欧阳萍

（湖南科技大学 人文学院，湖南 湘潭 411201）

18世纪爆发的工业革命开启了英国的城市革命，现代意义上的城市化进程不断加快，推动人类社会进入了一个全新的时代。为了应对新时代的挑战和机遇，19世纪的英国政府在政治、经济和社会等多领域推行改革，而1835年市政改革作为其中重要的改革措施，不仅提高了城市政府选举合理性和城市管理效率，而且推动了英国城市管理职能的发展演变。虽然有一些学者对近代英国城市政府的改革和管理进行研究，但是目前学术界对1835年市政改革的关注仍然较少。本文通过分析此次改革的时代背景和基本内容，认为1835年市政改革标志着英国地方政府现代化的开端，这推动了城市管理开始从自由放任模式发展到有限管理模式，最终使英国城市管理职能发生了重大的转变。

19世纪初，已经开始现代城市化进程的英国仍然采取中世纪以来的城市管理模式。当时英国城市主要有两类：一类是非自治城市，没有自治权力和自治政府，处于各郡守和治安法官的管辖之下；
另一类是自治城市，根据王室特许状而享有自治权，其市政府被称为市政公司（municipal corporation，又译为“市政机关”“都市政治体”）。在自治传统和自由放任理念的影响下，自治城市当中的市政公司腐败盛行，效率低下，最终导致了1835年市政改革。

（一）城市自治传统

从盎格鲁—撒克逊时期的部落民主，到中世纪城镇的特许自治权，再到近代早期的市政公司，英国有着悠久的城市自治传统。尤其是从12世纪以来，在西欧历史上所谓城市公社运动的推动下，英国有许多城市获得了不同程度的自治权力，不再完全隶属于郡，而是享有一定的独立性。到了近代，由来已久的英国地方自治制度又受到洛克、边沁等思想家的影响而进一步发展。因此，有学者明确指出：“在英国人的观念中，地方政府（包括城市政府）与地方自治的涵义相近”，甚至认为“地方政府的变体文字即为地方自治”(1)吴开松.比较城市管理［M］.北京：科学出版社，2004：41.。

中世纪许多城市有的通过和平赎买方式，有的通过武力斗争获得了领主颁布的特许状，这些特许状规定了城市的各种自治权力，“几乎不可改变地确立了市民的基本‘特许权’，通常包括自治的各项实体权利”(2)哈罗德·J·伯尔曼. 法律与革命: 西方法律传统的形成［M］.贺卫方，等，译.北京：法律出版社，2008：355.③钱乘旦.第一个工业化社会［M］.成都:四川人民出版社，1988：94-95.。而最集中体现城市自治性的应当是市民对市政官员的选举和对城市内部事务的管理。各城市市政机构的选举方式略有不同，有的城市市政官员来源较广泛，由该市所有登记在册的家庭家长或纳税人组成；
有的城市市政官员来源则相对局限，仅由该市各行会的成员组成。大多数自治市可以由市民选举自己的市长，有些城市在市长之下还设立了一些其他官职，如财政官、教区执事、市参事、税吏等，负责逮捕、扣押、监禁、收税等事务。换言之，自治市中各种官员负责本地区的各项事务，而中央政府不加任何干预。

（二）自由放任主义

自由放任主义思潮盛行于18—19世纪英国的经济领域和社会生活领域。经济学家亚当·斯密认为人们从个人利益出发会导致彼此之间的斗争，又可能创造社会制度把斗争转变为共同利益；
而自由放任即市场机制和自由竞争就像一只“看不见的手”，能够有条不紊地配置各种资源。在亚当·斯密之后，其追随者们进一步阐述了自由放任原则，主张自由竞争，个体企业不受限制地从事各种经济活动。

根据自由放任主义理论，政府不仅是在经济领域，而且在社会运作方面也无需扮演过多的角色，其主要职能应限于国防外交、国内治安以及个人无法承担的公共工程建设等方面；
一言以蔽之，应实现“政府最小化”。在城市社会管理领域，这种自由主义的表现就是：政府抽身于社会事务的具体管理实践，将公共卫生、住房供应、国民教育和城市规划等公共事业交由各种准政府性质的委员会或私营公司和民间组织去自行解决。于是，中央政府任城市自由地自我管理，很少考虑市政机构的组成、职能以及市民福利。

诚然，自由放任实际上并不意味着政府完全无作为，它只是反对国家对经济事务过分干涉。但是，问题在于“英国人把‘自由放任’实行得太彻底了”“国家不认为有责任保证个人的生存，生存被看作是纯个人的事，是每个人自己的经济活动，它既不需要别人干涉，也不允许别人干涉。”③这一理念被应用于城市管理领域，于是“在资本主义自由竞争和自由放任指导思想下，一切以追逐个人利益为第一要旨，而公众利益、城市规划、城市整体结构、城市基础设施、城市生存环境、城市卫生、保健、医疗、城市教育，等等，就成为多余之物。”(3)王颖.城市社会学［M］.上海：三联书店，2005：236.

