江燕娟 李 放

机构养老服务是社会养老服务的支撑部分，为高龄、失能和空巢老年人提供了社会化的专业照料。截至2020年，南宁市各类养老机构有990个（含在南宁市区的自治区公办机构和在自治区登记注册的养老机构、国办福利机构、光荣院、集体办敬老院、农村五保村、民办养老机构），全市共有床位17021张（含乡镇敬老院和五保村床位9101张①乡镇敬老院和五保村是专门面向农村五保老人的养老院所，因不具备照料条件，一般不对社会开放.），全市各类养老机构床位与全市老年人口之比为15.7：1000，低于全国31.6：1000的比例①根据《中国年鉴》（2017年）2016年末,全国养老机构各类床位数为730万张,每千名老年人拥有养老床位31.6张.。失能人口的增加意味着对养老机构服务需求的增加，与养老机构床位数比偏低相对应的是，南宁市养老机构总体入住率却低于50%，同时，某些机构一床难求，而某些机构床位空置率高的的现象普遍存在，养老机构发展不均衡的问题突出，又进一步加深了老年人的养老机构服务需求与供给之间的矛盾，这些矛盾现象，反映了养老机构服务资源配置存在不合理的深层次问题。

2.1 问题的提出

本文通过对南宁市养老机构的初步调查发现，养老机构服务存在供给与需求不对接，资源配置效率偏低的问题，因此，本文的研究目的是：通过分析在当前养老服务供给机制下，不同类型的老年人获取机构养老服务资源的状况，养老机构资源配置结构存在的不合理因素，解释机构养老服务为何存在供需不匹配的问题，从而提出优化机构养老服务资源配置的政策措施。围绕这一研究目的，形成递进的分析思路：第一是剖析在不同类型的养老机构中，老年人的经济状况和身体健康状况如何分布，这些不同特征的老年人是否真正获得了与其需求相符合的服务？第二是机构养老服务资源分布呈现了何种特征？是否存在福利性减弱而市场性强化的问题，这些问题如何影响了老年人对服务资源的获取？第三是如何优化机构养老服务资源配置结构？本研究中，通过分析老年人对养老机构的选择偏好表现，在微观经济学中，偏好是指消费者根据自己的意愿，对可能消费的商品组合的排列组合，消费者的偏好程度是有差异的，根据全部收入和商品价格，购买商品（左相国, 2013[1]）。根据这一定义，文章对老年人养老机构的选择行为分析，首先选取其经济状况因素，分析老年人在机构养老服务既定的价格条件下，购买什么样的机构养老服务，是否呈现出差异化的偏好特征。在实践中，影响老年人选择机构的因素除了上述的收入条件外，还有老年人的身体健康状况，不同的健康状况的老年人会选择护理服务水平及配置不同的机构。这是影响老年人选择行为的两类重点因素，据此，本文假设，老年人对养老机构的选择偏好主要受经济状况和身体状况约束，同时，老年人的选择偏好状态反映了养老机构资源配置状况。

2.2 文献回顾

有关老年人对养老机构的选择与养老机构服务资源配置的研究主要集中在以下三个方面：

（1）认为老年人养老机构选择行为受养老机构价格、服务内容和水平影响。李中秋等人（2015）[2]基于特征价格理论，认为养老机构的收费定价决定老年人的选择，因为老年人的选择需求与供给价格是一一对应的，因此，老年人对机构的选择，主要以能否支付得起价格作为依据。阎志强（2018）[3]认为老年人的机构养老意愿存在群体差异，最希望养老院提供医疗保健和临终照护服务。杨韡韡（2019）[4]利用北京各个区县养老机构抚养效率，认为养老机构供给效率与选择之间存在相关关系，养老机构的政府机构投入、人才专业度、社会关注度对老年人养老机构选择行为有积极意义。

（2）认为老年人养老机构选择行为主要与老年人自身特征相关。高晓路（2013）[5]构建养老机构偏好指数模型，分析老年人对养老机构的偏好特征和社区类型的相关性，提出不同社区的老年人对养老设施的性质、区位、服务标准和收费的偏好呈现明显的空间分异，老年人的取向实际上与社区构成的社会经济和文化背景紧密相关。

