闫静 谢鹏鑫 张臻

（1.山东大学历史文化学院 济南 250100；
2.中国人民大学档案事业发展研究中心北京 100872；
3.北京电子科技学院管理系 北京 100070）

档案开放是满足公众档案利用需求的前提，也是档案馆实现公共文化服务职能的基础，受到档案学界和业界的普遍关注。新时期档案事业的高质量发展目标对档案开放工作提出更高的要求。新修订《档案法》将档案封闭期限由三十年缩短至二十五年，而且在强调满足公众利用诉求的同时，重点明确了档案馆提供利用服务的责任和义务；
《“十四五”全国档案事业发展规划》在“完善档案馆开放制度”的基础上，提出“档案开放审核工作法治化、规范化、常态化”的新任务。这些新要求为新时代档案开放工作带来新的发展机遇和诸多挑战。

综观现有研究成果，档案开放是学界的常热话题，《档案法》《政府信息公开条例》等法律法规的颁布、实施与修订曾带来数次研究热潮。现阶段对档案开放的研究主要集中在以下几方面。一是理论层面针对档案开放及利用等工作的概念、意义探讨，如档案开放的历史必然[1]，用户利用需求的影响因素[2]等；
二是档案开放的法律、政策制度研究，如开放责任机制建立的政策设计[3]，开放审核协同机制研究[4]等；
三是对档案开放相关工作的经验总结，如档案开放鉴定工作的问题分析[5]，档案开放困境的原因分析[6]等；
四是推动档案开放工作的措施研究，如智能技术在档案开放审核领域的应用研究[7]，国外档案开放工作的经验借鉴[8]等。尽管学界针对档案开放问题展开了多方面的探讨，但现有研究多为理论研究，较少有数据支撑。本文基于《各级国家综合档案馆档案开放情况调查问卷》的数据和部分档案馆的实地访谈记录，审视当前档案开放的现状与存在问题，并提出对策建议，以助力档案开放工作的推进。

1.1 问卷设计

本问卷旨在详细摸排新修订《档案法》背景下各级国家综合档案馆档案开放与利用工作的基本情况，针对新时代档案开放工作的新要求，围绕档案开放审核、档案解密、档案提供利用等内容进行设计。为充分了解各档案馆在档案开放利用工作中的典型经验和工作难点，问卷采用“选择题+填空题”、并在文末加入开放性问题的设计形式，确保各档案馆有足够的作答空间陈述其经验与想法。由于题型限制，本问卷尚未借助算法进行效度和信度分析，而是在阅读所有答卷的基础上，采取以EXCEL软件统计功能为主、以人工统计为辅的处理方式对问卷数据进行分析处理，确保回收问卷的有效性和可靠性。

1.2 问卷发放与回收

本问卷于2021年5月在国家档案局馆室司综合档案馆处的帮助下，以“问卷星”的形式面向全国各级国家综合档案馆在线发放，经一个月发放周期后共收到问卷186份，经初步数据处理后，共保留有效问卷146份。其中省级回收有效问卷23份，覆盖北京市、山东省、广东省等全国大部分省级档案馆；
市级回收有效问卷40份，主要集中于浙江省、江西省、广东省、云南省、黑龙江省等省份，涵盖了国内东部、南部和北部大部分地区；
县级回收有效问卷83份，主要集中于浙江省、江西省等省份的县级档案馆；
调查过程中未收到港澳台地区档案馆提供的有效问卷。根据“地理位置分析”数据可视化结果（图1），以省级行政区为单位，回收问卷来源较多的省份分别为云南省、黑龙江省、江西省、广东省、浙江省等7个省份，地域分布上主要集中在东部地区，西部地区问卷回收量相对较少。

