积极探索党代会常任制 切实推进党内民主建设

　　——崇义县推行党代会常任制试点工作的实践与思考

　　试行党代会常任制是发展党内民主、推进民主政治建设的一项重要举措，也是加强党的执政能力建设的基本要求。为探索地方党委加强党内民主政治建设路子，崇义县从2006年起，经中共赣州市委批准，以新一届班子换届为契机，以遵循现行党内法规制度为前提，探索实行了党代会常任制试点改革，成功地举办了党代会常任制第一次年会和党代会常任制实践论坛，走出了一条发展党内民主的新途径，带动了人民民主，促进了社会和谐。下面结合我县实际，从实行党代会常任制的时代要求、实践途径、工作成效、工作启示和存在问题五个方面，对我县一年多来推行党代会常任制试点工作的一些实践做法和工作体会作一阐述，为全市下一步试行党代会常任制，进一步拓宽党内民主建设路径提供一些有益的借鉴和建议。

　　一、实行党代会常任制是在新的历史条件下发展党内民主的时代性要求

　　发展党内民主、加强党内监督、促进党内团结等党内民主问题越来越成为新形势、新条件下党的建设需要迫切改进和完善的重要任务，党代会常任制是发扬党内民主、保障党员民主权利、解决现行党代会制度弊端的一个很好载体。党代会常任制是时代的产物，是新的历史条件下发展党内民主的时代性要求，它将成为我国政治体制改革的一个重要方向。

　　（一）新形势下加强和改进党内民主制度建设，呼唤党的代表大会常任制的施行。党的代表大会常任制度，即在每次党的代表大会完成选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。这期间，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举。毛泽东同志曾于1956年4月指出，要仿照人民代表大会制度的办法，设党的常任代表。邓小平同志在八大《党章》修改报告中，正式提出党的代表大会常任制的问题，进而把党的代表大会常任制写入《党章》。20世纪80年代末，浙江、山西、河北等省的11个县(市、区)先后进行党的代表大会常任制试点。党的十六大报告提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用，要扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点”。党的十七大报告则进一步提出“要进一步发扬民主，保障党员的民主权利，疏通和拓宽党内民主渠道，充分发挥全党的积极性和创造性；要积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，并对代表任期制、票决制、定期报告制等方面的给予了较多的论述。这种绵长的党的代表大会常任制的运行轨迹，充分体现了党的组织在政权建设方面的政治设计和制度创新，以及党的代表大会常任制坚定地向前发展的强大生命力。探寻党内民主实现的方式，寻求党内民主有效的载体和新的生长点，是党内民主取得突破和向前发展的关键因素。建立以民主为内核的党代会常任制，其本质意义，就是在制度层面上健全和完善党内民主制度，实现党的领导方式和执政方式的新突破，实现党员民主权利的张扬和保护，以及党内决策的民主化、科学化。积极发展党内民主，迫切呼唤党代会常任制的施行。

　　（二）充分满足和实现党员的民主诉求，迫切要求实行党的代表大会常任制。在当前社会转型期，人民群众的民主意识有了极大提高，广大党员的民主期盼也日益增强。《党章》规定，全体党员，不论职务高低，一律平等，均享有直接或通过代表间接参与和处理党内事务的权利；党的代表大会是同级党组织的最高领导机关，具有最高决策权和最高监督权。然而，现实情况中，党员和党代表一般只能通过五年一次的党代表大会参与党内重大事务决策，且党代表大会的议程较单一，有些程序容易走过场，党代表只是“举举手、划划圈、散会靠一边”，难于充分体现其真实意志和要求，党章规定的党员权利和党代会的地位较难得到落实和体现。时代发展呼唤党内民主，如何保障《党章》规定的党员民主权利得以实现，党代会两个“最高”权力的地位得以确立并充分发挥作用？如何在现行制度框架下，积极探索党内权力科学有效的运行机制，力求改革稳妥可行、成本最低？这些现实命题摆在我们面前,需要我们去正视并努力寻求解决的办法。