（三）市政机构的腐败低效

19世纪初，英国在工业革命的推动下已经开始加快城市化进程，但地方行政体系却仍然基本维持中世纪以来的状态，存在诸多弊端。一方面，市政公司的封闭式选举和管理模式导致城市寡头垄断市政机关，容易滋生腐败贪污现象。自治城市中大多数市政官员都是无薪酬职位，因此担任这些职位需要有一定的财力作为基础，尤其是像市长这类高级官职，只有财力雄厚的富商大贾才有能力担任。在这种情况下，“市政当局与其说是公共机关不如说是私人机构；
与其说是对全体市民负责，不如说是对市政当局成员和荣誉市民负责；
与其说是致力于提高城镇福利，不如说是致力于整合有产者利益。”(4)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford: Basil Blackwell，1979：2.对于这种腐败现象，就连当时立场保守的《泰晤士报》都发文抨击市政公司的腐败：“就目前国家的情况来看，最重要与最急迫的问题之一，就是自治市改革。在各地，大家都知道，市政团系统就是选举中的腐败与罪恶的主要来源”(5)王淳逸.都市自治体法案与英国地方政治，1830-1860［D］.台湾:国立台湾大学，2005：29.。另一方面，由于自治权往往被控制在城市寡头手中，各自治市机构既没有明确的职责和权力界定，也没有统一的组织结构，容易导致管理低效甚至无效问题。例如，当时伦敦市有大约300多个管理机关，包括“教区、铺路管理委员会和各式各样的沟渠委员会”，呈现出“倾轧、龃龉、不科学、运转不灵而且所费不赀”的特点(6)克拉潘.现代英国经济史（上卷）［M］.姚曾廙，译.北京:商务印书馆，1997：662.。这些五花八门的机构将城市管理权分割得支离破碎，尤其是随着大量乡村人口在较短时期内涌入工业区，形成越来越多的新兴城市，本就低效无能的旧式自治管理体制日益无法应对新的问题。正因如此，“19世纪早期的英国城市政府显然是七拼八凑而成的，其多样性和复杂性是任何一个现代人所完全不能理解的……而对于一个至少两百多年以来主要是地方自治而非中央管理的国家来说，这又是理所当然的。”(7)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］. Oxford: Basil Blackwell，1979: 1.

（四）议会改革的推动

1832年议会改革被史学家们视为“英国历史上最重要的事件之一”，其法案也被称为“伟大的改革法案”(8)Nancy D.LoPatin.Political Unions，Popular Politics and the Great Reform Act of 1832［M］.Basingstoke:Macmillan Press Ltd.，1999：1.。在这场改革后，议席被分配给原本不具备选邑地位的新兴工商业城市，选民的财产和身份资格作为选举的条件也有所降低，使得工商业资本家逐渐获得政治权力。选民人数由1831年的48.8万人上升到1833年的80.8万人，从原占人口总数的大约2%增加到3.3%。由此可见，1832年议会改革具有鲜明的“中产阶级”性质，“不可逆转地为工商业阶层获得政治参与权提供了更为广泛的机会”(9)Chris Williams（ed.）. A Companion to Nineteenth-century Britain［M］.Malden: Blackwell Publishing Ltd.，2004：157.。

然而，议会改革后英国政坛却出现了一种极为怪异的现象：经济力量日益壮大的工商业巨子获得了选举整个国家议会议员的权利，却没有资格选择自己居住地的管理阶层。原因在于：自治市中的管理机构主要是市政公司，而大多数自治市都规定只有自治市公民才有参政权，市政公司的成员都是由原有的市政官员选举产生，而市长也必须从市政公司的官员中选举出来。于是，市政公司就成为一个自我选举的封闭圈子，有相当一部分市民被排除在自治市管理层甚至是选民之外。例如，19世纪30年代纽卡斯尔市（Newcastle）人口达42，676人，但是其中具有自治市公民身份的却只有619人；
更令人瞠目结舌的是，这619人当中只有9到10个人可以参加市长和其他市政官员的竞选。

面对严峻的形势，曾经成功推动1832年议会改革的辉格党政府再次为时代潮流所驱，将关注焦点转移到城市政府改革上来。政府组建了皇家调查委员会，将全国划分为9个区，由各委员分别对各个区的所有市政机构进行调查，试图在分析调查结果的基础上拟定市政改革的法案。于是，“市政改革日益成为议会改革所建造的工厂中的蒸汽机”(10)Stuart J. Reid. Life and Letters of the First Earl of Durham（Vol. II）［M］.London: Longmans, Green, and Co.，1906：72.。

