刘旭东

(南京财经大学 法学院， 江苏 南京 210023)

法典是一种高度体系化、逻辑化的法律规范载体。作为曾经的世界五大法系之一，中华法系历来重视法典的编纂工作。中华人民共和国成立后，立法主要参照大陆法系代表性国家，亦秉持着制定法典或单行法的传统，这在改革开放后表现得更为显著。2020年5月，我国颁布了《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)，这是我国首部直接以“法典”冠名的法典。有学者认为，《民法典》的颁布标志着我国立法进入了“法典化”(codification)时期[1]。这一观点并非夸大的赞誉或预测，因为随后中共中央在2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020—2025年)》中即指出，当前及未来我国要及时解决法律规定之间的矛盾问题，“条件成熟时进行法典编纂”[2]；
同年3月，教育部网站发布《教育部政策法规司2021年工作要点》，其中第6条明确提出要“研究启动教育法典编纂工作”[3]。

在这一背景下，实现“教育法法典化”(codification of education law)即制定教育法典就成为我国立法领域的重要任务以及教育学界、法学界的时代议题。但是，法典编纂是一项较普通立法更为复杂与宏大的工作，既需要天时地利的立法机遇，也需要扎实的前期立法积累与高超的立法技术。因此，探明教育法法典化的规范意涵及其时代诉求，并明确教育法法典化的具体编纂路径，将是启动我国教育法法典化进程的首要理论任务。我国及大陆法系其他国家民法典的编纂经验能够为上述工作提供切实有效的制度参考及路径借鉴。

对教育法法典化的概念进行界定需要以明确“法典化”与“立法”、“法律汇编”两项概念的区别为理论前提。

一方面，法典化这一概念又被称为法典编纂，最早由英国法学家杰里米·边沁(Bentham，J.)提出，用以区别于传统或狭义上的“立法”(legislation)概念[4]。相较而言，立法属于“问题导向”的法律活动，致力于解决特定的现实问题，不追求条款的体系性与完备性。是故，立法的成果通常是针对特定问题的单行法，如《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)，而非针对某一领域统一且唯一的法典。也正因如此，立法不要求法律条款部门属性的单一性，无论何种部门法性质的条款，只要有助于问题的解决，都可以被纳入立法之中，故而立法中往往会出现多种性质的法律规范[5]。

与立法不同，法典化是“理论导向”的法律活动。它在两个方面显著区别于立法：其一，法典化的目标是为了形成某一法律部门的统一法典，而不是针对特定问题的单行法，因而其内含显著的系统性与整体性，如《民法典》就是针对整个民法领域而非特定民事法律问题的法典；
其二，法典化坚持部门法的标准，凡不属于本部门法的法律条款都无法进入法典化的进程，从而确保法典的各项条款具备相同的性质、逻辑与目标。

另一方面，法典化与“法律汇编”同为“法的系统化”的下位概念，但二者的内涵差异仍较为显著。然而，据笔者调查所知，教育界乃至法学界部分学者在教育法法典化的问题上仍未区分这两项概念，甚至直接将教育法法典化等同于教育法律汇编。这显然是一种误解，这一误解的普遍化将会影响我国教育法法典化的实践理路与编纂成效。因此，对法典化与法律汇编的区别进行正本清源，明确二者的显著差异意义重大。

法律汇编是指不改变现行法律的任何内容，单纯地将特定领域已有相关法律按照一定标准加以排列，汇编成册。法律汇编不是立法机关的专享权力，私主体也可以从事这一活动，如中国法制出版社编排的《中华人民共和国教育法律法规全书》就属于法律汇编。法律汇编的成果仅仅是松散的规则汇总，与法典有着本质区别，本身并无立法技术可言，其意义在于方便读者的查阅与使用。而法典化是一种具有实质创造性的法律活动，它是指立法机关对某一法律部门现有的全部法律进行修改、创新或废止，删繁就简，查缺补漏，从而形成该法律部门唯一一部内容全面系统、逻辑协调一致、体例完备合理的法典。因而，法典至少应符合四项实质标准：规范的形式统一性、价值的内在一致性、逻辑的自洽性以及内容的全面性[6]。可见，法典化不是对既有法律法规的简单汇总，而是对法律部门内所有法律规范的系统的、具有内在逻辑的重述[7]，如《民法典》就不是已被废止的《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》等诸多民事单行法的简单汇总拼凑，而是立法机关在对这些单行法进行大量删改(如废除公证遗嘱效力优先规则，将普通诉讼时效延长至三年等)，并增添了诸多新制度(如“离婚冷静期”、遗产管理人制度、居住权等)的基础上形成的前后逻辑一致、体系完备合理的法典。

