论基层行政管理中存在的误区及其对策

　摘要：基层行政管理机关是党和政府联系群众的桥梁和纽带，也是构建和谐社会的重要力量。然而，在党的政策的实施过程中基层行政组织在管理过程中仍存在着很多误区，制约了行政管理政策的执行。行政管理政策的执行影响着行政组织的公共管理活动和公共形象。因此，行政组织在行政管理政策的实施中要特别注意提高其执行能力。

　【Abstract】：Grass-root administrative authority ties with the masses of the Party and government and it is the link of constructing the harmonious society, but also the important strength in constructing the harmonious society. However, in the process of implementing the policy of the party's, basic-level organization in the administrative management process still exist many misunderstandings, which restrict the administrative management policy execution. Administrative policy implementation of the administrative organization influences the public management and public image. Therefore, the administrative organization should have to pay special attention to improve its performance in the administrative management in implementing policies.

　关键词：

　基层行政管理  误区 对策

　【Key words】：

　Grass-root administrative management

　 Misunderstandings

　Countermeasures

　行政管理的组织是按照科层组织建立的，由于行政管理政策的模式参差不齐，因此，行政管理中要重视行政管理政策执行的研究。

　一、基层组织管理的定义

　(一)基层组织，是指政府基层行政部门、具有独立法人资格的社会公共事务部门和其他社会部门。(二)管理，指公共管理。公共行政是对政府极其社会公共部门、社会公共事务的组织与管理。随着社会的政治民主和科学技术的全面进步，公共管理部门迅速增加。公共的性质就要求管理人员有着与其相适应的职业道德和品质，并掌握适应这种管理要求的知识和技能。

　二、制约行政管理政策执行的因素

　（一）、利益因素。主要是指政策制定者与执行者的利益差别，这是制约行政管理政策执行的首要因素。（二）、信息因素。主要是指信息传递的有效性，这是制约行政管理政策执行核心因素。（三）、制度因素。主要是指政策评估制度的健全程度，这是制约行政管理政策的执行的关键因素。（四）、环境因素。主要是指政策环境的优化程度，这是制约行政管理政策执行的外部因素。行政管理政策的执行不仅取决于政策内部的构成，还取决于政策外部环境的优化程度。因而行政管理政策的执行中要具有灵活性，要随机应变，因为执行中弹性过大，又会造成随机性太大，而执行中的刚性过大，又会造成政策执行中的相反效果。

　三、基层行政组织中的几个管理误区

　（一）、以选拔业务技术人员的标准选拔管理人员

　　　在我国的基层组织，尤其是那些具有一定技术含量的部门中 ，在选拔部门的管理人员时 ，上至主要领导 ，下至一般群众 ，其选拔的标准(有时甚至是唯一标准)就是从该部门中挑选技术水平最强的人员来担任。它的主要思路有两点:一是技术部门的领导必须由技术人员来担任，以免出现外行领导内行的现象。二是如果管理者不是技术最强的 ，恐怕难以服众 ，从而影响该部门的技术发展。这种观点之所以具有相当的欺骗性 ，就在于它过分看重部门中所包含的技术因素，而忽视了部门发展中应具备的管理功效。管理学家通过研究证明 ，美国经济之所以领先其他西方国家 ，就在于它的管理手段先进而不在于技术上的领先 ，日本经济从上世纪七、八十年代开始崛起 ，也得益于其独特的管理方法。因此管理因素在组织发展中的作用已经超过技术因素成为第一要素。管理一般含有两个方面

　:对物的管理(设备、 资金、 技术等)和对人的管理。只有人与物的结合才能构成一个完整的组织，因此 ，管理的好坏 ，主要是看管人的好坏。另一方面 ，人的精力是有限的 ，不可能做到事事精通。任何一个部门的管理者所面对的日常工作大部分都是管理工作而非技术上的创新，所以要求一名技术型人员把其主要精力用于并不擅长的管理活动中 ，往往会感到不知所措 ，无从下手。长此以往 ，不但部门没有管理好 ，自身的技术也荒废了。这就要求管理者自身应具备极高的道德修养、文化素质和多方面的综合知识。

