摘要1994年，我国进行了一次全国性的税收制度改革，初步建立了适应主义市场经济要求的税制体系的基本框架，是建国以来的一次全面性、整体性和规范性改革，无论从涉及的范围和改革的深度看都是前所未有的，对经济社会发展发挥了巨大的作用，是我国税收法律建设史上的重要里程碑。但随着我国市场经济的深入发展和加入WTO以后出现的新变化，现行税制不能适应市场经济发展的矛盾已日渐突出，必须对现有税制进行改革。

党的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了简税制、宽税基、低税率、严征管的指导原则，对新一轮税制改革做了部署。新一轮税制改革已经全面启动。为推动这一改革的顺利进行，笔者指出了我国现行税收制度在税收法律管理及税收立法、纳税人权益保护、纳税人歧视、税务行政处罚、税务稽查以及增值税类型选择和增值税起征点等方面存在的缺陷和不足，分析了这些问题存在的背景和原因，并从理论和实践两个层面出发，侧重税收法律理论和其他相关法律知识视角，根据自己在税收工作岗位上的多年工作积累，结合国内学者专家研究的现状，提出了从国情出发，借鉴吸纳国外成功经验，积极与国际接轨，进一步规范我国的税收法制管理，全面加快税收立法进程，加强完善纳税人权益保护，消除纳税人歧视，健全税务行政处罚，改革税务稽查体制，优化增值税征收管理，适时推行增值税转型，取消增值税起征点政策的法律思考。

第1章绪论

1.1研究背景

依法治国、依法治税、推进税收法制化建设，是市场经济的必然选择，是社会法治进程的必然要求。我国1994年的税制改革，已经初步建立了适应社会主义市场经济要求的税制体系的基本框架，达到了预期的目的。但随着市场经济的不断发展，经济全球化、一体化进程的日益推进，我国现行税收制度的矛盾和问题也日渐凸现，与经济发展水平不相适应，与国际接轨相对滞后。改革和完善我国现行的税收制度，建立较为完善的国家税收法律体系的呼声越来越高。党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了简税制、宽税基、低税率、严征管的指导原则，对新一轮税制改革做了明确的部署。在此背景下，分析和研究我国现行税收体制中税收立法与税收法制管理，纳税人权益保护，纳税人歧视，税务行政处罚，增值税类型选择和增值税起征点政策及税务稽查等问题。在法律层面上做些探讨，对于完善我国现行的税收制度，推动新一轮的税制改革，显得尤为重要，既具有理论上的针对性，又具有深远的战略意义。

1.2研究现状

我国现行的税收制度，是在中央提出建立社会主义市场经济体制的大背景下，通过1994年的全国性税收制度改革建立和完善起来的。1994年的税制改革是建国以来一次全面性、整体性、结构性和规范性的改革。无论从涉及的范围和改革的深度来看都是前所未有的，对经济社会发展发挥了巨大的作用，是我国税收法律建设史上的重要里程碑。表现在：1.初步建立了适应社会主义市场经济要求的税制体系的基本框架;2.规范了中央和地方政府之间的分配关系;3.调动了中央和地方的积极性，促进地方财政收入以及整个国家财政收入的增长1;4.促进国民经济持续、快速、协调发展，提高了GDP增长率;5.初步实现了与国际接轨。应该强调，现在新一轮税制改革是在1994年税制改革取得成就的基础上进行的，随着我国市场经济的深入发展和加入WTO以后新情况的出现，现行税制不能完全适应市场经济发展的矛盾已日渐突出，必须与时俱进地改革现有税制。按照中央新一轮税制改革的指导原则和部署，积极研究和分析现有税制存在的问题和缺陷，进而提出适应新的市场经济体制的改革措施和建议，已经成为广大税法学者和税务11994年税制改革以来，中央财政收入，特别是税收收入，以每年几千亿元的速度增长，2007年全国收税收入达到4.9万多亿元，比上年增加7000多亿元。2工作者普遍关注的课题。