　　（三）现行党的代表大会制度的诸多弊端，需要实行党的代表大会常任制加以革除。党的代表大会是党内民主建设的重要内容。尽管建党以来，党的代表大会制度不断有所改进和发展，但还不完善、不健全，突出体现为三个缺陷：一是党代会的功能没有得到应有的发挥。现行党的代表大会每五年召开一次，党内许多重大问题往往不是在党的代表大会上讨论决定，而是以全委会、常委会以及其他形式取而代之。这种决策制度难以适应党执政后民主决策重大事项的需要。不仅党代会作为党内最高决策机关的功能难以充分发挥，而且使其最高监督机关的功能无法实施，既导致党内权力过分集中，也致使党的领导机关和领导。二是党代表的权利未能得到充分的行使。由于党代表任期与代表大会届期不对应，大会结束后代表资格自然消失，权利无法保障。在大会闭会期间，一些本应由党代会决策的重要事项由其他组织代为行使，党代会赋予代表的提案、质询和监督等权利，也因代表资格自然丧失或缺乏制度保障而无法履行。三是党内民主制度难以得到规范的落实。党的代表大会制度是实现党的民主集中制原则的根本制度，是发扬党内民主、健全党内民主生活的基本内容。党代会制度的不健全、不完善，必然影响其他一系列具体制度和规则的实施，使党内民主制度难以得到全面而规范的落实。

　　二、积极探索遵循现行党内法规制度框架下的推行党代会常任制试点的实践途径

　　我县实施党代会常任制是在遵循《党章》、《中国共产党地方组织选举工作条例》等现行党内法规制度的框架下，以实行党代会年会制和党代表常任制为基本内容，以扩大党内民主、加强党内监督、提高县委的执政能力和执政水平及保障党员基本权利为核心，结合实际，对党代会常任制进行了积极的探索与实践。在实践中重点理顺了党内外权力运行关系（党代会与全委会、常委会“内三会”关系和党代会与人代会、政协会“外三会”关系），推行了述职评议（县委、县纪委，人大党组、政府党组、政协党组，县委组织部、宣传部、农工部、统战部、政法委“两委三个党组五部门”及县委常委、部分县委委员向党代会年会述职并接受党代表评议；党代表向选区党员大会述职并接受党员评议），落实了党代表闭会期间学习培训、分组活动、提议提案、重大事项通报、民主监督、代表履职考评等日常行权的8项制度，创造性地推进了党代会常任制试点工作。较好地发挥了党代会和党代表的作用，初步构建起了发展党内民主的实践平台和保障党员权利的实现途径。

　　（一）着眼于增强党代会的权威性，进一步完善了县委工作机制。一是明晰党代会地位。在权力架构上，明确党代会是党内最高的权力机关、监督机关和决策机关。在权利授受方面，由党代会民主选举产生的县委全委会在县党代表大会闭会期间领导本县工作，由县委全委会民主选举产生的县委常委会主持县委日常工作，县委全委会、常委会要对党代会负责，贯彻执行党代会所做出的决定、决议，构成民主授权的党代会、全委会、常委会“内三会”关系；在驾驭总揽方面，党代会在人代会、政协会之前召开，审议经济社会发展的目标和思路，研究解决党的建设中带全局性、前瞻性的深层次问题，发挥核心领导作用；人代会依法行使决定全县重大事务的权力，把党的意志转化为国家意志和人民意志；政协会侧重于参政议政、民主监督、促进科学决策，构成核心凝聚的党代会、人代会、政协会“外三会”关系。在掌控监督方面，党代会通过审议人大、政府、政协党组的工作报告，评议县委常委的述职报告，对县委委员进行信任投票，实施全面掌控和监督。在协调保障方面，县委成立党代会常任制试点工作领导小组，由县委书记任组长，领导小组下设工作办公室，具体负责试点工作的组织实施及党代表的联络、组织和服务工作。二是加强全委会建设。完善了《县委全委会议事规则》，对全委会的议事内容、议事程序、重大问题的决策等方面的内容作出了具体的规定。在决策事项上，规定了十大方面的内容，主要包括对全县经济和社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题作出决策，对乡（镇）党政正职人选实行票决等；在议事程序上，从会议的召开、议题的确定、讨论与表决、决议的执行四大方面作了十六条规定。规定重大问题要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，集体研究决定；重大问题在提交讨论之前，应广泛征求广大党员和人大、政协、人民团体以及其他非党组织的意见建议，或组织专家、学者进行分析论证，作出评估，集思广益后，再提交全委会讨论决定。三是规范常委会行权。以《县委常委会议事规则》的制度形式，明确了县委常委会主持县委日常工作，执行上级党组织的指示和党代会、全委会的决议，负责召集全委会，向全委会负责并报告工作等六项主要职责，设定了县委常委会议题的十二类事项范围。同时对会议议题的提出和确定、会议讨论文件的准备及报送、会议表决的程序和要求、会议纪要和决定事项通知的制发以及对会议决定事项的执行和监督检查等五大方面作出了二十三款细致具体的规定，使县委常委会的日常行权行为有规可依、有范所限、有责所担、有为可施。