（3）认为老年人养老机构选择行为与机构地理位置相关。宋珊等人（2016）[6]对上海市养老机构分布与老年人入住机构的相关关系进行分析，指出老年人倾向于优先考虑养老机构的地理位置的便利性，选择离家近的机构。康蕊（2016）[7]对北京市养老机构与老年人需求关系研究，发现养老床位的分布及护养服务的供给与不同地区的消费水平、周围环境设施关系密切，机构养老服务供给与老年人需求之间均存在结构性矛盾，城中心的养老床位少而老年人多，远郊区县的养老床位充足而入住率低，养老机构多提供日常照料服务，而老年人最需要的护养服务未能得到充分满足。

以上文献研究提供了很好的研究基础，但仍有不足之处，主要表现为：第一，上述研究指出了老年人养老机构选择行为与服务水平、价钱、空间、地理分布相关，但少有研究对养老服务资源配置结构及差异进行内在机理剖析；
第二，已有研究缺乏对各类机构服务资源配置如何优化进行分析；
第三，已有文献多集中在北京、上海等发达地区，对欠发达地区案例研究较少，这类地区因资源有限，供需结构矛盾突出，服务资源配置的公平性和效率亟待关注。基于此，本文对广西老年人养老机构进行实地调研，剖析机构服务资源配置状况，分析当前养老机构服务供需结构不合理的内在根源，并提出对策建议，为优化养老机构资源配置政策制定提供借鉴。

2.3 案例选取依据

调研对象的选取主要基于以下考虑：第一，广西南宁市是国家较早确定的养老服务业综合改革试点地区。第二，南宁的试点改革具有典型性和代表性。南宁市通过上级财政资金转移支付，政府主导、引入民间资本等系列政策，在广西率先推进城乡养老机构改革，公办福利院、乡镇敬老院向公建民营养老机构转型，出台多项政策措施激励民办养老机构发展，大力提升各类养老机构服务水平。但与其他地区的养老机构一样，南宁市养老机构在快速发展的过程中，存在养老机构服务资源供给结构不合理，效率有待提高等问题。通过南宁市养老机构服务的改革和发展，可以窥见广西以及欠发达地区养老机构服务发展的典型特征。

2.4 问卷发放过程及内容

2020年1—8月，在广西南宁城区及县镇对养老机构进行随机抽样调查数据。调研采用PPS 随机抽样与分层抽样相结合的抽样方法，抽取城区、县城、乡镇三个阶段子样本，计算每个元素入选概率，根据概率抽取样本，最终抽取出的养老机构样本数为30个，老年人样本数为530人, 发放养老机构问卷17份，回收有效问卷17份，发放老年人问卷530份，回收有效问卷506份。每个养老机构被调查老年人的数量参考该机构实际入住人数，具体安排标准为：入住老年人在300人以上的机构，抽取老年人数量为40位，入住老年人在80人以上的机构，抽取老年人数量为20位，入住老年人在50-80人以上的机构，抽取老年人数量为10-15位，入住老年人在50人以下的机构，抽取老年人数量为10位，部分乡镇敬老院入住人数为20-30人，则抽取老年人数为5人左右。最终，形成样本构成情况如下：城市养老机构数为18个，老年人数为300人，县城养老机构个数为8个，老年人样本数为180人，乡镇养老机构个数为4个，老年人样本数为50人。

通过制定《南宁市养老机构服务供给》问卷对养老机构住院老年人及护工、家属等发放调查问卷，收集老年人个人基本情况、身体状况、退休金水平、子女赡养情况、入住机构意愿及偏好、对机构满意度等主要数据资料。制定《南宁市养老机构信息》问卷收集机构数据，主要围绕养老机构的硬件设施、内部环境、人员配置现状、机构组织管理、入住率、服务水平、机构财务状况、政府机构养老服务政策收集数据。

2.5 研究方法

根据研究思路，构建多值Logistic模型，将上述影响老年人选择偏好的主要变量纳入模型，采取描述统计和推断统计相结合，使用频数和构成比对调查对象的变量特征进行描述，运用皮尔逊、多重共线性检验对自变量进行相关性分析，构建多值Logistic 回归模型，是一种可以比较分析每一个分类取值下各变量水平情况，利用边际效应回归结果，揭示因变量对自变量的作用机理，判断影响因素作用的研究方法。这个模型要求因变量是分类变量，包含三个或以上取值的，且取值是对等的，文章中将养老机构类型设定为因变量，分为公办养老机构、公建民营养老机构、民办养老机构三个取值，根据回归模型计算结果，判断老年人养老机构选择偏好行为对于三类机构的选择是否与自身条件相关，应用Stata11.0进行分析。