近几十年来，西方发达国家及部分发展中国家2，都进行了不同程度的税制改革和税收法制建设，探索出了税制改革的成功经验，建立了较为完整的国家税收法律体系。诸如在税收宪政方面，随着宪政制度的建立，税收宪政理论也日渐形成并不断完善。最早对税收宪政理论进行系统阐述的是以布坎南为首的公共选择学派。在20世纪70-80年代，西方国家政府财政支出极度膨胀，出现大量财政赤字。政府主要依赖公债，而不是依赖税收3。以布坎南为首的公共选择学派认为，必须对政府财政权力施加宪法制约，主张压缩赤字规模，跳出公债陷阱，将预算平衡和相关财政原则在宪法中加以规定，以制约政府的权力。于是宪政概念与财政立宪理论应运而生。布坎南主张在立宪的层面上解决政府财政权扩张与失控问题，对其加以宪政的约束，并确立财政宪法规则来约束政府财政政策与货币政策。财政立宪的主要内容是税收立宪[1]。在税制建设上，西方国家的税制结构经历了一次由以流转税为主体税种向以所得税为主体税种的过渡和转型4;但增值税仍是西方绝大多数国家流转税的一个重要税种。基于价值的增值额而征税的税制设想始于第一次世界大战后不久，当时德国的卡尔?弗?冯西门子曾建议实行这样一种税以代替多阶段征税的营业税，西门子称他的建议是要推荐一个精巧的销售税，美国耶鲁大学教授托马斯亚当斯则将他的建议看成是经过改造的企业所得税;虽然很早就有在生产流通领域开征增值税的设想，但增值税的具体实践运用，则是近几十年的事，其发展极为迅速。自从1954年法国成功地把旧的营业税改为增值税后，其影响非常广泛。由于增值税是一个高效、中性的税种，因而倍受各国青睐，短短的40多年风糜全球，截至1998年，已有120多个国家和地区实行增值税[2]。

其征收管理办法得到不断的改进、充实和完善。在我国，由于市场经济体制确立不久，税收的法制化建设和税制建设起步晚，国家税收法律体系和税制都不完善，亟待改革和发展。诸如在税收法律体系建设上，我国至今尚未制定税收基本法，更无税收宪政可言，综观我国《宪法》只有第56条是关于税收的条文，即中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。只规定了公民的纳税义务，对于纳税人的权利，及必要的税收法律要素均没有写入《宪法》，显然是不符合税收宪政要求的。税收立法也严重滞后，大部分税种都没有通过全国最高权力机关的立法程序，多年来，一直是维持着条例模式，法律级次低下。税务行政处罚，税务稽查等方面也还存在诸多缺陷和不足。在税制建设方面，有的制度不规范，管理模式落后，例如增值税制度，我国从70年代末开始引进增值税，进行了两个阶段的改革。第一阶段是1983年的增值税改革，2发展中国家，诸如南非，近几年就进行了较为全面的税制改革，建立了较为完整的国家税收法律体系，应该说，南非是税制改革成功的国家之一。3因为征税权受纳税人通过国会的控制。4一个国家的税制，是以流转税还是所得税为主体税种，主要看其在该国税收收入中的比重，如果是流转税的比重大，则该国为流转税为主体的税制结构，反之，则是以所得税为主体的税制结构。3它是增值税的过渡性阶段，是在产品税的基础上进行的，征税范围较窄，税率档次较多，计算方式复杂，残留产品税的痕迹，是变性的增值税，第二个阶段是1994年的增值税改革，它是我国增值税建设史上的一个重要里程碑，是增值税的规范阶段，参照国际上通常的做法，结合我国的实际国情，既扩大了征收范围，减并了税率，又规范了计算方法，使我国增值税开始进入国际通行的规范化行列。增值税作为我国的最大税种，占税收收入的60%左右，在财政收入中起着举足轻重的作用[2]。但随着市场经济的不断发展，现行增值税制度也暴露出了不少诸如在类型选择5、征收管理等方面的矛盾和缺陷。针对我国现行税收体制在法律建设及制度建设上存在的各种矛盾和问题，国内不少专家学者进行了广泛的研究和探讨，并提出了很多改革的办法和建议。