（一）市政公司调查报告

1833年，英国政府组建了一个由18人组成的市政公司调查委员会，旨在对“英国自治市行政机构的运行状况进行调查；
对这些机构中——如果存在的话——恶习弊病进行报告；
并根据其调查结果提出建议：为纠正这些恶习弊病应采取哪些最适宜的措施”(11)“Corporations”［DB/OL］. http://hansard millbanksystems com/commons/1833/feb/14/corporations，2021-7-2.。该委员会共调查了285个自治市，并于1835年发布了针对市政公司的调查报告。

该报告列数了各市政公司存在的问题：首先，自治市财政税收管理不善，有一部分未经充分审查而承包给与市政官员关系密切的商人以建设公共工程，导致出现大额债务，一部分为了保持政党优势和家族利益而用于支付一些不必要职位的薪水，还有的直接用于市政官员的吃喝宴请；
其次，市政机构滥用权力，怠于职守，在任命治安法官时全凭政党差异，将治安管理责任随意分割给数个委员会，例如巴斯市（Bath）政府将市区分为四个区，将治安权分割到各区的多个部门，导致该自治市实际上没有任何治安力量可言；
最后，许多市政官员常常因家族裙带关系或政党立场关系只能由市政公司内部产生，他们多为能力低下或品德不佳者。

可以说，大多数市政公司仅仅是保护特定利益集团而不是捍卫其所属自治市整体利益的“政治引擎”，其存在为当地市民带来的常常不是好处反而是伤害。之所以如此，最大的原因就在于市政公司的选举规定。各市政公司都是极为排外的封闭团体，选民人数极其不成比例，甚至被尽可能集中到极少数人身上。同时，大部分市政官员都是终身制的。于是，市政机构成为一个自我繁衍、永久存在的小团体，即使出现职位空缺也常常是由那些能力低下者补充担任。更有甚者，有些市政公司的日常管理采取一种非常秘密的方式，有时候以发誓来确保信息不外泄，因此当地市民根本无法得到关于市政管理的任何信息。

最后，该报告明确指出：实际上“人们习以为常地并不指望市政公司能够行使一个好政府所应行使的权力……它们拥有名义上的城市管理权，但真正奏效的职能和责任却被转移到他人之手”(12)Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales. First Report of the Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales［M］.London：Charles Knight，1840：17.。“在绝大多数城市的市民中都蔓延着针对其市政机构的普遍的——在我们看来也是正确的——不满情绪……因此我们认为我们的职责在于向陛下进言：英格兰和威尔士现存的市政公司既不具备也不值得陛下臣民的尊敬和信任；
必须推行一场彻底的改革，以使它们成为我们谦卑地向陛下建议它们应该成为的、有用且有效的地方政府。”(13)Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales. First Report of the Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales［M］.London：Charles Knight，1840：49.

（二）1835年《市政改革法》

市政公司调查委员会的报告发布以后，辉格党政府旋即在下院提出了改革提案，但遭到了上院中占据优势的托利党贵族反对，因为当时绝大多数市政公司都为保守党贵族所控制。经过激烈的辩论和斗争，一项被称为“近现代英国史上的伟大转折点之一”(14)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford: Basil Blackwell，1979：149.的《市政改革法》终于在1835年9月通过，从而迈出了此后英国对市政机构加以长期改造的第一步。法案主要包括以下内容：

第一，在选民资格方面，法案并没有作出明确的财产限制，但规定选民必须是在该自治市居住3年以上且纳税达半年以上的男性市民；
每位选民，不论其政治倾向、宗教信仰和财产状况如何，都只有一张选票；
选民必须先注册登记，经过审查合格后才能够正式投票。总体而言，1835年《市政改革法》规定的选民资格要比1832年议会改革法案严格一些，后者规定的是一年居住期和三个半月的纳税纪录，因此各自治市议会的选民总人数要少于议会大选选民人数。不过与以往相比，有资格参加市议会选举的人数确实有了大幅度的增加。大多数城市富商和厂主都获得了选举权，因此工业革命后兴起的中产阶级逐渐支配市议会，取代旧有的寡头政治。

第二，在市政官员选举方面，法案规定市议会由选举产生，选民选出市议员，任期三年；
市议员有权选出市参事，任期六年，市参事的来源可以是市议员、落选的候选人以及其他社会人士；
市议员还有权选举市长，任期一年，来源与市参事相同。法案还规定市议会每年改选其成员的三分之一，以加强选民对市政官员的监督。也就是说，每年自治市议会选出全部市议员总数的三分之一，如1836年必须退职的市议员是1835年得票最低的三分之一，1837年退职的是中间的三分之一，只有1835年得票最高的三分之一可以任满三年。