　（二）、管理人人都会 ，不需要专门培训

　在一些基层组织中 ，有的领导已经认识到管理人员与专业技术人员在工作中的区别，并在选拔管理型干部时也重点考察他的基本素质、 道德修养和文化水平。但由于没有长远规划 ，没有一套有计划、 有步骤的科学的培养干部的机制 ，往往是当某个部门出现职位空缺时，临进研究、 仓促决定。其结果是刚上任不久的干部就在人的基本素质、 道德修养和文化水平等方面出现大的缺陷 ，给大到国家小至部门、 单位造成不同程度的损失 ，这一方面的经验教训数不胜数。造成这种现象的根源在于主要领导没有深刻理解 “管理” 一词的内涵。管理学是一门新兴的学科 ，它是社会发展到一个科学技术达到较高程度后的必然产物。因为随着社会的现代化水平越来越高时 ，要想保持社会持续不断的发展，纯技术因素的提高对于社会的贡献就要逊于综合管理对社会的贡献。这是由于技术一般是以 “独占” 的方式出现 ，都要 “独占” 势必造成资源的浪费 ，而资源总体是有限的。但 “管理” 一般意味着对资源的分享 ，直观上讲 ，管理就是组织人们进行有效的共同劳动。所以现代社会给予管理以空前的重视。现代管理学认为 ，管理就是人类社会在劳动中如何进行分工、协调的手段 ，人在多大程度上被动地接受管理 ，完全取决于管理者在多大程度上调动了人的积极性、 主动性和创造性 ，也就是说管理过程就是一个激励、 激发人的潜在工作积极性的过程。因此管理学是有着专门的知识、手段、 方法、 策略的 ，并通过运用这些专门的知识、 手段、 方法、 策略使组织完成既定的目标。 “职业化” 管理人员成了管理领域的一个重要趋势 ，不经过专门化的教育培训，就不可能胜任管理岗位的要求 ，这是社会发展的必然产物 ，是时代的要求 ，也是人们的共识。

　（三）、基层管理者也采用任命制

　在我国现行的行政体制中 ，对干部的任免往往都是采用行政手段中的任命制。任命制的优点在于稳定，利于干部在实际管理中采用一个相对较长时期的战略规划 ，出现失误可以有机会纠正。但不利之处在于如果管理人员在工作中不犯大的失误 ，可以长期担任某一部门的领导职位。这就容易造成管理者不思进取，唯命适从。对待上级的指示、下属的意见不经过自己的思考就上传下达 ，只充当一个扬声器、 传话筒的作用。长此以往 ，培养了人的惰性 ，产生了许多平庸之辈。同时凡事必请示，必然要把上级领导拖于无限的 “小事” 处理中 ，造成整个组织的办事效率极低。而且主要领导的大部分精力用于解决日常问题也不利于他们思考组织的未来、 制定规划 ，从而使组织失去发展的方向。此外主要领导在处理这些问题时，大部分都是临时决定 ，缺乏深思熟虑 ，解决问题的方式往往不是最优化的 ，有时甚至是错误的 ，给被处理对象、 部门、领导者自身都造成损失。要改变这种现象 ，就必须改变基层管理者的任命制形式，采取任聘制机制。让那些高素质的 ，有才能、 有知识的人员通过公平竞争取得管理职位 ，形成竞争的环境。在现代社会里 ，没有任何一个组织是封闭的 ，它们都是和外部环境紧密联系的，并处于不断运动的状态。尤其是我国正处于政治体制、 经济体制全面转轨阶段 ，国际社会也处于风云变幻的动荡时期 ，各种外部环境、 系统组织都在剧烈变化 ，这就要求组织内部的环境、系统等要不断适应这种变化。无论是被动的、 消极的适应 ，还是积极的、 主动的通过自身努力改造内部环境 ，都需要有一种创新的精神、 思路和具体的方法。而最能塑造创新氛围的就是竞争机制。任何事物只有通过不断竞争，才能优胜劣汰 ，才能找到差距、克服不足 ，才能生存。而一个组织能否生存的关键因素在于该组织的管理者自身的素质、 文化、 知识、才能等 ，因为他起的是 “领头羊” 的作用。所以在基层组织中的管理者必须采用任聘制 ，通过竞争上岗 ，才能充分发挥管理者的主观能动性和自身的各种潜能 ，从而带领和激发整个组织的积极性和创造性。

　四、提高行政管理政策执行的对策

　行政管理政策的执行影响着行政组织的公共管理活动和公共形象。因此，行政组织在行政管理政策的实施中要特别注意提高其执行能力。

　（一）、提高行政管理政策的科学化水平。科学化是提高行政管理政策执行的主导，要使行政管理政策有好的执行，就必须首先保证政策的科学性。

　（二）、提高决策者素质。行政管理政策的制定者与参与者要充分利用现代科学技术知识及方法，尤其是要利用政策科学的理论与方法进行决策。大胆借鉴西方先进的行政管理政策理论的合理部分，提高行政管理政策制定者的理论水平和素质。

　（三）、保持行政组织决策的合理性。行政组织的行政管理政策有其特有的规律，要把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序制度化，通过科学合理的决策程序来保证行政管理政策的科学性。