通过上述概念辨析可知，教育法法典化，是指立法机关按照特定的价值取向，对现行所有教育立法进行修改、补充、创设与整合，从而形成一部专门调整全部教育法律关系的内容完整、逻辑统一、体例完备的教育法典的过程。

编纂教育法典在当下中国具有现实的必要性与可行性。这一愿景的实现对于维护我国教育法制统一、保障教育立法质量、推动依法治教、实现教育治理能力现代化，具有不可替代的显著作用。

1. 教育法法典化的必要性

当前我国开展教育法法典化的必要性主要源于教育单行法的如下三项表征：

首先，教育法体系的高密度化。美国法学家彼得·H.舒克(Peter H. Schuck)曾提出“法律复杂化理论”(legal complexity theory)，其中，法律体系的“高密度化”(density)是引发法律复杂化的首要诱因[8]。高密度化意指立法机关通过庞大杂糅的法律对特定领域展开细致入微的反复规制。在我国，“宜粗不宜细，有比没有好”的历史立法逻辑，以及由此衍生的问题式立法导向，导致我国教育领域出现了高密度的教育单行法律法规。这具体表现为，经过70多年的教育立法，我国已形成一套以《中华人民共和国宪法》教育条款为基础、以《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)为核心、以8部教育法律为统领，同时包含多部教育行政法规、部门规章，以及地方性法规和规章的教育法体系[9]。教育法体系规模较为庞大，且内容过于细微，甚至没有严格区分立法、政策与道德内容。这无疑增加了教育行政机关的治理成本，降低了教育行政效率。此时应坚持法典化的应对思路，高举“奥卡姆剃刀”删繁就简[8]， “促使教育立法‘集约化’发展”[10]。

其次，教育法规范的分散化。一方面，当前我国教育法律规范内容较为零散，教育立法抽象规定缺失。如《教育法》第2章“教育基本制度”仅零散地规定了义务教育、职业教育、继续教育等制度，缺乏针对基本教育制度的一般性宏观规定，这与立法从具体规定走向抽象规定的发展逻辑相冲突，而且也导致现行教育单行法难以利用既有法律规范实现“以不变应万变”，实践中往往是出现新问题后再制定专门的法规或部门规章，这又再次加剧教育法规范的分散状态。另一方面，法律规范的零散不可避免地带来了立法重复的问题。例如，《教育法》、《教师法》、《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)以及《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)都对教师法律地位进行了不同程度的规定；
关于学生的安全问题，则同时涉及《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》两部部门规章。立法的重复严重浪费了立法资源，降低了立法权威；
同时，大量重复性的内容必然导致部分条款在个案中因未被选择而被束之高阁，从而导致该部分条款的“贬值”[11]；
甚至，部分“教育法既有分散性也有交叉性，针对同一问题不同规范之间常有抵牾”[12]。上述现状显然也在呼唤着通过教育法的法典化来避免重复立法，节约宝贵的立法资源。