　　（二）着眼于增强党代会的实效性，积极探索了党代会年会机制。一是听取和审议工作报告、述职报告。坚持继承与创新相结合，在听取和审议县委、县纪委工作报告基础上，推行县人大党组、县政府党组和县政协党组在党代会年会上向大会报告工作，由党代表审议三个党组领导所辖机关依法监督、依法行政、按章议政的工作情况，核查三个党组围绕中心、服务大局的工作绩效，检验县委驾驭总揽全局的工作能力和水平，构建了“一个核心、三个党组”工作格局；县委组织部、宣传部、农工部、统战部和政法委等“五个部门”向大会书面报告工作，年会专列议程审议，检验县委在思想政治建设、组织建设、干部队伍建设、民主法制建设、农业农村工作、统一战线联盟以及综治维稳、促进和谐等方面的实际操作能力。同时，要求县委常委和部分县委委员向大会作述职报告，检验县委班子成员履职情况和自身建设的成效。二是组织民主评议和民主测评。党代会年会上全体党代表对县委、县纪委，县人大党组、政府党组、政协党组，县委政法委、组织部、宣传部、农工部、统战部“两委三个党组五部门”及县委常委、部分县委委员进行民主评议和民主测评，从领导班子、工作部门、班子成员三个层面分别设计针对性的测评表，分发党代表进行无记名投票民主测评，并向代表书面通报测评结果，征询意见、建议。县委根据测评结果和意见、建议汇总情况，制定加强自身建设或相关工作的整改提高工作方案，明确目标、措施、责任和时限；同时，将相关测评结果和意见、建议向有关党组、部门、县委常委和县委委员反馈，提出整改要求。被整改单位对照检查，形成整改方案进行认真查摆和整改，接受县党代表督查，并将整改落实情况在下一年度党代会年会上报告，接受党代表大会和党代表的监督。三是征集提案和建议。年会专设提议、提案议程，并成立意见、建议、议案审查委员会，制定了《党代表提议、提案制度》和《关于党代表意见、建议、议案的若干暂行规定》，对党代表意见、建议提出的程序、内容、办理、督查、回复等事项作出了明确规定。代表团、党代表均可向大会提出意见、建议，主席团、代表团以及党代表十人以上联名，可以向大会提出议案。代表团和党代表提出的意见和建议，经大会意见、建议、议案审查委员会审议后进行汇总归类，作为大会正式意见和建议，闭会后，与人大代表议案、政协委员提案一起转交有关部门、单位办理。党代表十人以上联名提出的议案，由大会意见、建议、议案审查委员会进行审议，向大会主席团提出议案处理意见的报告，再由主席团决定是否列入大会议程，或将党代表的议案改作正式意见、建议处理。县党代办每年应对党代表意见、建议的办理情况进行汇总归纳，并将办理情况向下一次年会作出书面报告。

　　（三）着眼于增强党代表的主动性，拓宽了党代表作用发挥渠道。一是建立健全党代表权利保障机制。为使党代表履行职责、行使权利、发挥作用有基本依据，我们依据《党章》的有关规定，结合实际，制定了《党代表产生及其常任制规则》，对党代表产生、资格、任期、增补、职责、监督、权利、义务、活动方式、权利保障等10个方面作出具体规定，在保障党代表基本的审议权、表决权、选举权的同时，重点扩大了党代表的参与权、监督权、质询权、知情权和建议权等民主权利，明确代表的职务行为不仅局限于大会期间，而且延伸至闭会期间，涵盖代表任期的全过程，规定任何单位和个人无权剥夺或非法干涉代表开展职责范围内的各项视察、调研活动。对代表采取强制措施或给予党纪处分前须向县委报告。二是建立健全党代表日常活动机制。制定了《活动分组制度》、《学习培训制度》、《调研视察制度》、《党代表提议、提案制度》、《党代表联系制度》、《重大事项通报制度》、《民主评议制度》、《党代表监督制度》等日常行权的8项制度，明确了代表参与活动的时间、内容、次数、范围、方式和要求，将全县党代表分成十个代表活动组，组织开展了联系走访、调研视察、列席会议、述职评议、提案质询、征求意见、贯彻落实年会决议等活动。为便于党代表开展经常性活动，我们编制了《党代表活动手册》和《党代表联系手册》，明确党代表除了集中参加党内会议和县委组织的活动外，还必须联系所在党组织3名以上党员，采取过组织生活、访问、座谈、谈心、信函、工作汇报等形式加强与基层党员的联系。三是建立健全党代表激励管理机制。建立党代表履行职责的保障机制。把党代表的活动时间、场所、待遇、经费等形成制度予以保障，为党代表发挥作用提供必备条件。县财政每年按每名党代表500元的活动经费进行列支。建立党代表述职评议制度。对代表述职、评议的次数、内容、范围、程序、结果运用作出规定，规定县委常委和部分县委委员在党代会年会上述职，接受全体代表信任度测评，其他代表在所辖选区内述职，接受选区党员民主评议，促使代表积极议党议政，履行权利和义务。实行履职备案。将党代表在民主测评大会上的履职承诺内容整理成书面材料，存入代表党员档案。党组织根据履职承诺内容定期督查落实情况，并适时在党务公开栏公开。

