社会、积极构建和谐社会的关键时期，也是审计机关大力推广先进审计技术方法，积极探索信息化环境下的新的审计方式，促进提高审计工作效率和质量的重要战略机遇期。审计机关必须依照国家信息化发展战略的总体要求，紧紧围绕审计事业发展的中心任务，探索创新审计方式，加强审计信息化能力建设，全面提高信息化环境下的审计监督能力，更好地发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

　 创新审计信息化运行机制，一是建设完善“四项工程”，即：一个平台，建设以审计业务和管理综合应用平台为基础、以联网审计信息共享平台为重点的金审工程应用平台。两大应用系统，建设以联网审计实施系统为重点、以现场审计实施系统为基础的审计实施系统；建设以审计管理为中心、以领导决策为重点、以支撑业务为核心、以信息共享为基础的审计管理系统。三类数据库，建设联网审计数据库、审计业务数据库、审计管理数据库。四个基础保障，建立网络基础设施保障、信息资源安全保障、标准规范保障、人员综合素质保障。

　 二是稳步推进以全部政府性资金为重点的大财政联网审计新模式。以财政审计为龙头，逐步建立起涵盖税收、社保、公积金等全部政府性资金在内的联网审计综合平台，推进

　“预算跟踪+联网核查”审计新模式的建立和完善；在动态监督中及时关注财政性资金的流向与效益，充分发挥联网审计预警作用，提高审计质量和效率，更好地发挥审计“免疫系统”功能。

　 三是探索创新审计管理和质量控制数字化，全面提升信息化环境下的审计管理水平。参照审计署下发的《审计机关业务流程无纸化实施指南》，在审计机关进一步推进审计公文办理和业务流程无纸化，对多年积累的审计计划项目、结果统计、成果利用等数据资源进行整合，将数字化技术应用到机关行政管理和审计质量控制的各个环节，实现审计文书全程网上批阅、审计项目实时跟踪管理和审计资料组内资源共享、网上视频异地会商，节约人力资源、成本和运行时间，提高审计管理数字化的整体水平。

　 四是遵循“以人为本”原则，继续加强审计人员信息化素养培训。根据审计事业的发展需要，继续推行AO认证培训和审计署计算机审计中级培训，有针对性地加强专业领域、专业方向的重点培训，将普及性学习、骨干培训与高级人才的培养有机结合，努力提高审计干部队伍的信息化技术能力。

　 四、创新审计过程监督机制，实现审计全程的“开放化”

　审计机关以贯彻6号令及新修订的《审计法》为契机，主要通过日常审计业务中的分级负责、层层把关、复核审理等形式，实施审计质量控制

　和过程监督。这种审计管理模式，本质上局限于审计工作自身或者具体审计项目，属于封闭式质量管理。随着我国政府改革已经从政府的“权利本位”向“责任本位”转变，有限政府和责任政府开始成为政府执政新理念，问责与绩效评价将成为我国政府审计职能创新的基点，政府审计必然由“封闭式审计”向“开放式审计”转变。“开放式审计”基于审计的过程、结果及审计信息等副产品公开三个基本内容，体现了以需求为导向的审计战略质量管理理念。

　 审计从封闭性走向开放性，从事后审计到全过程跟踪审计，从财政财务收支审计到绩效审计，要求审计工作增加以下内容，增强审计的规范性、科学性，提高党委、政府和社会各界及公众的满意度：

　 1．审计“开放式”程度。包括：审计项目计划来源、审计实施情况公众知晓面、审计结果受众面等。

　 2．审计结论的执行、整改、问责职能的发挥程度。

　 3．审计成本及时效控制程度。包括：审计现场控制、审计工作量核定、审计分工、审计时效反馈与控制等。

　 4．党委、人大、政府和社会公众满意程度。包括：领导批示、公众意见、测评结果等。党委、人大、政府和社会公众，都是审计的服务对象，他们的满意程度是审计项目的综合质量的体现。

　 审计开放性的组织实施，在内部通过现场审计的查证、审理分权化及执行独立化来实现有效的监督制约，在对外公开化方面，通过如下途径来实施：

　 1．主动向社会公开征集对审计项目计划的意见和建议，通过问计于民的做法，消除“盲点”，跟踪“疑点”，关注“难点”，使审计计划能够集中反映人民群众意愿，提高审计工作的公信力和影响力。

　 2． 建立审计监督同司法、纪检、财政、税务等其他监督的联系机制，加强与人大、纪检、监察、财政、检察、组织、公安和有关主管部门之间的沟通与协作力度，实现信息共享，促进成果应用，增强监督合力。