最后，教育法规范的原则化。当下我国教育法规范中有诸多本应具体、细致的条款却呈现出过于原则化、笼统化的特质，导致其沦为了叙述性立法(narrative legislation)[13]，没有构建出具体的权利实现路径。进而，这部分立法也就丧失了可诉性(justiciability)这一法律的本质属性。法律的可诉性要求法律应当能够成为公民起诉及法官裁判的依据，这要求法律本身应当明确、细致且具备可操作性[14]，唯如此,权利保障才能最终通过司法这一兜底性的机制得到实现。因而有论者指出：“法律的可诉性，对于法律的修改和完善具有特殊的意义。”[15]以此审视，我国教育法规范诸多条款都不具备可诉性，如《教育法》第46条规定：“国家机关、军队、企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，应当依法为儿童、少年、青年学生的身心健康成长创造良好的社会环境”。这类条款呈现出强烈的宣誓性色彩，可操作性较为欠缺。上述问题应由教育法典而非效力位阶更低的行政法规或规章制定细致规则来解决，毕竟法治的分权原则要求规则的制定与执行应归于不同部门，且相对于政府规范，法典显然更具民意代表性[16]。

2. 教育法法典化的可行性

我国教育法体系已初具规模，这为教育法的法典化奠定了较为稳固的法律资料基础。我国目前已出台多部教育单行法，其中，《教育法》在我国教育法体系中处于“总则”地位，规定了我国教育事业的基本原则和基本制度；
其他单行法或行政法规、部门规章则发挥着“分则”的作用，就某一具体的教育法律关系展开针对性规制。尽管我国教育法体系存在着上述多种问题，但在去芜存菁后，它们显然能够为教育法典的制定奠定坚实的基础。

在教育法学学科方面，近几十年教育法学的蓬勃发展也有助于教育法法典化的顺利开展。其一，在著作方面，劳凯声的《教育法论》是我国首部正式出版的教育法学博士论文，此后，秦惠民的《走入教育法制的深处——论教育权的演变》、郝铁川主编的《教育法基础》、劳凯声分别独著和主编的《教育法学》《变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究》亦是该领域的代表性著作。其二，在专业期刊方面，1993年，湖南省教委创办了我国首家研究教育法律的期刊《教育政策法规研究》；
2002年，北京师范大学教育政策与法律研究所开始出版《中国教育法制评论》，现已成为CSSCI收录集刊。其三，在学术组织方面，2000年，中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会成立大会暨第一届年会在北京召开，教育法学学术组织开始逐步发展壮大。其四，在学科建设方面，2000年，中国人民大学被批准试办全国首家教育法学硕士点；
2006年，武汉大学设立“教育法研究中心”；
2009年，北京大学和华东政法大学分别设立“教育法研究中心”和“高等教育与教育法制研究所”；
2010年，北京师范大学设立“教育法研究中心”；
2011年，中国人民大学设立“教育法律与政策研究所”；
2018年，华东师范大学法学院开始招收教育法学研究生，为国内首个由法学院授予法学学位的教育法学硕士点。

教育法学学科的发展为我国教育法法典化积累了较为雄厚的人才、智识与平台基础。例如，2019年，在《教师法》的修改被提上日程后，孙绵涛、杨颖秀、余雅风、张维平、陈鹏、程雁雷、湛中乐、谭晓玉等众多知名教育法学者大力建言献策，就《教师法》修改的依据、重点内容、修改意见等问题进行了详细论述[17]。我国教育法典的出台必然也离不开学术界的智识参与。

在域外国家的立法实践方面，部分国家教育法典的编纂经验亦可为我国提供经验借鉴。前文已述，我国教育单行法的诸多问题决定了我国教育法的体系化应采取法典编纂而非法律汇编的形式，故而，美国的“汇编模式”以及英国、日本的“基本法+单行法模式”显然都不适合我国，而法国和俄罗斯的“法典模式”则可以为我国所借鉴。《法国教育法典》的体例安排依次为总则、教育行政管理、中小学教育管理、中小学教育机构、中小学学校生活、高等教育管理、高等教育机构、大学生活和教育人事制度，详细规定了各种教育法律关系[18]。俄罗斯在1992年颁布了该国首部教育基本法《俄罗斯联邦教育法》，涵盖总则、教育体系、教育体系的管理、教育系统的经济、公民受教育权的社会保障、教育系统的国际活动等六大部分。2012年，该法和《俄罗斯高等教育法》合并成为教育部门的统一法典，可操作性显著增强[19]。我国与法国、俄罗斯同为大陆法系国家，上述两部法典的篇章结构与具体内容，都可为我国未来的教育法法典化工作提供借鉴思路。