　　（四）着眼于增强党代表的代表性，切实提高了党代表素质。一是注重增强代表性，优化党代表队伍结构。本着有利于组织党代表开展活动、有利于党代表素质和议党议政能力的提高等方面出发，在不违背《党章》和《中国共产党地方组织选举工作条例》的前提下，适度减少代表名额，科学划分选区，改进提名方式，注意控制区域、界别构成和领导干部所占比例，优化党代表的职业、知识、年龄结构，注重多从生产一线、专业技术人员和各条战线的先进人物中选举产生党代表。在县委换届时，从全县22个基层党委实际选举产生了165名党代表，比上届减少94名。代表结构中各级领导干部76名，占46%，比上一届下降了14个百分点；各类专业技术人员、各条战线的先进模范人物和基层一线人员89名，占54%。二是强化理论培训，提高党代表履职能力。以县乡党校为主阵地，根据党代表的职业类型，按照“干什么、学什么、缺什么、补什么”的原则，以党内民主理论、民主制度和代表履职业务等为主要内容，以集中辅导、专题座谈、理论研讨和以会代训为主要形式，对基层党代表进行了分层、分批培训。在平时的代表活动中，坚持运用多种形式对代表进行党的路线、方针、政策和国家法律、法规以及代表工作的有关知识的教育培训，让党代表明确应尽的责任，增强代表履职意识，提高议党议政的能力。一年来，共有120多名党代表接受了培训，普遍反映受益非浅。三是组织视察调研，提升党代表实际操作能力。精心组织党代表开展各项活动，定期或不定期地组织党代表听取和审议党委及有关部门的工作汇报。每年通过“民情月”调研、专题视察调研等活动，组织3次以上党代表实地视察、调查研究等活动，尽可能多地让党代表参与政治活动和社会活动，开阔视野，了解情况。通过听汇报、实地视察、调查研究、提书面意见等形式，密切党代表与广大党员群众的联系，不断增强他们的实践经验，提高议党议政的水平和效果。今年以来，组织党代表开展了“调研月”、新农村建设、竹产业、“三项创建”等视察调研活动，各代表组共撰写调研报告33篇，提出有针对性的问题23个，梳理群众反映意见和建议38个，为县委决策提供了重要参考依据。

　　三、实施党代会常任制找准了促进党内民主与党内监督的结合点，取得了明显的工作成效

　　实行党代会常任制，畅通了上情下达和下情上达的渠道，广大党员主体意识明显增强，党代表增加了履职行权的机会，加强了对党内事务参与决策和对权力运行的制约监督，党内民主生活的质量明显提升，党组织的凝聚力、创造力和战斗力明显增强，有力地促进了全县经济社会又好又快的发展。2006年以来，全县财政收入连续两年保持两位数增长速度，去年突破2亿元大关，人均GDP突破1000美元；今年1-10月已实现财政收入2.8亿元，超过去年全年水平，全年财政收入有望突破3亿元。先后荣获了全国绿化模范县、全省工业经济先进县、全省社会公众安全感民意测评第一、中国最受游客喜爱的地方等多项荣誉，全县风清气顺，政通人和。初步成效体现在：