　 3．充分调动审计系统、内部审计机构和社会审计组织的人力资源，有效弥补国家审计力量的不足，强化国家审计与内部审计和社会审计的内在联系，构建三位一体的审计监督体系。

　 4．与新闻媒体建立审计宣传工作合作协议，办好审计网站和记者站，积极宣传审计成果，努力扩大审计影响。

　 5． 认真执行政府信息公开条例的规定，稳步推进审计信息公开，逐步实现审计事务公开。推进审计结果公告制度，坚持实行全面公告，进一步规范公告的形式、内容和程序。

　 6．建立外部专家信息数据库，构建审计项目专家咨询渠道，提供高水平的专业技术支持，防范审计风险，增强政府审计在技术上的权威性。

　 五、创新审计机关绩效管理机制，实现干部管理的“科学化”

　绩效管理来源于科学管理理论的应用，是与目标管理对应使用的管理策略，其基本功能是激励。绩效管理作为政府行政改革与创新的重要策略愈来愈受到广泛的研究和运用，世界各国都致力于建立以绩效为导向的公共管理体系，以此提高政府效率和服务质量。近年来，审计机关不断加强自身建设，都已经建立与目标管理相对应的绩效管理制度，但是普通存在三个突出问题，使绩效管理的激励作用得不到充分发挥：一是计划目标宽泛，注重工作业绩与责任追究，轻视业绩定性指标的设置，特别是指标缺乏系统性，引起了干部的轻视和对立情绪；二是绩效评估标准模糊，通常以德、能、勤、绩、廉五个方面作为准则，除工作量和出勤率可以具体量化评价外，其他方面完全延用民主测评、投票等感性的评价方式，绩效评估流于传统的形式主义；三是绩效考核结果的使用制度不完善，一般只是与年度奖金、福利挂钩，与职级、职务晋升排序没有形成制度性规范，激励的整体效用不高。因此，如何提高审计机关干部绩效管理的激励性，是提升审计工作质量和效率的重要支撑，必须进一步创新机制，形成争先奋进、有为者有位的良好工作氛围

　。

　 一是充分认识绩效管理激励功能的作用机理。激励是一个满足需求，激发行为的过程。激励作用的关键和基础就在于人的需求和利益，任何一种制度要发挥激励作用，其效用必须要与激励对象的利益具有相关性，能够满足激励对象的需要，否则制度的实施将流于形式。有效的绩效管理之所以具有强大的激励功能，正是因为这种绩效评价的结果与干部的奖励、晋升等切身利益挂钩，催生了努力工作、提高业绩的行为动机。为此，在绩效管理系统中，要科学制定目标设置、排序竞争、奖惩实施等制度，从而引导审计干部将动机切实地转化为组织所期望的积极进取的行为状态，进而实现提高效率、改善业绩的目标。

　 二是科学设置管理目标。目标是个人行为重要的调节因素，是活动的目的和结果，也是需要满足的对象。绩效管理的第一步工作是设立明确的评估指标，表明未来要达到的绩效水平以及相应的奖励惩罚措施。这实质上传递了对个人行为方式和价值取向的要求，引导他们朝这个指定的目标努力。具体操作中，一方面围绕审计机关的年度计划安排，按照工作职能和职责，量化工作目标，细化工作职责，分解指标任务，强化工作导向，克服工作的盲目性和随意性，增强管理的针对性和有效性；另一方面，根据干部管理中“德、勤、廉”评价和学习要求，尽可能设计可操作的量化任务安排，任务明确具体，减少绩效管理中主观随意性因素。在此基础上，