教育法法典化的核心问题是明确教育法典的具体篇章结构，这需要在参考《民法典》的篇章体例，考量我国教育单行法的立法状况，梳理我国教育法治实践中的疑难问题之基础上予以综合判定。

1. 宏观：教育法典“总分结构”的设置合理性

总分结构来自德国潘德克顿学派的民法立法模式，是指通过“提取公因式”的方式将那些普遍性、一般性的法律规范提取出来作为法典的总则，而其他法律规范则按照一定标准与逻辑排列组合为法典的分则[20]。我国《民法典》亦采取了这一体例安排，即除总则以外，由物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编共同构成分则。

总分结构的合理性是显而易见的。其一，总则集中体现了法典的指导思想、基本原则与价值内涵，实现了法典的概念统一、逻辑一致与价值统合。其二，总则内容相对具有原则化的特点，这确保了总则可以通过一般条款的设置来维系其开放性与社会回应性，避免法律频繁改动，维系法律稳定。其三，分则专门规制本法律部门的对应领域，既实现了各领域的有法可依，也避免了重复立法。其四，总分结构整体上保证了法典的简洁性。以《民法典》为例，由于任何民事活动都离不开民事主体，因而，如果缺乏总则，则《民法典》每一条规范民事活动的条文都需要载明对民事主体的要求，这显然将大幅增加重复条文的数量。

就我国教育法典而言，总分结构是克服上述教育法律体系高密度化、分散化及原则化等问题的重要路径。离开总分结构，教育法典极有可能成为法律汇编式的“汇编型法典”，进而无法摆脱逐渐臃肿化、分散化的发展趋势。

2. 微观：教育法典篇章安排的具体架构(见图1)

图1 我国教育法典篇章结构的设想

在总则方面，立法机关应汇总教育领域的一般性原则，将现有的《教育法》打造成为具有高度概括性的教育法典总则。根据《教育法》现有内容，以及近年来我国教育法治实践涉及的理论或实践难题，我国教育法典总则应包含如下内容：

第一，教育基本原则。基本原则是其他规则的指引性准则，维系着法典特定的价值内涵。现行《教育法》仅在第3条明确规定了基本原则，但该条并非专门的教育类基本原则。在未来法典化的进程中，立法机关可将《教育法》第4至第12条明确发展为“尊师重教”“服务社会”“立德树人”“文化传承”“教育平等”等教育基本原则，树立教育法典的基本价值取向。

第二，教育法律主体。教育法律主体主要包括受教育者、教师、学校以及教育行政部门等，明确受教育者及教师的法律地位是该部分的重点内容。此外，当下制定专门的《学校法》的呼声愈加强烈。倘若该法得以出台，则其可以被纳入总则中；
内容上，该法应构建学校同政府、社会、教师及学生的新型关系，保障学校的办学自主权，并完善其责任规定。

第三，教育权利与义务。教育权利与义务的明晰是教育事业依法开展的重要前提。就近几十年的教育实践来看，有两类权利亟须得到立法的认可与制度建构。一是学生或教师的校内申诉权。在当下的校园欺凌、校园性骚扰等案件中，学生或教师往往无法有效寻求校内申诉的及时救济。在总则中对校内申诉作出大致勾勒，将有助于分则的细致规定与各学校具体措施的开展。二是学生针对学校提起行政诉讼的权利。尽管“田永诉北京科技大学案”(指导案例38号)和“何小强诉华中科技大学案”(指导案例39号)认可了高校“法律法规授权组织”的地位，以及高校教育行为的行政可诉性，但是，按照法治的分权原则，司法机关的解释无论从重要性还是从效力上，都无法与法律同日而语。故而，总则须对此进行明确回应，在坚持学术自治的基础上，拓宽教育纠纷司法审查的受案范围，让教育纠纷依法接受行政诉讼的规制。