如针对我国税收宪政的问题，有的学者从财税角度来研究税收宪政，如张守文教授在《法学》2003年第9期的《财政危机中的财税宪政问题》一文中，认为宪政的基础是宪法。特别是近几年来，我国学者对税收宪政问题的研究更是不少，如贺卫方教授2006年8月29日在他的博客中发表的《税收奠定宪政基础》，载于法律出版社2004年版刘剑文的《财税法论丛》第5卷的吕忠梅、赵立新教授的《税收的宪政之维》，李炜光教授的《现代税收的宪政之维》，刘蓉教授发表在中国财税法网上的《中国税收宪政建设的困境与前景》等等，这些文章提出了税收宪政发展的重要作用以及我国税收立宪的不足，并提出了税收立宪的措施。针对我国纳税人的权利保护问题，黄秀萍教授发表在《税务研究》2004年第7期的《我国纳税人权利保护的完善》一文中认为我国纳税人的权利在税法中体现仍不具体，纳税人的税收筹划权和确知权等各项权利没有得到有效保护，主张通过制定《税收基本法》等来实现和保障纳税人的各种权利。

还有学者林雄6等主张废止清税前置规定，以解决《征管法》与《行政复议法》在税务行政复议上的矛盾冲突。针对我国现行税收体制中税务行政处罚的问题，就处罚的主体，处罚的管辖等问题，有不少学者和专家从不同角度进行了研究探讨，如陈辉、胡学勤、戴祖彬、杨蓉等发表在《税务研究》2004年第9期的《税务行政处罚中急需解决的两个问题》及《对征管法及其实施细则执行中存在的问题的思考》等文章中，就现今税务行政处罚主体的规定，管辖权的界定等提出了质疑，并提出了解决的建议。针对增值税的类型选择及转型问题，国内学者专家研究探讨尤多。如就增值税转型范围的问题，杨继元教授等发表在《税务研究》2004年第3期的《新一轮税制改革的方向和重点》一文中提出，增值税转型应该在所有增值税行业中进行，解爱国、陈勇等发表在《税务研究》2005年第9期的《增值税转型方案的现实选择》及《新一轮税制改革之国际借鉴》等文章中主张，增值税转型暂时只5增值税有生产型增值税、消费型增值税及收入型增值税三种类型。。4能在增值税部分行业中进行。围绕转型面的问题，有的主张先行试点，在几年内在全国逐步推广，最终在全国全面转型;有的则主张，一步到位，在近期内在全国全面转型。关于转型后，是否需要降低并重新设计增值税基本税率的问题，有的主张，转型后增值税税率保持不变，有的则主张转型后增值税税率应该普遍下调并重新设计基本税率，以上各种观点，从不同角度、各个层面分析研究了增值税转型的利弊，解决了增值税转型的理论问题，对推动我国增值税转型具有很好的借鉴意义。针对我国现行税收体制中增值税起征点的问题，自1994年税制改革，税收制度中设有起征点的规定之后，有关税收起征点的争议一直没有间断，2004年进一步提高起征点后，更是引起了众多学者、专家的探讨，主要是：1.突出了增值税对个体工商户的不公平和低效率问题。2.强化了纳税人的偷逃税和寻租动机。3.加剧了征纳双方的矛盾，加大了税务机关税款核定和征收的难度。4.提高起征点的政策容易被变相执行。并针对起征点的固有缺陷和严重问题，提出了改起征点为免征额的建议，如朱为群、徐后能发表在《税务研究》2004年第9期的《关于将增值税起征点改为免征额的探讨》一文中就提出了此建议。

国内学者专家就我国现行税收制度存在的问题的研究和探讨是广泛和深入的，他们的观点和建议对推动我国新一轮税制改革具有很好的指导意义。但由于我国税制建设起步较晚，社会主义市场经济又正处于发展和完善的过程，现行税收制度存在的问题很多，涉及方方面面，有些问题还是深层次的，研究起来相当繁杂，因而，几乎所有的学者对我国现行税收制度存在的问题都没有进行系统的研究，有的侧重从经济的角度来研究税收制度，很少涉及税收的法律层面，有的则是就事论事，缺乏系统性和全面性，有的问题，如我国现行税务稽查体制存在的问题以及现行税收体制中存在的纳税人歧视问题等则很少有人甚至还没有人进行认真的研究和探讨。另外，对现行税收制度存在的问题的研究也还缺乏国际比较。