3.1 变量选择

在参考已有文献研究以及现有的实践基础上，对变量的选择与安排如下：

（1）因变量选择解释

因变量选取养老机构类型，主要依据当前机构分类标准，共分为三类：公办机构、公建民营机构、民办机构。

（2）自变量选择解释

自变量选取经济状况与身体健康状况，主要依据是：首先是参考已有文献研究，已有的研究表明，影响老年人养老机构选择行为的主要因素是老年人的经济支付能力、身体健康状况、养老机构服务水平、地理位置等。本文主要从老年人角度探讨养老机构资源配置状况，因此，选择经济水平、身体健康状况两个变量进行分析；
二是参照现有数据库及民政部评定标准设置指标。经济能力特征参照中国健康与养老追踪调查数据库中，退休老年人的经济能力构成指标，选取是否领取职工养老金、子女经济支持构成，另外，本研究对象主要为养老机构，因此选取养老院支出作为经济指标的一项；
身体状况特征采用民政部公布的老年人身体失能程度ADL评定标准，由社会参与、感知觉与沟通、精神状态、日常生活能力四组指标评分生成；
再次，在实践中，老年人对养老机构服务的需求，主要取决于其经济支付能力和健康状况水平，因此，本文将经济状况与健康状况作为模型分析中的自变量，以便更好地探讨老年人经济状况及身体状况与养老机构资源配置的关系。

（3）控制变量选择解释

本文将地理位置设为控制变量，主要基于以下考虑：首先，本文所选取的养老机构主要集中在南宁市城区及县区、城镇边缘位置，交通条件均较为便捷，家庭与养老机构之间的距离普遍不远，便于家人探望老年人；
其次，制作机构地理位置与老年人家庭住址散点图，发现，同一所养老机构上，特别是在大中型养老机构中，城镇养老机构，老年人及其子女居住地址信息分布呈现为较为分散的特征，距离所在养老院位置远近不一，缺乏集中趋势特征。因此，将养老的地理位置设定为控制变量。

3.2 数据收集整理

主要采取发放问卷的数据收集方法，对样本机构中，已经入住的老人进行数据收集，考虑部分高龄、失能、失智老年人问卷数据收集存在实际困难，因此，问卷数据收集综合访问了老年人及家属、护理人员、机构管理人员。

（1）变量定义

依照上述变量选择分类，养老机构分为Y1、Y2、Y3，自变量身体健康状况，依据失能程度进行定义，经济收入依据是否领取职工养老金、是否有子女经济支持进行定义。

表1 变量定义表

（2）变量描述分析

对变量进行初步的描述性分析，呈现有效样本数、样本均值、标准差、最小值、最大值，并对这些描述值进行基本分析。

如表2所示，样本中，入住养老机构的老年人共506个，老年人身体状况变量包括：社会参与评定、感知觉与沟通评定、精神状态评定、日常生活能力评定，指标数值从0-3，依次代表老年人失能程度从轻微到严重。计算得数值如下：身体状况方面，x11（社会参与评定）的均值为1.7549、x11（感知觉与沟通评定）的均值为1.4466、x13（精神状态评定）的均值为0.6660、x14（日常生活能力评定）的均值为2.2431，可见样本均值接近2，样本数值符合正态分布规律；
老年人年经济状况变量包括：是否领取职工养老金、是否有子女经济支持、老年人支出水平，虚拟变量赋值1、0，代表是、否两种状况。计算得数值如下：x21（是否领取职工养老金）均值为0.5138，表明样本中领取职工养老金的人数占了51.38%；
x22（是否有子女经济支持）均值为0.6107，表明样本中领取职工养老金的人数占了61.07%；
x3（老年人的支出水平），均值为2569元，符合抽样实际情况，老年人个体消费水平存在差异，均值接近养老机构收取费用大体值。

表2 样本中变量描述性分析表

3.3 模型构建与计算分析

（1）相关性检验

皮尔逊相关系数是一种度量两个变量间相关程度的方法。常用r系数大小来度量两个变量X和Y之间的相关关系，取值介于 1 和 -1 之间，1表示变量完全正相关， 0 表示无关，-1 表示完全负相关。本文采用皮尔逊检验方法来考察经济状况及身体状况变量与养老机构类型变量是否存在线性相关关系，一般来说，皮尔逊相关系数绝对值在0-0.2之间表示极弱相关或不相关；
0.2-0.4之间表示相关性较弱；
0.4-0.6表示一般相关；
0.6-0.8之间表示相关性较大；
0.8-1之间表示极强相关。此外，为避免模型出现较大的误差，需要对解释变量间进行多重共线性分析，以排除变量间存在的自相关关系。多重共线性检验通过方差膨胀因子（VIF）确定，一般来说，判定变量存在多重共线性，其VIF必须同时满足：（1）最大VIF大于10；
（2）平均VIF大于1。皮尔逊检验和多重共线性检验结果如下表3、表4所示。