图1 问卷来源地理位置分析

1.3 问卷分析与研究结果

1.3.1 档案开放基本情况分析

（1）档案开放比例

表1归纳了省、市、县级档案馆档案开放比例的总体情况。从数据可知，在接受调查的档案馆中，档案开放比例在30%以下的档案馆占据大多数（省级为50%，市级为77.50%，县级为56.09%）。省级档案馆平均开放比例为35.01%，市级档案馆和县级档案馆平均开放比例分别为19.30%和30.75%。尽管这一数据并非全样本分析，但也一定程度上表明目前各级综合档案馆的开放比例仍然相对较低，档案开放“欠账”较多。

表1 各级档案馆档案开放比例数据

（2）档案开放工作机制

调查表明，部分档案馆并没有明确档案开放利用的工作方案和标准规范，也没有根据本馆的开放利用工作实际开展针对性的研究工作，这些现象在基层档案馆表现得更为明显。如表2所示，69.57%的省级档案馆和略高于50%的市级档案馆制定了档案开放利用工作细则，而县级档案馆的数量仅有21.69%。如表3所示，开展了档案开放利用研究工作的档案馆总数只占10.27%，县级档案馆更仅有1.20%（这一情况省级占比34.78%，市级占比15%）。

表2 档案开放利用工作细则的制定情况

表3 档案开放利用研究工作的开展情况

（3）档案开放工作方式

在对部分档案馆的实地调查中，为应对日益增长的档案利用需求、提高档案开放效率，“批量鉴定”和“部分开放”（即将不开放部分遮挡）成为解决档案开放比例较低与开放利用需求增大这一矛盾的有益尝试。问卷作答情况显示，受调查的档案馆对这两种工作方式持有不同的态度。对于“批量鉴定”，有64.38%的受调查档案馆在实际工作中已采用这种方式（表4），其中大部分档案馆倾向于在“利用时进行二次鉴定”（省级占比52.17%，市级占比50%，县级占比48.19%）；
但对于“部分开放”，愿意采取“未开放档案遮盖方式”的档案馆尚不足一半（表5，省级占比43.48%，市级占比37.5%，县级占比39.76%）。

表4 批量处理工作方式的应用情况

表5 采取未开放档案遮盖方式的应用情况

（4）档案开放中存在的问题与影响因素

对于目前档案开放比例远低于理想状况的原因，多数档案馆在问卷中表示“档案鉴定工作量大”（72.60%）、“专业人才缺乏”（72.6%）、“鉴定标准不好掌握”（67.12%）、“法规标准指导性不强”（45.21%）、“档案鉴定涉及主体职责不明”（23.97%）、“档案鉴定组织机制不健全”（20.55%）等（表6）。这些因素既有法规政策层面的，但更多的是具体操作层面的。新修订《档案法》为推进档案开放工作的开展，专门明确规定了开放审核的主体职责，后文将对档案开放审核的情况予以分析。

表6 各级档案馆档案开放中存在的问题

针对目前档案开放中存在的问题，部分档案馆提出“明确权责”（28.76%）、“明确细则/标准”（28.76%）、“组建人才队伍”（16.44%）、“交流培训”（8.90%）等建议（表7）。这些措施既涉及宏观层面的制度供给，也涉及微观层面档案馆的具体工作改进。从内容上看，上述措施多是针对表6指出的“专业人才缺乏”“鉴定标准不好掌握”“法规标准指导性不强”等问题，这说明目前档案馆对档案开放工作中存在的问题与后续改进措施有较为明确的认知。