1.3研究方法与研究框架

税收制度是税收法律及税收征收管理等各项规定的总称，税收制度存在的问题既有税收法律建设上的问题，也有具体税收征收管理等规定方面的问题。既有历史的原因，也有现实的因素。为对我国现行税收制度存在的若干问题进行深入研究，笔者综合采用比较分析法、实证分析法及归纳分析法等法律研究方法。本文以税收制度为基点，从我国现行税收制度的框架入手，概述我国现行税收制度和相关的法律问题，比较分析西方国家现行税收制度，再通过对经典案例的分析，从而指出我国现行税收制度存在的各种问题，进一步阐明改革和完善我国现行税收制度的法律思考。首先，概述我国现行税收制度的历史沿革、内容及其特点，指出我国现行税5收制度存在的不足与缺陷，进而阐明我国现行税收制度改革的必要性。其次，考察西方国家现行税收制度的发展历程及其特点，找出中西方国家税收制度存在的差异，指出西方税收制度的可资借鉴的方面。再次，选取中国税收经典案例一个，进行实证分析，从而进一步论证我国现行税收制度存在的不足和缺陷以及改革和完善的必要性。第四，通过上述的比较分析，提出进一步改革和完善我国现行税收制度的法律思考

第2章我国现行税收制度及相关法律问题概述

2.1我国税收制度概述

2.1.1我国税收制度的历史沿革

中华人民共和国成立50年来，随着国家、经济形势的发展，税收制度的建立与发展经历了一个曲折的过程。我国的税收制度先后进行了五次重大的改革：第一次[3]是新中国成立之初的1950年1月30日，中央人民政府政务院发布《全国税政实施要则》，规定全国共设14种税收7，即货物税、工商业税(包括营业税和所得税两个部分)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。在总结老解放区税制建设的经验和全面清理旧中国税收制度的基础上建立了中华人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革[3]，其主要内容是简化税制，试行工商统一税，甚至一度在城市国营企业试行税利合一，在农村人民公社试行财政包干。

至此，我国的工商税制共设9个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、屠宰税、利息所得税(1958年停征)、城市房地产税、车船使用牌照税、娱乐税(1966年停征)和牲畜交易税(无全国性统一法规)。这些都是以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势的要求。第三次是1973年税制改革[3]，其主要内容仍然是简化税制，我国的工商税制一共设有7种税，即工商税(包括盐税)、工商所得税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、工商统一税和集市交易税;这是文化大革命的产物。在1978年至1982年的税制改革期间，党的十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务，党的十二大进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，在七五期间(即1986年至1990年)逐步推开。这一时期可以说是我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期，我国的税制改革取得了改革开放以后的第一次全面重大突破。各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了大力充实。从1980年9月到1981年12月，我国第五届全国人民代表大会先后通过并公布了中外合资经营所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。

同时，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。第四次是1984年税制改革[3]，其主要内容是普遍实行国营企业利改税和7还有各地自行征收的一些税种，如农业税、牧业税等。7全面改革工商税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求。为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人民代表大会及其常委会批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步利改税和工商税制改革，发布了关于征收国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规。这是我国改革开放以后第一次、建国以后第四次大规模的税制改革。第五次是1994年税制改革[3]，其主要内容是：第一，全面改革了流转税制，实行了以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革了企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税作了大幅度的调整①。这次税制改革是我国建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革。我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。

2.1.2我国现行的税收法律体系

2.1.2.1我国初步形成了不同级次的税收法律体系目前，我国的税收法律体系主要由税收法律、税收法规、税收规章、税收规范性文件等构成，根据不同的法律渊源，不同的制定主体，分别具有不同的法律效力。

1.《宪法》关于税收的规定我国《宪法》第56条规定：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。我们认为，我国宪法有关税收的法律规范虽然仅此一条，但它至少具有两方面的意义：肯定了税收法定主义的原则，即国家只能依据法律征税，公民依照法律纳税;把公民依法纳税作为公民的一项基本义务加以规定，用根本法的形式加以特别强调，可见其重要性和严肃性。《宪法》是我国的根本大法，是制定所有法律、法规的基本依据，因此《宪法》关于税收的这条规定是制定税收法律规范的直接依据。