表3 样本中变量相关性分析

续表

表4 方差膨胀因子表

统计结果表明，解释变量（社会参与、感知觉与沟通、精神状态、日常生活能力，以及经济状况指标）与被解释变量（养老机构类型）均通过了显著性检验，表明解释变量和被解释变量两两间存在线性相关关系。从表4 VIF检验结果可以看出，三个模型中所有变量的VIF值都在1到2之间，都远小于10，故自变量之间不存在多重共线性问题，可将这些变量纳入模型进行回归，结果准确可靠。

（2）多值logit回归模型构建

由于被解释变量Y为养老机构类型，属于离散型变量，所以本文选用多值logit回归模型进行分析。假设有一个潜在变量 yi*，是不可观测的，可观测的是yi, y有1， 2， 3这三个取值，分别代表三种类型的养老机构，公办养老机构、公建民营养老机构、民办养老机构。为了了解自变量变化对因变量变化的影响作用，比较不同情况时的因变量预测边际值的大小，即了解老年人身体状况和经济状况变化对他们选择哪种类型机构的影响作用，分析老年人选择不同的养老机构时，身体状况和经济状况具体取值。因此，下文选择对模型进行边际效应分析，边际效应是从已有拟合模型结果中计算出来的统计量，这一数值表示自变量的变化对因变量的变化的影响作用的大小。借助边际效应分析结果，解释身体状况和经济状况对老年人选择养老机构偏好的影响作用。根据多值logit回归模型，构建以下回归模型：

其中，μi* 是独立同分布的随机变量，yi可以通过yi*按照下式得到。

设μi* 的分布函数为F（x），可以得到如下的概率：

（3）模型计算结果

根据变量设定，因变量有三个取值，分别为公办养老机构、公建民营养老机构、民办养老机构，属于分类变量，因此，文中采用多值Logit模型对参数进行估计，式子如下：

在95%的置信区间上，计算得如下结果：

文中主要从显著性结果和参数值的符号方向及取值大小进行比较解释，边际效应所包含的统计学意义是：根据Y不同取值，在其他变量保持不变的情况下，分析失能指标（社会参与评定、日常生活能力评定）、失智指标（感知觉与沟通、精神状态）、老年人经济状况与养老机构类型的边际比值。当自变量变动1个单位时，因变量各个取值的概率如何变化。dy/dx值为平均边际效应，表示自变量取值变化1个单位时，Y取值的概率变化。以社会参与评定为例进行解释，在表5中，在95%的置信区间上，社会参与评定与老年人选择养老机构变量间关系通过显著性检验，社会参与评定对老年人选择公办养老机构行为有显著意义，社会参与评定dy/dx值为-0.0855，解释为当老年人社会评定值增加1个单位时，老年人选择公办养老机构的概率为-0.0855；
相应地，在表6、7中，社会参与评定dy/dx值分别为-0.0271、0.1126，解释为当老年人社会评定增加1个单位时，老年人选择公建民营机构的概率为-0.0271、0.1126。

表5 多值logit模型边际效应回归结果

表6 多值logit模型边际效应回归结果

表7 多值logit模型边际效应回归结果

4.1 计算结果分析

（1）当Y取值为1时，养老机构取值为公办机构，所有指标的dy/dx值中，老年人的经济状况指标dy/dx值最高，老年人经济收入和子女经济支持值分别为-0.1479、-0.1605，表示指标值每增加一个1单位，选择Y的概率分别减少-0.1479、-0.1605个单位，意味着经济指标值变动对选择公办机构影响较大，即随着老年人的收入增加，其选择公办机构的概率降低；
身体健康指标dy/dx值总体较低，社会参与评定、日常生活能力评定为负值，分别为-0.0855、-0.0409，表示指标值每增加1个单位，选择Y的概率分别减少-0.0855、-0.0409个单位，表明随着老年人失能程度的增加，选择公办机构的概率下降；
感知觉与沟通评定、精神状态评定指标值未通过显著性检验。