　　（一）规范了权力运行，强化了领导核心。确立和维护了党代会作为党的最高领导机关的地位，体现了党代会的领导核心作用。在实践中，进一步规范和理顺了党代会与全委会、全委会与常委会这个“内三会”的逐一授权关系，加强了全委会建设，规范了常委会行权。县委总揽全局，分别制定了全委会、常委会和人大、政府、政协三个党组的议事规则，党代会年会上通过听取和审议人大、政府、政协三个党组的工作报告，加强了对人大、政府、政协的领导，有效架构了“一个核心、三个党组”的权力运行机制。每年在人代会、政协会前召开党代会，人大会负责贯彻落实党代会的精神与部署，政协会负责与党外各界人士的联系，构成了核心凝聚的党代会、人代会、政协会“外三会”关系。从而使党代会、全委会、常委会以及人大会、政协会的行权行为有规可依、有范所限、有责所担、有为可施，确保了县委决策的民主统一和贯彻实施有力。从而在制度上保证党内权力运行的科学、民主和依法，使《党章》确立党代会具有的最高决策权和最高监督权得以实现。

　　（二）落实了民主集中制，提高了决策水平。党代会实行常任制，重大事项交党代会年会实行民主决策，改变了过去一些应由党代会讨论的重大问题得不到及时讨论并作出决定的状况。随着形势和任务的变化，县委可以通过党代表大会适时地调整工作思路和工作部署，做出决策。县委切实加强了与党代表的沟通与联系，重大事项在民主决策前充分征求党代表的意见和建议，召开重要会议邀请党代表列席旁听，党内重大决策问题通过党代表组织广大党员讨论，充分听取各种意见，汲纳广大党员的智慧并形成统一的意志。去年县党代办确定新农村建设、和谐社会、主攻工业、城镇建设、党的建设等方面的课题，交党代表小组开展调研，提出对策，较好地防止和减少了决策失误。充分发挥党代表作用，使县委决策更加民主化、科学化，使“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则落到实处，提高了县委科学决策、民主决策和依法决策的水平。

　　（三）加强了党内监督，硬化了制约机制。在党代会年会上对“两委三党组五部门”和县委常委及部分县委委员的工作进行满意度测评，把县委班子和领导个人直接置于党代表和广大党员的监督之下，改过去的领导与被领导关系为现在的被授权与授权关系，保障了党代表以“代议”形式代表党员行使民主权力；同时也促进了领导班子和领导干部个人自觉接受监督，增强了自律意识，做到对上负责和对下负责的相统一。通过开展 “党代表联系党员”、“党代表接待日”等活动，聘请党代表担任“党风廉政建设监督员”和“干部监督员”， 拓展了党员参与监督的路径。同时，全体党代表既是监督的主体，又是监督的对象，党代表必须向选区选举人定期述职，接受选区党员的民主评议，必要时还可启动罢免程序，从而形成了完整的监督链条，促进了党员思想观念和工作作风的转变，形成了良好的党内制约机制。

　　（四）激发了参政热情，密切了党群关系。从党与群众的关系入手，普遍建立了县委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联”制度，架设起党组织与广大党员群众联系沟通的桥梁，进一步畅通发扬党内民主的新渠道。建立县委委员联系党代表制度，通过组织代表专题调研视察活动，宣传党的方针政策，畅通了“上情下达”渠道；建立党代表联系党员群众制度，通过党代表的走访联系，收集党员群众的意见和建议，畅通了“下情上达”渠道；建立党代表小组联系重点工作制度，促进代表的横向沟通，畅通了“横向联系”渠道。县里实行了党代表议案、人大代表议案和政协委员提案联动办理制度。通过党代表参加一年一度的党代会年会，开展经常性调研、视察、提意见、建议，参与县委重大问题的讨论和决策，为党代表参与党内事务有了制度平台和更多机会，增强了党代表和党员的参政议政热情，进一步激发党代表的荣誉感、责任感和使命感，基层党组织的凝聚力和战斗力明显增强，党群、干群关系进一步密切。

　　（五）促进了人民民主，浓厚了民主氛围。党代会常任制从县委做起，起到了良好的民主示范、带动作用，推进了党内民主和谐，带动了人民民主和谐。今年，我们在党代会常任制加强党内民主监督的基础上，进一步扩大了民主的范围，县人大常委会和“一府两院”组成人员必须分层次向人民代表大会实行述职评议，主动接受人民代表大会监督；乡镇和县直部门全面推行“干部述职、群众评议、组织考评”的“一述双评”制度，促进全县上下形成了浓厚的民主氛围和积极向上的精神风貌。