2.全国人大制定的税收法律税收法律由国家最高权力机关――全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定。除《宪法》外，税收法律在税收法律体系中具有最高的法律效力，是其①如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、奖金税、集市交易税等7个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税和证券交易税(但是一直没有立法开征)。8它机关制定税收法规、规章的法律依据，其他机关制定的税收法规、规章不得与税收法律相抵触。目前我国由全国人大及其常委会制定和颁布的税收法律有五部：1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》8;1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过，1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议第一次修正，1999年8月30日九届全国人大常委会第11次会议第二次修正的《中华人民共和国个人所得税法》;1958年6月3日，一届全国人大常委会第96次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》;1992年9月4日七届全国人大常委会第27次会议通过，1995年2月28日八届全国人大常委会第12次会议修正，2001年4月28日九届全国人大常委会第21次会议修订的《中华人民共和国税收征收管理法》;2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国企业所得税法》。

3.国务院根据授权立法而制定的规定或条例授权立法是指全国人大及其常委会根据需要授权国务院制定一些规定或条例，它具有国家法律的性质和地位，在立法上还需要报全国人大常委会备案。因此，它的法律效力高于行政法规。全国人民代表大会及其常务委员会在税收立法方面向国务院做过两次重要授权。第一次是1984年，六届全国人大常委会第七次会议审议通过了《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)的决定》，授权国务院在实施国营企业利改税和税制改革过程中拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外商企业。第二次是1993年，八届全国人大第五次会议决定，外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税，而其他税种对外商投资企业和外国企业的适用，法律有规定的，依照法律的规定执行，法律未作规定的，依照国务院规定执行。

4.国务院制定的税收行政法规税收行政法规9在我国税收法律体系中处于低于宪法、税收法律、高于税收地方性法规，税务部门规章、税收地方规章的地位，在全国范围内适用，税收行政法规不得与宪法、法律相抵触，否则无效，在我国税收法律体系中，国务院的行政法规数量不少，对于保障税收法律的贯彻实施起到了一定的作用。

5.地方人大制定的税收地方性法规省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会和省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会可以制定地方税收法规。82007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《企业所得税法》结束了内外资企业异税的时代，实现了两税统一，该法因此废止。9如《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等。

6.国务院税务主管部门制定的税务部门规章税务部门规章①是我国税收法律体系的重要组成部分，主要是就税收业务问题具体立法，或者对实践中发现的具体问题作出解释，常见形式有实施细则、规定、办法、通知、注释等等。税务部门规章在全国范围内普遍适用。但不得与税收法律、税务行政法规相抵触。目前，我国税务部门规章不少，

7.地方政府制定的税收地方规章地方政府制定税收规章，必须在税收法律、法规明确授权的前提下进行，并且不得与税收法律相抵触。目前，在我国税收法律、行政法规中只有城市维护建设税、车船使用税、房产税等地方性税种的暂行条例有明确授权，省、自治区、直辖市人民政府可根据这些条例制定实施细则。这样，我国税收地方规章主要体现为各地制定的地方条例实施细则，如《内蒙古自治区资源税实施办法》等。

8.国际税收条约、协定和国际惯例国际税收条约、协定和国际惯例等形成国际税法，从法律效力看，国际税法优于国内税法。国际税收条约或协定是指两个或两个以上国家或地区，为了协调相互间在处理跨国纳税人征税事务和其他有关税收方面的关系，通过谈判签订的适用于签约各方的税收法律，主要处理的问题有：避免国家之间的双重课税，取消税收差别待遇，税收优惠，相互配合减少国际间逃税等等。国际惯例②是各国在处理国际税收问题时逐步形成的行之有效的一些做法。目前我国已经与70多个国家签订了避免双重征税协定。除了上述税收法律、法规及规章外，我国还有大量的税收规范性文件。严格来讲，它不属于税法范畴，但是它们在我国税收实践中起到了税法的作用，这是我国税法与其他国家的一个重要区别。