　（四）、加强行政管理政策的研究与咨询工作。从中国当前提高行政管理政策执行来看，特别要研究和学习西方的行政管理政策理论。

　（五）、提高行政管理政策的民主化程度。行政管理政策的民主化是现代社会普遍的政治原则和社会行为准则，也是提高行政管理政策执行的基础和保证。在行政组织公共权力日益扩大，行政管理政策对社会经济影响的广度与深度日益加深的今天，为了规范行政组织的行政管理行为，减少政策失误，提高行政管理政策的执行效果，就必须提高行政管理政策的民主化程度。

　（六）、建立与完善行政管理政策的执行机制。“ 行政管理政策的执行是在复杂的社会系统中进行的复杂活动，受到系统内许多因素的影响和制约。”为了保证行政管理政策的执行，必须完善行政管理政策的执行机制。

　（七）、建立和完善行政管理政策执行中的权利配置机制。行政管理政策执行权力的配置，在纵向上表现为执行权有不同层级的分配问题，即行政管理政策执行权力在地方各级政府组织之间，以及在同一组织内部各个层次之间的配置。执行权力的相对集中，有利于对行政管理政策的执行监控，但不利于调动下级组织的积极性，不利于因地制宜。在横向上，行政管理政策执行权有不同地区和不同职能部门之间的配置。执行权力横向上如何配置，一直是各层级中难以解决的问题，行政管理政策执行的权力配置还包括政策执行中责权利的配置问题。责任对政策执行中违规行为具有规范和威慑作用；权力能为政策执行提供各种实物资源和制度资源，为政策执行的顺利进行提供保障；利益对政策执行主体形成诱导和激励，能够更好地调动执行主体的积极性和能动性。一般说来，责权利三者的统一有利于行政管理政策的执行。

　（八）、建立和完善行政管理政策执行中的信息沟通机制。行政管理政策执行中的信息沟通包括信息的下行、上行**行三个方面的运动，它对行政管理政策的执行有着重要的影响。信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能顺利进行；信息上行通顺，有利于信息反馈及时、准确，有利于细化决策和追踪决策的顺利开展，有利于对政策执行进行有效的控制；信息平行顺畅，有利于各政策执行主体之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性。

　（九）、建立和完善行政管理政策执行中的控制机制。控制是政策执行的重要手段，控制的必要性来自于社会生活的复杂性，从决策方案到实现的结果之间存在着许多不确定性，行政管理政策执行中控制的主要目的一方面是减少这些不确定性，另一方面是在行政管理政策执行出现没有料想的新情况和新问题时，能够及时采取措施进行调整和补救。

　五、 优化行政管理政策执行的环境

　（一）、树立现代决策观念，破除与计划经济相适应的决策观念，建立起与现代市场经济相适应的决策观念，在行政管理政策的执行中提倡和推行科学、民主决策，形成行政管理政策的民主决策观念、专家咨询观念、集体决策观念，营造一种民主、平等、协商的行政管理政策环境。

　（二）、完善行政管理政策的执行、评估等方面的制度，优化行政管理政策的制度环境。为了保证行政管理政策执行，使行政组织的行政管理政策更加合理化和科学化，有必要将行政管理政策纳入法律的轨道。

　（三）、完善行政管理政策的组织环境。建立以决策为中心，以信息收集、处理、咨询、监督、评估为支持的行政管理政策系统，理顺各决策组织与各决策主体之间的关系，从而为行政管理政策制定的科学性与执行的有效性提供保障。

　（四）、加强行政管理政策的资源投入，政策的执行离不开政策的投入，政策投入的主要因素是资源，主要指人力、物力、财力资源和公众的政治心理倾向和政治行为习惯。这些资源的投入对行政管理政策的执行有着重要的影响作用。为了提高行政管理政策的执行，必须注意通过资源投入，尤其是通过无形资源投入来创造政策的文化社会环境。

　总之，在行政管理政策的制定过程中要了解一项行政管理政策预定目标的完成程度、政策的非预期影响、政策是否适应了环境、政策所产生的负面问题有多大，政策效果与政策目标之间的偏差有多大。行政组织的行政管理政策是为了解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程而达成的目标策略，因而行政组织的行政管理政策的科学与否及执行效果，直接关系到行政组织的信誉。

　参考文献

　1、张国庆主编：《公共行政学》(第三版)，**大学出版社2007年版。

　2、娄**主编：《行政管理学》，东北大学出版社2003年版。

　 3、郭济主编：《中国公共行政学》，中国人民大学出版社2003年版。

　4、陈振明主编：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2003年版。