表7 促进档案开放的具体措施

1.3.2 档案开放审核情况

“档案开放审核”系新修订《档案法》首次提出的专业术语，故问卷专门就各档案馆开放审核情况进行调查。根据问卷作答情况，目前档案开放审核呈现两个特点。一是档案开放审核工作的流程渐趋标准化，受调查的半数档案馆均表示确定了规范化的档案开放审核工作流程（表8，省级比例达到95.65%，市级比例达到82.5%，县级比例达到59.04%）。尽管仍有一定比例的档案馆表示“从未”或“只开展过一次”馆藏档案开放审核工作（表9，省级占21.74%，市级占10%，县级占6.02%），但“每年梳理”或“定期审核”的档案馆数量已占受调查档案馆总数的90.41%。此外，虽然目前明确档案开放审核委员会工作流程的档案馆数量较少（根据表10和表11数据，明确开放审核委员会工作安排的档案馆数量仅占设置有开放审核委员会的档案馆数量的22.97%），但在明确档案开放审核委员会工作流程的档案馆中，有70.59%的档案馆通过“预先设置计划/标准”来发挥档案开放审核委员会的作用（表10）。

表8 档案开放审核工作流程的规范情况

表9 各级档案馆开放审核工作安排情况

表10 各级档案馆开放审核委员会工作安排情况

二是档案开放审核推进力度参差不齐。在实地调查中，面对档案开放审核存在的难题，业界多次提出“设置开放审核委员会”“吸纳档案形成/移交单位意见”“借助智能信息处理工具”等措施，但其实际执行效果存在较大的差距。在机构设置方面，如表11所示，将近一半的档案馆并没有设置档案开放审核委员会，市级和县级档案馆比例（分别占比41.03%和63.86%）远高于省级档案馆（占比8.70%）；
在工作环节方面，大部分档案馆表示遵循“吸纳档案形成/移交单位意见”的工作要求（表12，省级占比65.22%，市级占比60%，县级占比83.13%），但在具体执行中仅有不到一半的移交单位能够按照要求及时完成开放审核（省级占比16.67%，市级占比36.84%，县级占比41.67%），且在完成的部分“开放审核质量很难符合要求”的比例也占四成以上（省级达到55.56%），省市县级档案馆都面临“影响档案移交接收进度”或“无法落实”的问题（表13）；
在辅助工具方面，现阶段鲜有档案馆“借助智能信息处理工具”开展档案开放审核工作，其中县级档案馆比例远低于省级、市级档案馆（表14，省级占30.43%，市级占25%，县级占3.61%）。

表11 档案开放审核委员会的设置情况

表12 档案开放审核中吸纳档案形成/移交单位意见的开展情况

表13 档案移交单位对开放审核要求的落实情况

表14 智能信息处理工具在档案开放审核的应用情况

1.3.3 档案解密情况

档案解密是档案开放利用的前提，解密工作的开展需要包括档案馆在内多方主体合力进行。根据问卷数据分析，目前档案馆是档案解密审核的主力军，承担了大部分的工作压力。受调查的大部分档案馆都开展了“档案清查、解密审核工作”（表15，省级占比56.52%，市级占比57.50%，县级占比62.65%）；
半数以上档案馆并没有选择在开放审核的同时开展解密审核（表16，省级占比60.87%，市级占比72.50%，县级占比54.22%）；
此外，根据“谁定密谁解密”的原则，档案解密需要提醒涉密单位参与（表17），半数以上档案馆承担了这一任务（占受调查档案馆总数的51.37%）。这都在一定程度上加重了档案开放的工作负担。

表15 涉密档案的清查、解密审核工作开展情况

表16 开放审核和解密审核的安排情况

表17 涉密档案解密提醒工作的职责分配情况

1.3.4 档案提供利用基本情况分析

（1）档案提供利用方式

针对目前档案提供利用的方式，据表18数据可以得出三个特点。一是开放档案原件及提供复制服务是当前档案馆提供利用的主要方式，省级、市级及县级档案馆“提供档案原件阅览及复制件服务”均占90%以上。二是当前的利用方式多为线下利用。虽然档案馆支持线上线下开放档案目录，但如果利用者需要利用档案原文，各档案馆更倾向于“在馆提供电子档案全文”（省级占86.96%，市级占62.50%，县级占51.81%），而非“网上提供开放档案原文”（省级占39.13%，市级占7.5%，县级占8.43%）。三是档案馆线上利用服务有待进一步加强。受调查的档案馆无论是“网上公布开放档案目录”还是“网上提供开放档案原文”的比例均较低。