2.1.2.2我国税收实体立法和税收程序

立法均得到推进多年来，我国同步推进税收实体立法和税收程序立法，初步形成了实体法和程序法皆备的税收法律规范体系。

1.基本形成了涵盖所有税种的税收实体法体系税收实体法是税法体系的重要组成部分。它主要指税种立法，具体规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等。目前，我国税收实体立法已经形成一个涵盖各个税种较为齐全的税收实体法体系，包括《中华人民共和国农业税条例》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》，《中华人民共和国进出口关税条例》以及增值税、消费税、营业税、资源税、城①如《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》、《消费税征收注释》等等。②比如，目前各国对在本国未设立机构、场所的公司、企业或个人取得的来源于该国的所得实行源泉扣缴所得税(即预提税)的办法，就是国际惯例。10镇土地使用税、契税等方面的暂行条例。

2.税收程序法建设取得重要进展税收程序法是指税收管理方面的法律，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法，税务机关组织法、税务争议处理法等。它规定了税收征纳过程中征纳双方的权利义务、征纳的程序和税收争讼等问题。我国税收程序法在不断完善中得到逐步规范。1986年以前，税收征收管理的有关规定都是散见于各个税种的法律法规中，直到1986年才形成了比较统一和完整的税收征收管理条例。20世纪90年代以来，围绕着税收征收管理的立法及其修订，我国税收程序法建设的步伐明显加强。

(1)提请全国人大审议通过新的税收征管法1986年4月21日，国务院发布了税收征收管理条例，但这个条例不适用涉外税收。1992年9月4日，全国人大常委审议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，1995年2月28日全国人大常委会对税收征收管理法的个别条款进行了修改。2001年4月28日，九届全国人大常委会第21次会议通过了税收征管法修订草案，并于2001年5月1日开始实施，新税收征管法的实施是我国税收法制建设的一件大事。标志着依法治税进程的新突破，它在保证税收收入的同时，更加重视税收与经济发展和社会进步的关系，进一步发挥税收的积极作用;在确保税务机关依法征税的同时，进一步强调应收尽收，不收过头税;在规范税收执法行为的同时，加大防范和打击税收违法行为的力度;在强调纳税人义务和责任的同时，更加注重保护纳税人权益和为纳税人服务;在保证税务机关行政权力有效行使职权的同时，更加注重规范和监督税务机关的执法行为;在保证税务机关独立行使职权的同时，更加重视与有关部门的协作配合、信息共享及协税责任的落实等[4.p172-180]。

(2)基本形成了税收处罚的法律规范体系税收处罚法律规范界定并追究税收违法行为①的法律责任。在我国宪法、刑法、税收征管法、行政处罚法以及全国人大常委会《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》等法律法规中，都有专门条款对有关税收处罚问题作出明确规定，由此形成了我国税收处罚法律体系[4.p172-180]。

(3)初步形成了税收争讼法律体系税收争讼行为包括税收争议和税收诉讼。税收争议是指因税务机关的税收征收管理活动而引起纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及其他当事人不满而发生的税务行政纠纷。税收行政争议的对象往往指向税务机关作出的具体行政行为②。解①税收违法行为包括偷税、抗税、逃避追缴欠税、骗税、阻碍税务人员执行公务等行为，根据违法程度的不同，其处罚方式也有差异，一般包括行政处罚和刑事处罚两种。②例如，税务机关作出的征税行为，责令纳税人提交纳税保证金或提供纳税担保行为、税收保全措施、通知出境管理机关阻止出境行为、税收强制执行措施、行政处罚行为、拒绝颁发税务登记证和发售发票或不予答复的行为等等。11决税收行政争议，一般通过税务行政复议方式进行。税收诉讼是指公民、法人和其他组织认为税务机关的具体行政行为违法、不当，侵害其合法权益，提请人民法院进行审理裁决的诉讼活动，它包括税收行政诉讼和税收刑事诉讼两种，我国税收争议的法律规范主要由《中华人民共和国税收征收管理法》第88条，《中华人民共和国行政复议法》以及国家税务总局颁布实施的《税务行政复议规则》等法律条款组成。我国税收诉讼法律规范主要由《中华人民共和国税收征收管理法》第88条、《中华人民共和国刑事诉讼法》、全国人大代表大会常务委员会《关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律条款内容组成[4.p172-180]。