第四，教育类别。该部分应凝练出学前教育、义务教育、高中教育、高等教育等不同教育层次，普通教育、职业教育、终身教育等不同教育类型，以及公立教育、民办教育、中外合作教育等不同办学属性所共同适用的基本原理。同时，总则这部分内容的重要性还在于，分则具体编目的安排将主要由总则关于教育类别的规定予以确定。

第五，教育与社会。该部分内容主要涉及机关、企事业组织、社会团体及个人为学生的健康成长营造良好环境，同有关学校展开教学科研合作、支持学校建设、参与学校管理等事务。总则该部分规定将由分则中不同教育类别的编目予以具体化，促使各阶段的教育都能够获得社会的广泛支持。

第六，法律责任。有权力必有责任是现代法治的基本原则[21]，责任条款的缺失恰恰是导致我国教育法缺乏可诉性的重要诱因。总则应当对不同教育主体违反法律义务而应承担的责任予以明文规定，提升法律的可操作性。

分则方面，其具体编目的划分应当主要以教育类别而非教育主体为标准。这是因为教育主体法律体系的规模要显著小于教育类别法律体系的规模，且总则已然能够对教育主体的诸多内容作出统一规定，剩下的内容完全可以“内嵌”到不同的教育类别法律规定之中，因而没有必要独立成编。现行《教育法》中的“教育投入与条件保障”“教育对外交流与合作”两章亦可以归入分则中。故此，分则的编目顺序宜如下：

(1)学前教育编

2020年9月，教育部发布《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》(以下简称《草案》)公开征求社会意见，其通过后可以作为分则的学前教育编。但《草案》目前仍有一些需要完善的地方，例如，《草案》将3周岁以下儿童排除在调整范围外，这与国际经验和我国部分地方的先行实践不相契合；
法律用语亦不统一，如广泛存在着“儿童”“适龄儿童”等意涵一致但表述相异的用语；
部分条款过于原则化，如《草案》虽反复强调要鼓励社会力量参与发展学前教育，但却始终没有提出相应的制度安排等[22]。

(2)义务教育编

义务教育编应以现行《义务教育法》为基础，并融入其他相关的法律、法规或规范性法律文件，如《中小学教育惩戒规则(试行)》等。目前我国针对义务教育的法律规范较为丰富，这为义务教育编的系统化编纂打下了坚实基础。

(3)高级中等教育编

高级中等教育编规范的是普通高中、成人高中、职业高中、中等专业学校以及中等技工学校等教育阶段中的法律关系。我国当下并没有规范普通高中教育的法律文件，立法机关应及时弥补这一立法空白。

(4)高等教育编

我国高等教育包括专科教育、本科教育及研究生教育。高等教育编应以现行《高等教育法》为基础，并融入《普通高等学校学生管理规定》等针对高等教育的规范性法律文件。基于近几十年来的教育司法纠纷，高等教育编应重点解决如下问题：第一，重塑高校的法律地位，使其能够容纳法律法规授权组织、行政相对人、学术自治团体以及事业单位法人等不同的主体资格；
第二，合理配置高校权责，通过政府简政放权与高校“去行政化”理顺高校内外部的治理结构[23]；
第三，在总则的基础上，进一步明确高校教育管理行为的申诉渠道及司法审查的路径，即合法性审查与合理性审查的适用标准；
第四，开发高校筹措办学经费的多元渠道；
第五，借助“放管服”改革和“管办评”分离的契机，引导高校与第三方评估机构依法对高等教育展开评估，并及时公布信息；
第六，2019年我国首批15所职业大学诞生，职业本科正式成为我国高等教育的一种层次类型，因而，职业本科的性质、办学条件、课程设置、制度管理等内容，也需要高等教育编予以明确。

(5)职业教育编

我国的职业教育包括各类职业学校的教育和各种形式的职业培训教育。职业教育编应当以现行《中华人民共和国职业教育法》为参照，其重点任务在于解决当下职业教育毕业生与普通高校毕业生之间的不平等问题，消除社会对于职业教育的偏见。

