张玉彪

○华南理工大学

十八大以来，为做好脱贫攻坚工作，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中仅东部9省市共向扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金超1005亿元。此外，各帮扶单位还投入了大量自筹资金，这些资金尚未纳入1.6万亿的财政专项扶贫资金统计中。巨额帮扶资金的投入，为打赢脱贫攻坚战提供了强大资金保障。

《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，要设立5年过渡期，并保持过渡期内现有主要帮扶政策总体稳定。因此，总结脱贫攻坚阶段的经验教训，提前做好制度设计和政策指导，用好帮扶资金，既能提高帮扶资金预算执行率，加快资金的使用，又能加强帮扶资金管理，防范帮扶资金使用过程可能存在的风险。优化资金配置，提高资金的使用效益，是确保乡村振兴工作取得成功的重要保障。

本文所述帮扶资金是指由帮扶单位筹集，拨入被帮扶单位账户，用于脱贫攻坚或乡村振兴的专项资金。既包括帮扶单位预算安排的专项资金，也包括本单位职工捐助的资金和从二级单位、下属企业及其他企业募集的资金。脱贫攻坚阶段，由于各方面的主客观原因，帮扶资金使用过程中存在或多、或少的问题[1]。

(一)不知如何使用资金

被帮扶对象是乡镇级或村级单位，缺乏整体规划、缺乏相应的专业技术人员和项目管理经验，项目库建设严重滞后，帮扶资金到位后，被帮扶单位不知道做什么，怎么做项目。有的单位即使有项目，也可能没有考虑成熟、没有经过论证或得不到上级部门批准，导致项目迟迟不能确定和开工建设，帮扶资金无法及时支付。同时，由于帮扶资金体量大、用途广、资金使用不明确使得一些村镇干部怕政策把握不准踩“红线”，一旦帮扶部门开展监督检查，将面临较大的问责压力，存在畏难情绪。

(二)资金使用进度缓慢

由于基层项目建设、配套设施、支付手段等相对缺乏，没有专业人员跟进项目进度，使得帮扶资金支持的项目随时可能由于天气原因、土地纠纷、基层矛盾、缺乏人手和技术、项目预算编制过低等各种原因导致项目中断。即使项目顺利完成，但有些帮扶资金使用范围较窄、规范要求较多、招投标和报账手续繁杂，而资金使用主体由于没有专业人员跟进，使得报销、审批和支付流程缓慢，导致帮扶资金支付进度缓慢[2]。

(三)资金使用不规范

一些县级单位没有形成规范的帮扶资金管理办法，各乡村报账制度不健全，帮扶资金核算不规范，未实行专账分项目核算，个别乡镇存在以拨作支或以借作支现象。帮扶资金财务管理有的乡村由财政所代管、有的由扶贫办管理、有的由村级管理，资金管理混乱，未按项目分开核算、交叉使用。有的账簿设置不统一，扶贫项目材料保管不完善，没有专人保管，扶贫材料及项目资料乱堆乱放，没有归档整理存放。

(四)资金使用效益不高

帮扶资金使用过程中，存在帮扶资金投入与效果、进度、意愿难匹配的矛盾。农业产业项目普遍具有人工成本高，收效慢，受自然、市场和技术因素影响大的特点。项目选择、经营中均存在较大的风险，导致不少帮扶资金支持的产业扶贫项目亏本经营，存在持续经营风险。一些帮扶项目后续经营因财政扶持资金、贷款周期与后续管护、生产周期不匹配，易引起资金短缺甚至断裂风险。还有一些帮扶项目与乡村发展意愿难对接，个别乡村面对送上门的增收办法和支持举措也不愿作为，导致一些项目资金没有用到产业发展上。

(五)资金违规使用

由于不熟悉各种帮扶资金的使用范围和相关规定，或是基层干部少数法律、法规意识淡薄，存在不规范使用帮扶资金或违规使用帮扶资金的现象。有的乡村干部以权谋私，违规违纪把帮扶资金分配给亲朋好友；
有的村“两委”班子合伙骗取、贪占、私分帮扶资金；
有的乡村干部虚报冒领、贪占挪用帮扶资金；
有的把帮扶资金转到少数单位或合作社手里，沦为个人谋利工具。