表18 档案提供利用方式的实施情况

（2）档案提供利用便利服务与约束条件

由于档案种类多、类型复杂，在公众利用档案的过程中，档案馆通常会提供一些辅助服务，同时也会针对公众的利用行为做出约束。根据问卷回答情况，大部分档案馆表示在公众利用档案过程中提供一定的便利服务（表19，仅有6.85%的档案馆表示“无”或没有做出有效回答），且针对近几年关注较多的档案复制服务，较少档案馆对公众复制档案的行为进行限制（表20，44.52%的档案馆表示并没有提出约束条件）。但从表19中也可看出，档案馆提供的便利服务大多为线下服务，仅有22.60%的档案馆愿意在线上提供服务，这一趋势与表18所反映的情况类似。

表19 档案开放利用的便利服务的实施情况

表20 复制服务的约束条件的设置情况

（3）档案利用手续和程序

根据问卷作答情况，档案馆针对国内外不同群体制定了不同的利用手续和程序。对于大陆公民，办理档案利用手续只需携带身份证，一般不需介绍信；
对于台、港、澳同胞和华侨，绝大多数档案馆要求携带“有效身份证件（包括身份证、台胞证、回乡证、护照等）和介绍信”；
不过对于外国组织或个人，除了少数档案馆“暂不提供查阅”外，大部分档案馆则需要“有关部门介绍及申请”并提供“来华有效证件”。对于未开放档案，其利用程序则相对比较复杂，除经档案馆同意外，必要时还需经上级或同级档案主管部门同意，且档案形成（移交）单位在未开放档案的利用中也具有重要话语权。

表21 未开放档案的利用程序的具体情况

2.1 档案开放效率较低与档案利用需求持续高涨之间的矛盾

供需矛盾是档案开放利用面临的首要矛盾，在新修订《档案法》背景下其表现更为明显，集中体现在供给数量和质量两个方面。一是档案开放率低，难以满足日益增长的利用需求。如表1所示，目前大部分档案馆的开放率都在30%以下。档案开放率低与沿袭已久的保守陈旧的档案观念不无关系，但新的开放形势无疑又加重了档案馆的档案开放负担。在二十五年开放期之下，各档案馆不仅要面对“馆藏数量增长率、增长速度高于档案开放数量增长率和增长速度”[9]的现实问题，还需要额外处理档案开放的历史欠账，在工作条件不变的基础上，传统缓慢而谨慎的人工审核效率难以跟上公众利用需求的增长速度。在实地调查中，NJ档案馆即表示“现按照25年封闭期限进行划控工作，应是处理1996年形成的档案，但按《档案法》修订前的正常进度本计划是处理1991年的档案，那么从1992年至1996年的馆藏35.6万件档案的开放审核，则是一个不小的数字”。

二是档案开放利用仍主要以传统开放利用方式为主，新兴技术手段的应用比例较低，难以满足日益数字化、信息化的利用需求。在开放审核阶段，如表14所示，目前鲜有档案馆“借助智能信息处理工具”开展档案开放审核工作；
而面对大量亟待开放的档案，大多数档案馆都面临人力资源不足的困境（表6中数据）。SH档案馆表示“目前馆内6名专职人员从事开放审核工作，仍难以满足档案开放进度”，QD档案馆则表示“馆内每年开放审核的工作量达到10万+，但专职从事开放审核的档案人员只有3位”。对于智能技术的应用，不少档案馆也持观望态度。如NJ档案馆表示“现在的人工智能还是较难投入到档案开放审核工作中，虽然可以辅助筛选，但还需要大规模的人力投入，这项技术仍不成熟”。而WX档案馆虽然已经应用了新的档案管理系统，但是开放审核方面仍遇到较多难题，“即使有了敏感词库筛查，但仍不敢随便开放，还是要（人员）逐级把控”。在提供利用服务方面，如表18、表19所示，大部分档案馆仍以线下利用服务为主，网络服务也止步于开放目录，这与信息时代公众的利用习惯存在一定的矛盾。此外，由于大部分档案馆网站的承载能力和服务能力有限，“将数字化的成果上传网站难以全部实现”[10]，无法满足公众数字化、信息化的利用需求。