(6)继续教育编

继续教育是成人在学校教育阶段之后接受的各类制度性教育，主要包括社区教育、成人教育以及老年教育等，其与学前教育、学校教育共同构成了终身教育的完整范畴。当前我国没有继续教育单行法。继续教育编应当着力解决如下四个问题：其一，改变当下政策导向不清晰的现状，对继续教育的目的、权责、形式、经费投入进行明确规定；
其二，建立各类继续教育机构(主要是普通高校、开放大学、社区以及社会组织)之间的有效联系，并明确各自不同的功能；
其三，加强师资队伍建设，注重继续教育教师多元能力的培育；
其四，推动利用现代信息技术开展继续教育[24]。

(7)民办教育编

民办教育编应以现行《民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》为基础。上述法律、法规虽历经多次修改，但其内容仍较为原则化，如对于民办学校的产权归属、财政支持、税收优惠政策等内容，都没有作出详细规定。民办教育税收优惠制度仍不健全，针对社会捐赠者及受教育者的税收优惠条款过于单薄，且整个税收优惠制度都缺乏监督机制。这是民办教育编需要重点解决的问题。

(8)其他教育编

分则的这一编可以通过开放性、兜底性的规定，容纳家庭教育、特殊教育、少数民族教育、网络教育等在未来有广阔发展前景的教育类型，从而确保教育法典的包容性，为日后的法律修改留下空间。

(9)学位编

2021年3月，教育部就《中华人民共和国学位法草案(征求意见稿)》面向社会公开征求意见，分则学位编应以该草案的正式版本为基础。当然，学位是适用于高等教育阶段的，且该草案条文仅38条，所以，学位编内容也可融入高等教育编之中。

(10)国家考试编

近十几年来，我国发生了多起国家考试重大舞弊案件，但当前相关的规范仅有《国家教育考试违规处理办法》这部行政法规，约束力相当有限；
而公众呼声较高的《中华人民共和国考试法》实际上在2005年就已完成了草案编制[25]，但至今仍未正式出台。国家考试编需要以该草案为编纂基础，规范国家考试秩序，为广大考生建构权益保障渠道。

(11)教育对外交流与合作编

该编主要涉及我国教育机构引进国外优质教育资源、开展中外合作办学、境内公民的留学及境外个人的来华访学等内容。目前我国尚未出台针对上述领域的单行法，而仅是通过国务院有关规定予以处理，如《中外合作办学条例》《关于对中外合作办学机构登记有关问题的通知》等。但随着我国教育对外开放程度的日益加深，诸多问题已无法通过现行规范有效解决。例如，针对中外合作办学的立法内容即须解决如下两项显著问题：其一，中外合作办学机构的民办非企业法人定位在当下存在着性质不明、与中外合作办学本质属性冲突、与发展现状脱节等问题[26]；
其二，教育服务贸易规定存在立法空白，急需立法机关在与WTO《服务贸易总协定》相关规则衔接的基础上，填补这一空白[27]。总之，立法机关需要对既有规范进行符合时代要求的重整，填补空白领域，从而既维护国家教育主权，也进一步实施“走出去”的教育战略。

(12)教育投入编

教育投入编涉及国家教育经费的来源、分配、使用以及监督等问题。时下由于缺乏教育投入单行法，我国教育经费在国民经济中的分配比例偏低，经济来源渠道亦较为单一，没有充分调动社会力量，甚至出现了浪费、贪污教育经费的现象。教育投入编应当对教育经费的来源、在国民经济中的占比及其使用、监督问题进行统一规定，构建科学合理的教育经费投入体制。

3. 过程：教育法典分步实现的编纂策略

我国《民法典》的编纂并不是一蹴而就的，而是先行出台各部民事单行法，实现对各类民事法律关系的基本统筹，这一过程被学者创造性地称为民事法律的“类法典化”[28]。时机成熟后，立法机关再将各民事单行法进行系统化整理，删繁就简，查漏补缺，形成我国统一的《民法典》。这一立法方式确保了立法机关有充分的时间对各民事法律关系进行细致研究与规范，保障了立法质量。