(一)责任不明确

帮扶单位、乡镇一级地方政府和资金使用单位责任划分不明确。帮扶单位主要负责帮扶资金的筹集和拟实施项目的审批，缺乏后期资金使用过程监管和使用绩效的考核。乡镇级地方政府往往只负责项目的审批、资金使用账务代管及资金支付，往往不重视资金使用绩效。资金使用单位按照帮扶单位和乡镇一级地方政府审批的项目和预算组织实施，不清楚帮扶资金安排、核拨及管理要求，主体责任意识淡化。三个部门责任不明确，导致帮扶资金使用缺乏全过程监管，“越位”和“缺位”并存，责任压实不到位[3]。

(二)项目设计和安排不合理

一些乡村只重视争取资金，忽视项目前期准备管理，导致帮扶项目选项、可行性论证等基础工作不够扎实，项目零星、效益低下、缺乏统一规划。有的地方政府在项目安排上搞平衡照顾，使一些项目脱离实际，存在盲目性。一些帮扶项目的筛选调配由县级或乡镇负责，村级不参与筛选，导致帮扶项目不切实际，实施过程中，个别地方存在串标、转标和围标等违规现象。个别地方存在未经审批擅自改变帮扶项目规模、变更项目计划及违规签订施工合同。一些项目为赶进度，放弃原来的工程价款结算相关控制制度，开辟帮扶资金拨付绿色通道，超工程进度拨付资金，从而形成一定的资金安全隐患。有的项目未经竣工验收就投入使用，工程质量无法检验，为后期使用埋下隐患。

(三)审批手续繁杂

帮扶资金的使用涉及帮扶单位、地方政府、资金使用单位，各方都有相应的管理制度和规定，每笔帮扶资金的使用都需要经过三方的审批。从帮扶单位筹集资金、划拨给乡村、使用单位决议公示资金预算、项目预算申请、项目立项审批、招投标、项目实施及进度管理、完工验收、资金支付等每个环节都需要协调三方关系，走审批流程，导致审批手续非常复杂。若资金使用单位没有非常强的协调能力和执行能力，每一道审批手续都可能卡壳，致使帮扶资金项目无法继续进行下去。

(四)监管不到位

帮扶单位将帮扶资金拨付给乡村后，对于资金的运作缺乏监管，资金是否安全，其产生的效益怎样，缺乏具体跟踪负责的专人专岗，对帮扶资金去向缺乏监管，没有实行动态监管评估机制。一些地方政府也缺乏对帮扶资金的监管，对施工方在项目实施和资金管理中存在的问题，没有有效措施制约和解决，也没有依法办事的意识，完全凭经验和各种关系解决问题。

(五)管理人员素质有待提高

虽然各乡镇设立了财政所，帮扶资金一般由其代使用单位管理，但人员素质及配备力量参差不齐，人少事多，致使他们难以做到随时随地对项目的具体实施情况进行全程无缝隙监督。

针对帮扶资金管理中存在的问题及原因，相关部门需要采取有效措施，以提高帮扶资金使用进度和使用效益，防范资金使用风险。

(一)成立帮扶资金统一管理机构，加强资金筹措与管理

按照中央要求，乡村振兴要强化五级书记抓乡村振兴的工作机制，构建责任清晰、各负其责、执行有力的乡村振兴领导体制，层层压实责任。因此，各帮扶单位应将定点帮扶作为一个重大的政治任务来对待。单位党委书记要亲自抓帮扶工作，要设立乡村振兴领导小组办公室，负责乡村振兴工作日常事务，加强与上级部门、被帮扶单位及派驻干部的联系与沟通。要制定本单位帮扶的专项政策，形成组织推动、要素保障、政策支持、协作帮扶、考核督导等工作机制。所有帮扶资金资源由该办公室统筹管理，资金的筹集、使用、监督等由该办公室统一审批。