　　（六）发挥了示范作用，推进了基层民主政治建设。实行党代会常任制，从制度上规定了党员代表的民主权利，使民主集中制的表现形式在体制内具体化，党员代表有了发挥的空间，加强了党代表与普通党员的沟通和交流，更多的基层党员参与议党议政，有效地推进了党内民主实践；通过党内民主实践的扩大，有效地影响并带动了基层民主政治建设的发展。今年，我们在党代会常任制加强党内民主监督的基础上，进一步扩大了民主的范围，县人大常委会和“一府两院”组成人员必须分层次向人民代表大会实行述职评议，主动接受人民代表大会监督；乡镇和县直部门全面推行“干部述职、群众评议、组织考评”的“一述双评”制度，促进全县上下形成了浓厚的民主氛围和积极向上的精神风貌。

　　四、实践中探索进一步深化和推进党代会常任制试点工作给予了重要的工作启示

　　在实践中，我们认为在遵循现行党内法规制度框架下，把以非常任制为特征的现行党代会制度改为常任制，不仅是进一步完善党的代表大会制度的一项重要内容，而且是以发展党内民主带动人民民主的一条重要途径。一年多来的工作实践，虽然取得了一些成效，但是对今后进一步深化党代会常任制试点也给予了我们深刻启示。

　　（一）推行党代会常任制，为现行制度框架下扩大党内民主、加强党内监督提供了实践平台和实现途径。党代会常任制，就是在遵循《党章》前提下，进一步完善党代表大会制度，是推进和实现党内民主的重要制度设置。党代会常任制的核心是充分发挥代表大会和代表的作用，目的是扩大党内民主，加强党内监督，构建党内和谐，促进人民民主和社会和谐。崇义的改革试点表明，实行党代会常任制，在《党章》现行的制度框架下，寻求其实践平台和实现途径，通过形成合理的权力架构，强化了党的领导核心，加强和改进党的领导，提高党的执政能力，切实改变了党的代表大会具有的最高决策权和最高监督权难以得到落实的状况；落实了民主集中制，提高了县委科学决策、民主决策、依法决策的水平，有利于县委和领导干部在工作中少犯或不犯错误；通过进一步规范权力运行机制，理顺党内关系，加强党内监督，保证了权力运行的健康与公信，密切了党群关系，有利于维护党的形象、权威和团结统一。党代会常任制在现行制度框架下不作大的突破，稳妥而不会造成大的波动，改革成本低，具体操作实用简便，具有普适性，应是发展党内民主、加强党内监督的有效选择路径。

　　（二）增强领导干部民主意识和民主作风，是推行党代会常任制的必要前提。实行党代会常任制，意味着通过民主制度的方式，对权力重新分配甚至对利益重新调整，加强了对权力的制约和权力运行的监督。对领导干部来说，常任制是一场自我革命。常任制在实施之初，有的领导同志认为是自已给自已套紧箍咒；有的同志心存顾虑，担心工作上难免得罪人，公开述职民主测评时怕有人故意制造难堪；有的同志认为，有人代会、政协会就够了，每年开党代会费时费力，还吃力不讨好，等等。思想决定行动。要解开思想包袱，并变被动为主动，首要前提是解决领导干部“敢不敢”“愿不愿”让度权力、接受监督这一思想认识障碍，加强对领导干部权力观、地位观、政绩观的教育，做到正确地看待权力、行使权力。只有切实提高领导干部的民主意识和民主作风，才能增强领导干部参与支持党代会常任制的自觉性和主动性，推进党内民主政治建设才能有内在动力。作为最基层的地方党委，积极探索党内民主的路子，自觉地、自愿地、主动地接受广大党员和群众的监督，躬身投入发展党内民主的实践，率先推进党内民主建设，不仅是提高我们党在基层的执政能力和水平的需要，还是我们这一代领导者、基层实践者义不容辞的责任。我们通过党代会试点座谈会、领导班子民主生活会和实践论坛研讨会等多种形式，层层发动，全县党员逐步统一了思想，形成了共识。

　　（三）提升党代表队素质和优化队伍结构，是党代会常任制取得实效的重要保障。实行党代会常任制，对党代表提出了更高的素质要求和结构要求。既要保证党代表广泛的代表性，又要保证党代表的素质，有参政议政的能力，这是一对矛盾问题。代表少了，保证不了代表面缺乏和代表性，多了，不利于组织开展活动，工作成本提高，工作效率降低，代表素质也难以保证。只有准确把握好党代表数量与质量的动态平衡，加强对代表的教育培训，建设一支素质高、结构优的党代表队伍，提高代表议事能力，是确保党代会常任制取得实效的重要保障。为了保证党代表的质量，我们在不违背《党章》和党的地方组织法的前提下，适当压缩了代表的数量，预留了部分代表名额作为代表变动的机动数。全县党代表总数由上届的259名减至165名，减幅达27.4%；其中各级领导干部76名，占46%；其中基层一线代表89名，占54%，比上届提高14个百分点。同时，切实抓好代表的学习培训，提高代表素质，增强代表议党参政的能力。