时下，我国教育法并未实现类法典化，诸多重要的领域尚未出台教育单行法。借鉴《民法典》分步编纂的经验，我国教育法法典化的编纂进程可划分为如下三步：

第一步，实现教育法的类法典化。目前，教育法典总则涉及的学生、学校内容，分则涉及的高中教育、继续教育、家庭教育、特殊教育、少数民族教育、网络教育、国家考试、中外合作办学、教育投入等内容，都尚未由全国人大及其常委会正式出台立法(或草案)予以规制，教育法律体系并不完备。因此，教育法法典化的第一步是尽快制定《中华人民共和国学生法》(以下简称《学生法》)、《中华人民共和国学校法》(以下简称《学校法》)、《中华人民共和国高中教育法》、《中华人民共和国继续教育法》、《中华人民共和国家庭教育法》、《中华人民共和国特殊教育法》、《中华人民共和国少数民族教育法》、《中华人民共和国网络教育法》、《中华人民共和国考试法》、《中华人民共和国中外合作办学法》、《中华人民共和国教育投入法》等法律规章，充实教育法律体系，形成教育法的类法典化。当然，针对已经出台的教育单行法，立法机关可根据时代进展进行修改更新，逐步形成教育法典的总分架构。

第二步，制定《中华人民共和国教育法总则》。我国《民法典》总则就是经由《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国民法总则》发展而来的。借鉴这一经验，立法机关可以当前的《教育法》《教师法》以及未来出台的《学生法》《学校法》为基础，以统一的教育法律概念与话语体系进行统合，率先形成教育法典的总则，从而为分则各编目的排列提供指导。

第三步，形成统一的《中华人民共和国教育法典》。在教育单行法基本完备的基础上，对教育法典总则和各单行法进行整饬，确保我国教育法律关系的逻辑统一与体系完整，进而正式实现我国教育法的法典化。当然，在名称的问题上，究竟是命名为《中华人民共和国教育法典》还是命名为《中华人民共和国教育法》并不重要。习惯上，“法典”更加体现出法律体系的庞大性。考虑到教育法体量远小于民法体量，若该部法典命名为全新的《中华人民共和国教育法》也不存在任何问题。

尽管我国尚未实现教育法法典化，但西方大陆法系国家在民法典出台后所普遍发生的“解法典化”(decodification)与“再法典化”(recodification)两种立法范式循环往复的现象，依然值得我们警惕与反思。这意味着我国教育法法典化的工作必须通过技术性规定来平衡法典的稳定性与教育问题的变迁性之间的张力。

1. 西方民法典立法范式转换的历史逻辑

二战后，西方经济社会获得了迅速发展。为回应社会变迁，各国立法机关在既有民法典的基础上制定了大量特别法。这些特别法在调整对象上与民法典存在竞合，但内容上却迥异于民法典确立的一般性规则或价值理念，并最终在民法典外形成了独立运行的民事规则系统，冲击了民法典的中心地位，这一现象即是“解法典化”。为了应对这一现象，主要大陆法系国家通过整合特别法来对本国民法典进行更新，甚至用一部新的民法典来取代旧的民法典，这一现象则被称为“再法典化”[29]。

但是，“再法典化”依然不是一劳永逸的立法工作，它既无法将所有特别法都纳入自身的体系，也无法阻止新的特别法的诞生。这一方面是因为特别法中的部分内容无法与民法典形成有机统一，强行合并反而会加剧民法典的分裂。另一方面，法律天然具备滞后性，社会变迁不可避免地会导致民法典特定领域既有的规则或价值理念无法应对新兴问题。于是，新一轮的“解法典化”又会重新上演，而为了维系法治的统一，新的“再法典化”随后亦会发生。于是就产生了民法典的“解法典化”与“再法典化”不断循环往复的现象。