加大资金资源的投入力度，是做好帮扶工作的重要保证。因此，各帮扶单位必须全面动员，多方面筹集资金，确保帮扶资金的投入。一是列入单位本级预算的年度预算经费，该经费需根据帮扶计划，单列专项经费予以支持；
二是二级单位及下属单位的捐款，在本级预算紧张或经费不足的情况下，可动员二级单位及下属单位提供一定额度的捐款；
三是企业、合作单位及关联单位的捐款，如高校的校友企业；
四是本单位员工的捐款，利用“扶贫济困日”、爱心认助、捐资助学等活动，发动本单位及下属单位员工献爱心；
五是通过线上线下相结合的方式，由本单位或下属单位食堂、工会等部门购买帮扶对象农特产品等，形成“以购代捐”资金。

(二)帮扶措施切合当地需求，理清与地方的资金管理关系

只有切合当地需求，切实解决目前存在的问题，维护当地人民的利益，帮扶单位的措施才能真正落地，并得到认真贯彻执行，帮扶资金也才能快速使用。因此，制定帮扶措施时，既要考虑本单位的优势、特长、可利用的资金资源等情况，熟悉上级部门对帮扶工作的具体要求，又要深入了解当地实际情况，知道当地政府和老百需要解决什么问题，当地有什么资源优势，当地风土人情等。这就需要本单位党委书记、主管帮扶工作负责人、驻村镇干部与当地政府和百姓建立良好的沟通渠道，经常听取他们的意见和建议，形成符合当地实际的需求清单，根据需求清单制定有针对性的帮扶措施。

在资金管理上，既要避免不顾当地实际，项目立项及资金使用全部由帮扶单位一手包办的管理方式，也要避免帮扶单位一切不管、任由当地自由使用的管理方式。要建立健全科学完善、职责分明、齐抓共管的资金管理模式。帮扶单位负责根据当地的需求，在财力允许的范围内，做好资金的筹集，并根据资金使用计划，将资金拨付给被帮扶单位，督促被帮扶单位按照用途，加快项目进度及资金使用，提高资金使用效益。当地政府负责帮扶资金的监管，负责制定帮扶资金管理办法，对帮扶项目进行立项审批，负责组织重大项目的论证及招投标，参与重大项目验收等。资金使用部门对帮扶资金的使用负责，积极筹划帮扶项目并报当地政府和帮扶单位审批，完成招投标等手续，协调相关方面加快项目进度，完善资金支付手续，及时完成资金支付，接受资金使用监管。

(三)规划先行，做好项目库建设

1.制定乡村振兴长期规划。乡村级基层单位往往存在无钱可花，有了帮扶资金又不知如何花的问题。有钱不知如何花的原因，除了个别乡村干部多一事不如少一事、不愿承担责任、工作积极性不高外，主要原因是基层缺乏项目管理经验、缺少乡村振兴长期规划、项目库建设严重滞后，因此，帮扶单位要按照乡村振兴相关的要求，遵照政策指引和具体工作要求，结合当地需求和自身优势，在充分调研和沟通的基础上，聘请专业人员量身打造乡村振兴规划。要清楚帮扶对象的短板、优势，需要从哪些方面进行建设、突破，需要帮扶单位哪些支持等。这份规划将成为今后工作的指南，也为帮扶资金的使用指明了方向。

2.做好项目库建设。项目的设立要符合乡村振兴政策要求，统筹安排产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴项目，要侧重设立能发展壮大帮扶对象自身造血功能的项目，所设项目能够起到带动作用。项目入库采取 “乡村申报、乡镇审批、帮扶监督”的管理模式。项目入库前要做好信息公开，除法定涉密信息外，所有拟入库项目和资金安排都要进行公开，征求各方面的意见建议。对于群众意见大的项目，不予入库；
论证不充分、没有确定乡村振兴目标的项目，不可进入项目库。项目储备完成，做好项目前期工作，帮扶资金到位后，按照成熟程度，进行项目建设。