2.2 档案开放机制不健全与档案开放要求渐趋明确之间的矛盾

新修订《档案法》第二十七条明确了档案自形成之日起满二十五年向社会开放的年限，第二十八条明确了档案馆应通过网站等方式定期公布开放档案的目录、不断完善利用规则、创新服务形式、简化手续、提供利用的要求，第二十九条明确了利用档案馆未开放档案的国家有关规定，第三十条明确了馆藏档案和尚未移交进馆档案在开放审核时的“会同”机制和档案形成单位或保管单位的“附具意见”机制，等等。《“十四五”全国档案事业发展规划》将“档案利用服务达到新水平”作为发展目标之一，要求建立健全档案开放审核建议机制及各级国家档案馆馆藏档案解密和开放审核有关制度，并稳步推进开放档案全文在线查阅。这些有关档案开放的新要求和新规定以法律和政策的形式明确下来，为“十四五”期间档案开放工作提供了方向指引。然而，问卷调查和实地调研表明，目前有相当一部分档案馆档案开放机制不健全、开放流程不规范、开放审核不完备，难以满足“存量”和“增量”档案开放需求，这一现象在表2、表3、表8、表10—表13等中也得到验证。调查中部分档案馆尚未制定适合本馆的档案开放利用工作细则，也未开展相关的研究工作，档案开放审核流程尚未规范，“会同”机制和“附具意见”机制落实情况不甚乐观，档案提供利用的线上服务也差强人意。这些现状与渐趋明确的档案开放要求存在一定差距，亟需改善。

2.3 档案开放与档案解密具体落实过程中亟需加强衔接

现有研究表明，目前档案开放与档案解密之间的冲突主要体现在两个方面，一是档案部门和保密部门对涉密档案管理监管职责不清，二是档案开放方面的监管职责存在交叉。[11]据实地调查，涉敏、涉密档案一定程度上降低了档案馆的档案开放工作效率，SH档案馆就表示“目前档案馆的档案开放率为36.7%左右，但如果剔除涉及个人问题、历史遗留问题以及涉密的档案，该馆的开放率可以达到65%左右”。WX档案馆也坦言，“现阶段整个档案系统在档案开放中遇到的最大难题就是划控鉴定、开放鉴定和到期鉴定。这些工作涉及的责任关系非常复杂，档案馆不敢主动去做，一旦做了，相关的责任就会揽到档案馆头上”。

调查数据中表15—表17所示，对于涉密档案的清查和解密审核工作，档案馆是否应主动开展；
对于开放审核和解密审核应如何安排；
对于涉密档案的解密工作应如何进行，解密提醒应由谁来负责等问题，受调查的档案馆仍莫衷一是。因此，如何处理档案馆、解密主体与主管部门在档案开放与解密工作中的关系，是档案开放工作的重要任务。现阶段馆藏档案解密制度仍以《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》为主要参考，尽管这一制度中早已对档案形成（移交）单位提出了相应要求，但由于没有得到认真贯彻执行，逐渐形成了“档案形成机关、移交单位对此不够重视，档案部门主揽责任”的局面。NJ档案馆也表示“越到基层越容易发现各个单位的档案员可能都是临时负责，没有经过专门培养，甚至经常发生人员变动，因此由形成（移交）单位主导档案解密工作也不一定合适。”