　依据工作任务的难易程度和工作量投入情况，制定评价细则，合理确定评价标准和量化数值，使每项工作的劳动、创造价值以直观的数据表现出来，便于实行量化操作。

　 三是健全完善排序竞争的制度。排序创造竞争氛围，刺激干部拼搏争优。健全完善排序竞争制度，是当前干部绩效管理中的难点。目前，对于福利、奖金以及评选优秀、先进个人这些绩效目标，都能够科学合理地进行设计、公正公平地操作并最终得以实施，成为单位的基本绩效制度。相对于职称和职务的竞争排序，是干部最为关注、也是最具自我满足的激励措施，囿于组织部门未出台明确的规范，一直是绩效管理的“软肋”。为切实提升绩效管理的激励水平，审计机关应当结合年度工资、福利、奖金和职称评定、职务晋升的机关制度，制定工作绩效量化的定性指标，建立从优秀、良好、合格及不称职等序列等级，与工资、福利、奖金等经济利益和职称、职务晋升建立明确的竞争排序机制，成为干部工作竞争的制度化安排。由于绩效管理是参照目标对干部取得的业绩结果划分等级并排序的过程，排序的名次影响干部的工资、福利、奖励、晋升甚至任职。这就形成了一种激励，通过在创造优胜劣汰的环境，激励干部在竞争的压力下努力工作、不断创新，追求胜出的满足，避免落后的惩罚。而且，由于排名的相对性，淘汰的标准处于不断的变动中，这就维持了激励的强度，保证了激励的效度。所以，竞争产生的激励力量是自发的、自觉的，这是竞争环境所迫，不可回避的，它构成了一种内在的激励力量。而且，竞争促使相互学习，推动

　审计机关整体效率的全面提高。

　 六、创新审计工作岗位互助机制，实现业务能力的多元化

　随着经济社会发展，审计工作不断受到新形势新问题的冲击，对审计工作人员的知识结构和业务能力提出了新的挑战。今年是全国以“审计大练兵、全面提素质”为主题的素质提升年，刘家义审计长提出“要深入推进学习型审计机关建设”，着力解决好干部队伍能力素质问题。全面提升审计干部队伍素质，不应仅停留在常规培训为主导的学习模式上，就着眼于建设复合型人才队伍，优化审计干部知识结构，建立以“AB角工作制”为引导的多元化素质提升机制，实现干部队伍综合素质和业务能力的“倍增”效应。

　 所谓“AB角”工作制，就是在每个岗位，都设置两名工作人员，其中工作人员A（即A角）为业务主办人员，对工作负主要责任，工作人员B（即B角）为协办人员，对工作负次要责任。两人在工作中互为补充，A角离岗前，要交代好工作，B角与其离岗期间代为行使岗位职责。A角返岗后，B角把有关材料移交，遇有急事或重要工作时，AB角协同处理。“AB角”工作制在窗口行业和执法部门推行实行后，实现了工作时间、链条的无空缺运行，收到了良好的效果。将这一工作模式引入审计系统，是一种非常有益的尝试和创新。

　 审计机关“AB角”工作机制的具体设计为：打破处室专业限制，以个人为单位，根据所学专业和业务能力，确定某项工作为主要业务，A角；在此基础上，选择本人所感兴趣的另一处室业务为第二专业，承担B角。在正常工作中，积极做好A角业务，承担主要工作，并熟悉B角业务，有机会可参与相关审计工作。相对应另一算定以有一名干部与其相对应 ，互为AB角，也是工作互助级。当本人出差、休假或其他原因不能承担完成该项工作时，由B角接替完成该项工作任务，并切实负起责任。反之亦然，以便及时办理一般性公务和紧急公务。开始实施时，可采用结“师徒对”的形式，选择工作业务骨干为A角，其他处室年轻干部为B角，以B角辅助A角工作运行，实行传帮带培养，最终形成结对互补工作机制。实施“AB角”工作制度，有效避免了工作缺位和定岗现象，随时都能办理相关业务，增强审计人员安排的机动性、灵活性，提高工作效率；同时，将积极促进审计机关干部拓宽业务能力，加强干部之间的交流、协作和互助学习，增进工作友谊和团结，更重要的是将加强培养业务“多面手”，拓展干部轮岗交流、成长进步的渠道。

　 审计机关“AB角”工作制的配套机制。实行“AB角”工作制，相应要求每个干部具备第二业务能力。通过单绩效制度，将干部第二业务能力培养作为考核内容，鼓励审计干部通过在职学历进修，自学等途径获取适应第二业务能力的相关知识的证件，可以有效地提高审计干部学习的积极性，在制度层面创设了推进业务素质提高的平台和机制。使个人学习既成为单位的发展目标，也成为工作岗位的必然要求，构建多元化的个人业务能力结构，实现审计机关业务能力的

　成倍数增加，有效提升审计工作的效能。

　 【结束语】

　创新是一个民族发展的不竭动力，也是一项事业发展的必然要求。审计作为国家经济社会健康发展的“免疫系统”，在坚持科学发展、推动经济发展方式转变中，承担着非常重要的角色，如何确保审计机关的效能始终适应经济社会发展需要，是一个需要不断深刻探索的课题，需要更多的理论创新和实践创新，在“十二五”期间实现“符合我国国情、与社会主义市场经济体制相适应的审计理论、审计文化、审计方法和审计模式的研究与建设迈上新的台阶”，推动审计事业科学发展。

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