(四)做好资金统筹安排，加快资金使用进度

为提高帮扶资金使用效益，化“零钱”为“整钱”，提高整体合力。在安排帮扶资金和审批帮扶项目时，要坚持统筹使用帮扶资金，既要加强农田水利、水电、道路、网络等基础设施建设，改善乡村面貌和人居环境，也要把产业发展作为乡村振兴的基本途径，大力发展适合本地实际的产业，带动当地就业增收；
既要把帮扶资金投向产业项目以保障当地产业振兴，也要投向教育和文化领域，支持生态建设和组织建设，使乡村各方面得到振兴；
既要用好管好各级财政下拨的各类乡村振兴专项资金，在规定的使用范围内，优先安排财政资金，努力提高使用效益，也要把帮扶资金作为有益的补充，在财政专项资金使用范围之外，用好帮扶资金。

为加快帮扶资金的使用进度，帮扶单位、当地政府和资金使用单位要理顺关系，形成规范的资金使用流程。帮扶单位收到报送的资金使用和项目立项申请时，第一时间组织项目论证(若需要)、审批。当地政府提高项目及资金使用审批进度，加快招投标，通过内部文件流转、业务指导、对口管理等制度，减少乡村反复修改材料、反复报送加快审批速度。资金使用单位在督促施工方确保质量基础上，加快建设进度，及时提供报销凭证及发票，在项目完工并完成验收后，第一时间将帮扶资金拨付给施工单位。发挥帮扶人员和乡村干部的作用，加强业务培训，熟悉资金管理及报销流程，提高业务水平，加快资金支付速度。

(五)做好绩效考核，提高资金使用效益

帮扶资金支持的项目，要摒弃“钱只要花掉就行”的观点。当地政府和资金使用单位必须对帮扶单位负责，努力提高帮扶资金的使用效益。所有帮扶资金设立的项目必须要在充分调研、充分论证的基础上，征求村民、村委、乡镇政府的意见，评估自然灾害可能带来的风险，考虑后继维护保养问题。充分考虑项目在当地推行的可行性和可能遇到的困难，有专业的人员和机构提供专业咨询，有承担市场价格波动的能力。充分调动被帮扶单位的积极性，激发其自身活力和创造性，真正实现“造血式”帮扶。

按照项目立项、资金申拨(绩效目标)、 项目实施(绩效监控)、项目完成(绩效评价)等环节，建立健全帮扶资金全过程绩效考核体系，做好绩效量化考核[4]。绩效评价结果在一定范围内公布，以增强帮扶资金使用的透明度，发挥绩效评价对帮扶资金的跟踪问效作用和信息反馈作用。健全责任追究制度，建立失信、违法违规惩戒和处罚机制，以加强绩效评价工作约束力。通过推动绩效管理工作，逐步树立单位“用钱必问效、无效必问责”的理念，逐步解决资金管理中存在“重分配、轻管理、重使用、轻问效”的问题[5]。

(六)多方面加强监管，防范违规使用资金

要建立起全方位、全过程、全覆盖的资金监管体系，从项目筛选、评估、入库、立项、审批、实施、检查、验收的全流程各环节进行监管。加强帮扶单位、地方政府、乡村监委及村民代表等的协作，营造共同监管的工作局面。运用互联网、大数据技术推进各级、各部门资源信息共享和工作衔接，将各级、各部门相关基础信息、项目信息、绩效管理信息、资金动态监控信息系统整合衔接，实现监管无缝衔接。实行信息公开，利用网页、微信公众号、APP 软件等实现帮扶资金信息实时更新和查询，便于信息及时公开并接受监督。

防范资金违规使用，审查帮扶资金支持的项目，是否符合上级文件要求和当地实际，重大项目是否经过论证，是否精准科学；
资金管理上，是否有完善的管理制度，是否有切合实际的审批流程；
资金使用过程中，是否有完善的事前、事中和事后审批文件，手续是否完善，资料是否齐全；
资金支付过程中，有无按照合同进行项目验收，有无资金拨付缓慢或以拨代支问题；
资金支付有无挤占挪用、闲置浪费、截留私分、虚报冒领等违规现象发生。各级纪监、审计部门要对帮扶资金的使用进行事后审计检查，对于违规使用帮扶资金，要依法追究相关人员的责任。

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