2.1.3我国现行的税收征管体系

税收征收管理体制是税务机关对纳税人或扣缴义务人进行税款征收活动管理的制度体系。税收征管体制的内涵包括税收征管权限、税收征管模式、税收征管机构的设置及税收征管体制的保障体系等。我国的税收管理体制经历了如下的演变历程：

1.改革开放前：1985年前，由于我国当时税制单一，税种不多，国家对依法征税的重要性认识不足等原因，当时采用的是专管员管理模式，即一员进厂，各税统管、征管查合一、上门收税的传统征管模式。

2.1985年-1994年：自八十年代末期开始的征管、检查两分离和征、管、查三分离的专业化改革以后，陆续实现了专管员从管户制向管事制的转变，解决了税务机关内部合理分工和人员制约机制问题，但未能解决还责于纳税人的问题。1990年春，国家税务总局《从关于今后十年工商税制改革总体设想》中提出：变税务人员上门征收为纳税人主动到税务机关申报纳税,1991年在全国推行。

3.1994-1996年，开始推行纳税申报、税务代理、税务稽查三位一体的模式。1995年12月全国税务局长会议，国家税务总局提出了以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新征管模式，要求按照积极、稳妥、先试点、后推广，先城市、后农村、城乡有别，逐步统一、规范的原则推进征管改革。并于1994年进行国税地税机构分设。

4.1997年1月，国务院办公厅转发国家税务总局关于深化税收征管改革的方案，确定了在2010年以前实现以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新征管模式。并于当年3月，国家税务总局成立稽查局，该模式的主要特点是，第一，建立了纳税人自行纳税申报制度;第二，建立了税务机关和社会中介机构相结合的服务体系;第三，建立了以计算机为依托的监督管理体系;第四，建立了人和计算机集合的稽查体系;第五，建立了以征管功能为主的机构设置体系。

5.自2000年以来，按照科技加管理的新思路，试点推行信息化支持下的专业化的新一轮征管改革，并同步推进征管改革、机构改革、人事制度改革。在全国逐步推行金税工程、综合征管软件、办税服务厅工作规范、税收管理员制度、纳税评估办法、增值税一窗式管理、防伪税控系统和税控收款机等。

2.2我国现行税收制度存在的不足与缺陷

改革开放以来，我国税收法制化建设的进程不断加快，税收工作的重心正在逐步转向法治导向型①。通过《税收征管法》等税收程序法的颁布实施，进一步规范和完善了税务执法、法制监督和法律救济的制度体系。以法律的手段推进分税制的改革，构建了中央税法体系和地方税法体系的基本框架，对保持税收高速增长发挥了重要作用。加快税收规范执法进程，整顿和规范税收秩序收效明显。依法治税观念日渐深入人心，税收执法环境有所改善，关心支持税收工作的人越来越多。但随着市场化进程的加快，新型的经济及法律关系不断涌现，税收法制建设中不仅原有的问题日益突出，同时还暴露出一些新的矛盾[5]。

2.2.1税收法律体系本身存在明显缺陷

1.税收法律体系结构不完善。主要表现在许多重要的税收法律，如税收基本法、税务违章处罚法、税式支出法、税务代理法、纳税人权利保护法等还未制定出台。

2.税收法律形式繁杂。除了有全国人大及其常委会通过的法律、国务院颁布的行政法规外，还有财政部、国家税务总局、地方政府的行政规章规定;既有完整的某个税种的税收法律规定，也有大量的诸如补充规定、修订条款等的通知[6]。

3.税收法律整体执行效力不高。税收立法权过多地依赖行政执法部门，出现了税收立法行政化的趋势，影响了税法应有的严肃性、权威性和可约束程度。由于税收法规刚性不强，法律效力较低，致使执法不力，违法乱纪的现象屡有发生。由于税法规定的粗线条，不同地区、不同部门、不同的人对于相关法律、法规、行政规章的解释往往不尽一致，甚至产生冲突。这种不一致乃至冲突的背后往往包含地方保护主义等复杂因素。地方和部门利益直接影响税法的执行力度，行政力量为了更多地吸引及影响投资行为而干涉税收执法，各地税务部门不同的执法做法也成为一些投资者考虑是否投资的重要因素[6]。