（2）当Y取值为2时，养老机构取值为公建民营机构，所有指标的dy/dx值中，老年人的经济状况指标dy/dx值仍是最高，老年人经济收入和子女经济支持值分别为0.1190、0.1801，表明随着老年人的收入增加，其选择公建民营机构的概率增加；
身体健康指标中感知觉与沟通评定通过了显著性检验，dy/dx值为0.0351，表明老年人身体失能程度增加时，选择公建民营机构的概率增加，但概率值较低。

（3）当Y取值为3时，经济指标值变量未通过显著性检验。部分身体健康指标变量通过显著性检验，身体健康指标中社会参与评定和日常生活能力评定为正值，表明身体机能指标每增加1个单位，选择民办机构的概率随之增加，而精神状态指标为负值，表明随着指标值的增加，选择民办机构的概率随之降低。

三类机构中，未通过显著性检验的指标主要为身体健康指标中精神状态类指标，主要原因在于实地调研中难以获取这类老年人样本，故失智老年人样本占比较少。

从三类机构的老年人身体健康状况指标值来看，入住公建民营机构的老年人身体健康指标值相对较高，但总体未有明显的差距，即不同程度的身体健康状况的老年人，在三类机构的选择上没有显著的区别。主要原因在于三类养老机构的服务内容设置同质性较强，绝大多数机构提供的服务都以日常生活照料为主，而一些专业性较强的服务，如医疗护理、心理服务、专门对失智老年人的专业护理等较少见，只有部分举办条件成熟，发展较好的公办养老机构和少数公建民营机构中能提供，因此，三类机构“同质化竞争”现象较普通。

4.2 三类养老机构服务资源配置状况

结合上述实证分析结果，得出结论，三类养老机构资源配置差异较明显。以下从举办条件及入住情况来进行阐释。

第一，公办养老机构服务资源配置水平较高，长期保持“高性比价”的竞争优势。公办养老机构为财政供养的事业单位，办院历史悠久，硬件设施较齐备，能满足一般老年人的养老需求，同时，具备一定的护理资源，更能满足老年人特别是失能老年人的照护需求，市一级的公办养老机构具有较高的综合护理水平，而越是基层的公办养老机构，其综合护理水平越有限，缺乏专业的护理能力，导致部分机构会拒收失智老年人。由于公办养老机构收费严格按照物价核定标准进行，相对其所提供的服务质量来说，收费标准低廉，性价比高，不仅经济状况较差的老年人能住得起，养得起，也受到所有老年人的青睐。特别是一部分失能、经济水平较差的老年人，对公办养老机构的条件更为依赖，从调研情况来看，公办养老机构“一床难求”的现象依然存在，同时，由于缺乏床位分配审核机制，床位分配容易出现不公平现象，使得本应优先向低收入、弱势群体分配的床位沦为成为一部分长期占据的优势资源。

第二，公建民营养老机构硬件建设较好，收费较高。公建民营养老机构大部分是依托城镇原有的社会福利院或敬老院进行改造，共同特征是硬件建设条件较好，由政府按照公开招标等竞争形式选拔具备较好资质的非营利机构进行运营，为了吸引老年人，这些机构也配备了较好的养护条件，特别是中大型的公建民营养老机构，为提高机构竞争力，这些机构普遍注重引入医护资源，为老年人提供较好的养老护理条件，但收费标准偏高，当老年人经济状况较好时，他们更倾向于选择公建民营机构，享受较高的养老服务水平，而经济状况较弱的老年人却住不起，易被拒之门外，近几年来，公建民营机构入住率普遍偏低，发生经营困难或资源闲置问题，表明经济支付能力仍是制约老年人享受这类机构养老服务资源的瓶颈问题。

第三，民办养老机构特别是小型养老机构，服务资源配置水平较低。这类机构规模较小，硬件设施往往较为简陋，且缺乏医护资源，服务内容简单，但因其低廉的收费，成为经济较困难的失能老年人的首选机构，这一事实也在调研中得到了印证，在小型民办养老机构中，护理条件简陋，提供的护理服务水平也较差。老年人几乎全部为高度失能的经济困难老年人，平均每月2000元左右的护理费，拖欠费用现象时常发生。

总体而言，三类养老机构存在同质性较强，未形成层次化的供给结构，一定程度上存在与老年人需求错位的问题。三类养老机构的床位均以住养型床位为主，医养结合床位比例不到10%，尤其是公办养老机构，虽然占据了较多优势资源，如硬件设施、医护力量、社工等，但仍以日常住养照护为主，与公建民营机构养老供给结构功能类似。而从老年人身体状况来看，自理老年人占比低于10%，绝大多数老年人都需要专业护理，包括：基本医疗健康服务、心理慰藉服务等、社交等，这就形成了养老机构所提供的服务与老年人的需求错位匹配的矛盾。