　　（四）加强制度建设和保障党员基本权利，是推行党代会常任制的关键环节。发展党内民主，归根到底靠制度作保障，这是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重大问题。邓小平同志指出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。党代会常任制，从本质上要求通过建立健全制度体系，确保党内民主平等，充分尊重和保障全体党员的民主权利，反映党员的共同愿望和意志，凝聚全体党员的智慧和力量，保证党的路线方针政策的民主决策和有效执行。我们在党代会常任制实践中，充分注重以制度建设保障党员的权利，建立和完善了党代会年会制度，搭建了党代表集中行权履职的实践平台；出台了党代表日常行权和管理制度，充分发挥了党代表在党代会闭会期间的作用；建立健全了党务公开制度，拓宽了党员群众议党参政的渠道；完善了一系列相关配套制度建设，构筑起党代会常任制的基本框架。实行党代会常任制，根据党内权力与权利的互动规律设计了一整套党内选举、党务管理、党内决策、党内监督的制度链，使各项制度之间有机的结合、相互补充、配套衔接，环环相扣，以机制的力量来调整党内关系，配置党内权力，规范党内生活，指导约束党员行为，管住干部手中的权，从而保证党员对党内权力运行的实际监督与控制，成为党内权力的真正主人。党代会常任制的一系列规章制度的建立、完善和落实，党务管理更加民主和规范，使广大党员真实地感受到民主的存在和民主权利的落实，充分调动了党员和党组织参与党内事务的积极性、主动性和创造性。

　　（五）创新活动载体和丰富实践内容，是推行党代会常任制的活力源泉。只有得到广大党员的认同和支持，增强党代表发挥作用的动力、能力和活力，党代会常任制才能不断深化和持久开展。为此试点过程中必须不断创新活动的载体，丰富常任制的实践内容。一要创新党代表选举方式，切实落实党员主体地位。党代表是党代表大会的最具活力的因子，其素质的高低直接影响着党代会常任制的改革效果。在选举代表过程中要还权于党员，充分体现、尊重党员的意志和权利，让广大党员充分享有提名权，扩大差额选举比例，引入公平竞争机制，创新选举方式，把那些政治品德高、整体素质好、参政议政能力强的人选为党代表，有力地夯实了党代会的基础和前提。二要创新党代会年会内容，不断增强年会功能。党代会年会的质量高低，是党代会常任制能否取得成效的至关重要的决定性因素。在实践中，建立健全了一系列党代会年会新内容，以严密的制度设置，丰富了年会内容，完善了年会程序，不断增强年会功能，为党代表履职行权搭建了有效的制度平台，保障了党代表参政议政的权利。三要创新党代表活动方式，丰富党代表参政议政载体。从组织党代表开展闭会期间活动入手，通过制定《充分发挥县党代表作用试行办法》及《县党代表评议监督制度》等相关配套制度，建立党代表参与决策、建议、监督、视察等经常活动机制，对党代表在党代会闭会期间的权利予以明确。并要通过开展联系走访、组织视察调研、征集议案建议等等方式，探索发挥党代表议党参政作用的新途径，使党代表真正成为党群联络员、党务参与者、执行带头人、工作监督员。

　　五、推进党代会常任制试点的实践过程中还存在一些亟需解决的工作问题

　　我县在现行制度框架下，推行党代会常任制虽然取得初步成效，但由于试点时间短、认识上的差异、操作上的困难和缺少上下联动的机制，工作中还存在不少疑难，在今后的试点实践中必须坚持循序渐进，注重规范党代会常任制的运作和管理，积极稳妥地推进党代会常任制试点改革。