4.法律虚置问题严重，难以保证执法的统一[7]。主要表现在：某些问题法律虽有规定，但规定不明确，执法者难以掌握，造成执法不统一②;或者规定与现实①主要表现在：立法步伐加快，建立了包括税收实体法和程序法在内的较为完整的税收法制体系，初步形成了有法可依的局面。②比如，对偷税行为处以5倍以下罚款的规定，由于没有具体的标准，各地各级税务机关难免对相同或类似的偷税行为处以不同倍数的处罚，产生执法的不统一。13脱节，在执法中难以操作，造成执法不严肃。据有关资料显示：1966-1999年全国税务机关所稽查出的偷逃税案件中，补税与罚款总额为1682亿元，但其中罚款仅为114亿元，处罚率只占7%，即还不至0.1倍[8]。又如，关于构成偷税罪标准的规定，若严格按该标准执行，则现实生活中存在很多构成偷税罪行为的单位和个人。另外，随着新《刑法》的颁布施行，公、检、法、税四机关协作查办涉税犯罪案件的有关法律规定，在执行中明显存在难以操作的问题。主要表现在：目前的涉税犯罪案件移送机制尚未规范，各级税务部门和公安部门的配合还不够理想，税务机关的取证手段不科学，公安机关对税务案件的专业性等方面存在落后或不适应的问题[9]。

2.2.2税法与相关法律存在明显脱节

由于现行税法与我国的法律体系之间存在不协调，导致税法实际上长期游离于整个法律体系之外，主要问题在于：1.税法与行政法之间存在矛盾。例如，现行税务行政处罚的规定，有的是在没有税收立法权的机关下发的规范性文件中设定的，有的是在不享有税收立法权的地方人大或政府发布的地方性法规、规章中设定的，与《行政处罚法》第9条、第10条、第11条规定10不一致。2.税法与民事诉讼法不协调。税收诉讼可依照《行政诉讼法》来进行，而绝大多数税收诉讼都涉及税收债务问题，其实质是确定税收债务是否存在。

2.2.3税收依法行政上存在明显困扰

1.过于集中的分税制体系和过于统一的税收征管模式影响了税收行政执法效率。有的地方政府为扩大招商引资吸引力和推进企业改制，越权制定超出国家规定的税收优惠政策，有的为保财政支出，不顾经济税源，给税收任务层层加码;有的以改善环境为由，对重点企业挂牌保护，不许进行税收检查，袒护其偷逃税，不如实申报纳税以及欠税不缴行为。同样，不顾经济结构和税源结构、税收征管水平与公民纳税意识的差别，片面追求征管模式的统一，往往导致税源管理失控，征管质量不高，降低了税收行政执法效率。

2.税收执法要求不恰当影响了税收行政执法的公平。一些地方以完成任务与否论英雄，收入任务情况好时执法偏松，甚至是有税不收，留一手;收入任务情况不好时，执法偏严，优惠政策难以落实，甚至寅吃卯粮，收过头税11。10第九条法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第十条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。11寅吃卯粮，过头税都是指税务部门超出实际税源，违法向纳税人提前征收税款的做法。

3.执法手段的落后影响了税收行政执法的质量。现代电子计算机和网络技术在税收征收管理检查中运用比较差，执法监控靠手工操作，规范性、统一性差，随意性大，控管能力弱，效率低、漏洞多，出现了税收管理松散，责任淡化、对纳税人情况不清、监管不力等问题。

2.2.4税收司法运行机制存在明显不足

1.涉税刑事案件的侦查取证不适应高效执法的要求，公安人员专业知识的缺乏，在一定程度上影响了办案效果。

2.税务行政诉讼不适应专业化管理的要求。税务行政诉讼案件的审理专业性强，要求审判人员不仅具有法律专业知识，还必须熟悉各种税法。没有专门的税务法庭，则很难保证审判的公正、准确。同时，懂得税收法律制度的律师也是寥寥无几，致使税收司法结果的公平和公正性容易受到怀疑，难以从外部得到确认。