综上，各类机构之间存在建设定位重叠，“同质化竞争”现象普通，服务资源配置低效的问题，这些问题导致养老机构服务供需不对接，陷入入住率低、经营困境、养老服务资源闲置的恶性循环。因此，必须重新理顺三类养老机构的定位，使不同类型的机构正常发挥各自的功能，提高供给效率。以下从三类养老机构发展角度提出对策建议。

5.1 重新确定公立养老机构的定位

公立养老机构定位应符合以下三个方面：保持福利功能，弥补市场和志愿组织失灵，对全市养老服务资源配置发挥引导和示范作用。公办养老机构属于社会福利事业单位，其本身的定位就是承担政府部门的公共福利目标，公共福利目标不仅要实现政府的公共福利 “倾斜性”的要求，即福利资源优先向弱势群体倾斜，也包括了弥补由于“市场失灵”或者“志愿失灵”引起的养老服务供给缺陷，也就是要补上民办养老机构主体或者非营利组织主体无法提供的养老服务类型，引导其他机构资源配置，做出示范效应。

具体做法是：一是继续发挥政府公共福利兜底角色。明确政府财政供养人员，高龄、失能且经济能力不足的老年人，无法从其他养老机构获得相关养老服务的老年人为服务对象，确保将有限的公办机构资源向符合条件的老年人倾斜。二是转变服务功能，面向社会提供其他养老机构无法提供的服务，如护理型养老服务、医养结合服务，这两类养老服务需要专业的护理人才资源、医疗服务资源，以及面临较高的投入和经营风险，可以说，这些服务是成本较高、投入较大、专业难度大的服务类型，在现阶段，大多数公建民营和民办养老机构难以有效整合这些资源，而公办养老机构可利用其公共部门的优势，快速整合这些资源，从而有效地弥补市场供给不足或市场失灵缺陷，为失能、失智老年人及部分有需要的老年人提供专业性较强的护理服务。三是公办养老机构应充分发挥资源引导和示范性作用，引导其他机构优化资源配置，通过向其他类型的养老机构输出先进的管理理念、标准化的服务操作流程等，带动其他类型的养老机构共同发展，提高全市养老机构的总体服务水平。

5.2 明确公建民营养老机构的公益性和福利性属性

公建民营养老机构的改造基础是公办机构，本身具有较强的福利事业属性，因此，必须先承担原公办养老机构应承担的福利兜底责任，面向社会老年人提供养老服务时，应遵循政府部门管制原则，体现一定的福利性和公益性。政府部门应加强引导、监督管理，以保证其福利性和公益性，控制其市场化趋势，具体做法一是规定公建民营养老机构床位必须优先收住政府供养人员，并预留一部分床位数，专门面向政府供养人员，主要包括城市“三无老人”、“农村五保老人”、低保或其他贫困老年人等，按免费或低偿标准收住这些人员，政府可通过购买服务的方式，减轻这部分老年人入住机构的经济负担；
二是面向社会老人，提供一般水平的养老服务，收费标准严格执行政府部门定价机制。

5.3 推进民办养老机构发展

通过查阅资料发现，南宁市的民办养老机构大多数是由非营利社会组织举办的，这类社会组织规模较小，提供床位数集中在30-70张，由于其天然的慈善属性、亲社区、规模较小等特征，收费相对低廉，大多数都开设在城区中的老社区里，方便老年人就近入住，这些特征使这些民办养老机构在民众中积累了一定的认可度，发展迅速。政府部门应正视这些实际情况，正确引导民办养老机构发展。具体做法是：一是完善财政补贴政策。建设补贴、运营补贴向民办非营利养老机构倾斜，帮助这些机构改造硬件建设，提高硬件设施水平，同时，补贴要瞄准老年人，可通过政府购买床位、对老年人发放养老券等方式加大直接补助力度，使选择民办养老机构资源的低收入、高龄、失能老年人享受到应有的福利；
二是对社会资本举办的市场化的民办养老机构，运用市场调节手段，从土地优惠、减免税及提供其他优惠便利措施等市场监管手段出发，助推市场化民办养老机构发展，使高收入老年人能够选择符合自身需要的个性化养老服务，真正将老年人的潜在需求转变为有效需求。

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