3.1 以信息技术赋能档案开放工作的开展

尽管现阶段信息技术在档案开放工作中的应用尚未成熟，但在档案开放中如仍坚持以人工手段为主则很难跟上信息时代的步伐。因此，以信息技术赋能档案开放工作的开展，不仅是时代所需，也是档案开放的未来发展趋势。各档案馆应在条件允许的情况下，积极尝试将信息技术应用到档案开放工作中来，既可以通过编制适合本馆的敏感词库，将其嵌入原有档案数字管理系统，利用敏感词全文比对算法、敏感词筛选过滤机制、敏感词准确定位等技术辅助档案初审乃至复审环节；
也可以考虑将数据挖掘技术应用到档案开放利用工作中，通过对档案馆海量数据的挖掘分析，探索文本之间的潜在联系和内在规律，对档案开放审核过程中可能出现的敏感词进行自动生成和提取，并实现档案信息的智能搜索和聚类分析[12]。此外，在各方面条件成熟时，还可以利用人工智能技术模拟人的思维过程和智能行为，实现档案开放审核工作的自动化开展。

3.2 完善档案开放机制，简化利用程序

为推进档案开放，满足利用者日益增长的利用需求，各档案馆应完善档案开放机制，简化公众的利用程序。一方面，档案馆应根据《档案法》、档案事业“十四五”规划等法律政策，进一步细化档案开放的具体流程与工作制度。鼓励各档案馆结合馆藏实际情况，制定档案开放工作计划，确定档案馆优先开放审核的档案范围；
结合实际情况，针对不同类型的馆藏档案，厘清档案形成（移交）单位、档案馆与档案主管部门在“初审—复审—终审”的“三审制”工作机制的职责分配；
完善档案开放审核的具体环节，以细则、规划等方式确定档案开放审核“会同”机制的具体操作方式；
在条件允许的情况下，邀请专家参与档案开放工作，在档案馆开放审核委员会基础上强化专家咨询机制，或是建立专家库，提高档案开放利用工作的专业水平。另一方面，档案馆需根据公众的利用诉求，进一步简化利用手续，提高利用满意度。这既要求档案馆深入用户群体开展调查，构建用户画像，提高档案利用服务的精准度，也要鼓励档案馆积极探索馆藏档案的网络服务，贴合信息时代公众的利用习惯。此外，档案馆还需针对开放档案和未开放档案的具体情境，简化公众利用档案的手续流程，提高公众的利用满意度。

3.3 协调档案开放与档案解密的关系

为协调档案开放与档案解密二者的关系，档案馆需要在两方面做好工作。一是积极开展档案开放与档案解密主体的协调工作。以档案馆和解密主体为例，在“谁定密谁解密”的原则下，解密主体一般是档案形成单位或移交单位，这就意味着档案馆在开展档案开放工作的过程中需要与档案形成单位或移交单位协调档案解密工作的开展。双方需要明确解密工作的职责分配，并协调档案解密与档案开放工作的工作进度和工作时间。二是建立联合监督检查机制。监督检查是保证档案开放、档案解密工作落实与权责分配得当的重要措施。作为法定的职能部门，档案主管部门、保密行政管理部门对档案开放和档案解密分别负有行政管理职责。新《档案法》明确规定，档案主管部门应对档案馆和机关等单位的“档案提供利用等情况”进行监督检查，“不按规定向社会开放、提供利用档案的”应承担相应法律责任。根据《国家秘密定密管理暂行规定》（国家保密局令2014年第1号），保密行政管理部门应对机关、单位定密工作（包括档案解密）进行指导、监督和检查，对发现的问题及时纠正或者责令整改。鉴于档案开放、解密之间的紧密联系，可广泛建立档案主管部门、保密行政管理部门的联合监督检查机制。这既符合党和国家关于优化行政执法体制机制的总体要求，也符合统筹规范督查检查考核工作的总体要求。在具体方式上，建议档案主管部门、保密行政管理部门加强沟通和协调，统筹安排、联合开展监督检查工作，提高档案开放与档案解密的工作效率。

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