　　一是党代表作用发挥与常任制工作的要求相比存在一定的差距。当前，党代表在发挥作用方面存在着“不愿、不会、不敢”现象。究其原因主要有两点：一是一些党代表认为地位不如人大代表、政协委员。法律上对人大代表、政协委员的职责都有规定，但党代表调研视察等活动都没有法律上的规定，使得党代表主动发挥作用显得“底气不足”，认为“党代表无职无权，起不了什么作用”，从而“不愿”参与监督党内事务。二是存在信息不对称。一些来自农村一线的党代表，由于他们对党内一些事务的了解范围受到客观制约，信息的接受量少，活动范围有限，导致他们“不会”发挥作用，从而影响了他们议党议政，特别是对领导干部监督的实效性。而党员领导干部代表虽对党内政策法规和区域性党内事务了解途径多，活动范围广，但由于受党管干部的影响，导致他们“不敢”监督，从而影响了党内监督的力度特别是对县级党员领导干部的监督。

　　二是党代会常任制与现行的党内法规制度内容上存在一定的不衔接。实行党的代表大会常任制，是对党的最高权力机构——党的代表大会运行体制的一种改革，它的确立和实施，必然要求对党内一系列规章制度进行重新审视、修改和完善首先，应把地方党委实行党的代表大会常任制的内容写入《党章》，提升制度的权威地位。其次，应明确党的代表大会常任制在：中国共产党地方委员会工作条例(试行)》中的地位，对哪些重大问题必须提交党代会通过，哪些问题须由全委会决策，哪些问题必须征询党代表的意见等问题要在《条例》中进一步明确，做到权责分明。三是应做好党的代表大会常任制与现行的党内法规制度内容上的对接比如，在《党章》中，需要对《党章》规定的扩各级代表大会的时限进行修改，改党代会五年召开一次为每年召开一次，即推行党代会年会制；对党的代表大会、全委会、常委会的职权应进行重新界定；在《中国共产党地方委员会上作条例(试行)》中，应修改和完善全委会、常委会的具体职责以及议事和决策程序，避免出现内容上的冲突；在《中国共产党地方组织选举工作条例》中对有关党代表、委员、书记的选举办法等也应进行相应的修改和完善。

　　三是党代会常任制运行机制有待进一步完善。党的代表大会常任制的有序运行和功能的全面开发，必须有与之配套、保证其运行的相关制度作保障。当前，有必要尽快制定《党大会常任制议事规则》，完善代表大会的议串制度。党代会及其活动，要受《党代会常任制议事规则》中所设定的内容的限制和约束。《议事规则》应该对党代会的权利和义务，党代会人员的组成、法定人数，党代表会议的构成，代表、委员选举办法，代表辞职或被解职、名额空缺等作出详细规定。同时，对大会议案的提出、说明和审议，大会议程的确定，大会的召开和主持，列入议程议案的讨论和表决，须由大会选举的委员会候选人名单的产生、讨论和表决，代表的询问和有关部门的答复，以及对不称职的领导干部的撤换、罢免等方面的程序，根据民主集中制的原则作出周详的规定，使党代会有法可依、有章可循。并应相应制定《党代会常任制党代表选举办法》、《党代会常任制党代衷权利保障办法》和《党代会常任制党代表监督办法》等党内规章，以保证代表权利的落实和代表选举工作的依法进行。

　　四是党代表任期内岗位变动频繁造成代表性不足问题。由

　　于党委任期一届五年，期间干部交流、职务调整和岗位变动等不可避免存在，党代表的工作岗位也不断发生着变化，这对党代表的结构比例、行业分布和代表性等都产生很大影响。如2006年我县第十五次党代会选举产生的165名党代表中，一年下来就因工作需要调整岗位而变换代表活动组的有27名，占总数的16.4%，撤职或调入外地的有12名，占总数的7.3%，如果五年下来变换的人数会更多。这就导致一些新调任的乡镇党政主要负责人和县直机关部门党组织负责人因代表名额的限制，不能及时补选为党代表；而代表调离原选举单位后，难以再如原先一样经常性地听取和反映原选举单位党员的意见及要求，造成原选举单位代表性不足。

　　五是党代会常任制试点工作机构有待进一步健全。实行党的代表大会常任制，要不要建立它的常设机关？这是一个难以回避而又亟须研究和解决的问题，还需要上级党委给予明确。党代会常任制目前尚处于少数县（市）试点阶段，省、市没有设立相应的工作机构。随着常任制的推行和政治体制改革的逐步深入，党代会常任制应以建立党的常设权力机关为目标，而不是仅停留在建立一个党内民意机构的层面上。今后常设机构应在整合党委各工作部门力量的基础上，明确各单位的工作职责，充分发挥职能作用，为党代会常任制实施提供切实的机制保障。要注重解决常设机构的日常运行和党代表的日常活动经费保障问题，确保党代表常任制试点的各项工作顺利开展。