上述问题对我国的教育法法典化不无启示意义。尽管我国尚未出台教育法典，不存在规范意义上的教育法“解法典化”，但近几十年来为了回应教育领域出现的各类诉求，国务院出台了众多教育行政法规、规章，最高人民法院亦有两例针对教育领域的指导性案例，实际上这已然构成了一种“解法典化”。例如，《普通高等学校学生管理规定》基本就取代了《高等教育法》中关于学生管理的相关规定；
又如，近几年针对校园欺凌、校园性骚扰、师德问题、校闹问题，我国出台了多部应对性规范，这说明既有的教育立法难以有效应对新兴问题，相关部门只能诉诸制定新的规则。在这一背景下，我国教育法的法典化必然需要对既有的法律、法规、规章等规范性法律文件以及指导性案例进行综合整理，这意味着我国教育法法典化也同时内含了“再法典化”的实践特质。

2. 维系教育法典稳定特质的实践理路

法律频繁的“立改废”会破坏其自身的稳定性[30]，因而，如何尽量避免我国教育法典出台后“解法典化”与“再法典化”的频繁往复，维系其应有的稳定性，是教育法法典化工作必须认真对待的理论及技术问题。综合我国当下的教育法体系现状及西方民法典发展经验，我国教育法法典化工作应着重致力于以下两项任务：其一，在教育法典出台之前，立法机关必须综合整饬我国上述教育法律的渊源，尽可能地令当下教育类法律文件都能够被教育法典所容纳。其二，学习西方各国民法典通过一般条款所具有的包容性价值与理念来维系法典稳定性的立法方式：一方面，一般条款所具备的包容性价值能够普遍适用于新兴问题，进而能够通过适当授予法官自由裁量权而减少立法者开展特别立法的冲动。如《法国民法典》仅凭第1382条这一极富弹性的一般条款便得以令法官应对各类侵权案件，而无需立法机关另行制定法律[31]。另一方面，在确实出现特别立法后，一般条款能够将特别立法的价值理念整合到自身当中，无需立法机关将特别法全部纳入法典。

针对上述第二项任务，我国教育法典应在总则中明确教育领域的重要原则，通过其一般条款的作用来维系教育法典的稳定性。除上文提及的总则中的基本原则外，学理上，如下原则亦应体现在总则中：

第一，法治原则。法治原则要求教育主体的行为不得突破法律，注意权力的依法执行[32]，具体包括法律保留、法律优先及狭义合法性原则。以法律保留原则为例，该原则要求涉及公民基本权利的内容必须由立法机关予以调整，其他机关没有自由裁量权[33]。按照这一原则，由于开除学籍涉及学生的基本权利，因而学校只能根据立法规定的事由开除学生，而不得自创开除事由。近年来学生与高校关于校规的纠纷不断发生，很多纠纷实际上通过上述原则都可以得到化解，无需教育行政部门专门做出规定。

第二，合理性原则。教育行为在符合法律规定的基础上还应合理，不应对相对人提出过高的要求。譬如，在教育惩戒纠纷中，学校对首次考试作弊且影响不大、认错态度较好的学生直接予以留校察看，虽不违法，但处罚过重，并不合理。尽管立法对此没有更为细致的规定，但司法机关根据合理性原则也可以展开裁判，亦无需立法机关的再次立法。

第三，民主性原则。民主性原则要求教育活动须以维护公民受教育权为目的，广泛听取各项建议，维护相对人的程序性权利。仍以高校纠纷为例，根据民主性原则，高校作出不利于相对人决定时当然应履行告知义务，“于艳茹诉北京大学案”的主审法官即认为，被告在撤销原告博士学位前没有听取原告的陈述与申辩，因此违反了正当程序原则[34]。

总之，“法典编纂之举是立法史上一个世纪之大事业。国家千载之利害，生民亿兆之休戚，均依此而定”[35]。教育领域是全面依法治国系统工程的重要组成部分[36]，在新时代制定教育法典，是我国教育事业发展到一定阶段，国家为了提升教育治理能力而应采取的必然措施。立法机关应抓住“十四五”规划的契机，在新一轮教育法律修订进程中尽快启动教育法典的立法论证工作，以法典化的模式实现我国教育立法事业的实质性飞跃。

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