第三，在市议会权力范围方面，法案确立市议会为正式的市政府，负责本市的经济和社会事务，如管理当地的市场和码头，颁发售酒许可证等。市议会有权订立地方法律、征收地方税，以及负责社会改造工程如铺设下水道和清扫街道。同时，法案还规定市议会取消以往所有治安机构，代之以一个治安监管委员会，并组建警察队伍以维持治安。

第四，在市政财务方面，法案规定市政府必须定期公布城市财政账目和年度预算，市政收入必须用于当地市民。为了加强财政方面的监管，每个自治市必须任命一位领有薪水的、不属于市政府成员之列的财政官员，对城市财政进行监管和审计，以便于财政接受市民们的监督。此外，如果市议会要募集贷款或出售市政资产，必须经过财政部的同意。

第五，法案还规定了非自治城市向王室请愿获得自治许可证的行政程序，使得那些非自治城市有机会获得自治权。这一规定为工业革命中新兴城市进一步发展提供了机会，因此有人盛赞该法案“革命性还表现在：它包含着推动自身壮大的种子，一种与生俱来的、为将来发展提供契机的潜在力量。”(15)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］. Oxford: Basil Blackwell，1979：150.在第一次市议会选举后的二十年当中，就有22个非自治城市获得了自治权，如曼彻斯特、伯明翰和波尔顿都在1838年成为自治市。到70年代后期，至少增加了60个新的自治城市。1879年英国共有240个适用1835年《市政改革法》的自治市，辖区人口共达到815万人。

此外，1835年《市政改革法》还统一了各自治市的投票时间，将其确定为从早上九点到下午四点；
规定居民达到6,000人以上的自治市要划分选举区，如坎特伯雷市被分为3个区、诺威奇市被分为8个区等等。根据这一法案，英国改革了178个自治市，解散了传统的封闭性市政管理机构，取而代之的是178个市议会。1835年12月26日，英国进行第一次自治市议会选举，选民们选出了市议会中所有议员，而此后每年则改选其中三分之一议员；
市长和市参事虽然是由市议员选举，但议会辩论必须公开，而自治市财政也得以公布和接受审计。

英国是世界上第一个开启近代城市化的国家，也较早面临城市化过程中出现的诸多问题，而“在各种关于城市空间性质的讨论中，管理问题必然是核心问题之一”(16)Robert J. Morris and Richard H. Trainor（ed.）. Urban Governance: Britain and Beyond since 1750［M］.Aldershot:Ashgate，2000：1.。从工业革命爆发至19世纪前期，英国政府因奉行自由放任思想而对城市发展持不干涉态度，导致城市管理的低效和混乱。从19世纪30年代开始，政府在有限的领域内对城市进行立法和行政管理，取得了一定效果。然而，由于自由放任国策仍相对稳定，到20世纪初，英国城市管理随着政府干预力度的加强才有了进一步发展。在英国城市管理职能的发展演变中，1835年市政改革无疑具有重要的开创性意义。

（一）地方政府现代化的开端

1835年《市政改革法》可以当之无愧地被称为英国地方政府现代化的开端，“宣告了城镇管理更加有效和更加民主的开始。”(17)德里克·埃弗里. 维多利亚和爱德华时期的建筑［M］.刘英，李劼，译.北京:中国建筑工业出版社，2008：56.一方面，法案使市政机构的选举形态有了重大变革，从封闭的寡头政治转向开放的民主政治，以往封闭的自我选举成为较大程度上的选民选举，将拥有一定财富的人尤其是新兴的工商业资产阶级吸收进入地方管理层当中。用当时人的话来说，“相当一部分权力已经转移到一个以前被认为不可能属于他们的阶级——这是一个发生在由那些行使权力的人所掌握之时代的重大变化。”(18)同①，150.工商业主进入了地方政府机构，“自由选举的、公开的代表制议会政府取代了自我选举的、封闭的寡头制市政公司……简言之，这是一场市政革命。”(19)同①，11.

另一方面，1835年市政改革统一了英国城市行政管理权。《市政改革法》首要的也或许是最重要的影响之一是其奠定了市议会的法定地位，建立在民选基础上的市政机构在地方上的权威日益巩固，逐渐成为自治市中的最高管理机构。尤其是与未改革之前相对封闭的市政机构相比，1835年以后市议会因选举方式、管理职能等方面的变化而不得不加强与当地市民之间的联系，在一定程度上不得不代表市民意志。于是，市议会的权力范围有了进一步扩大的可能，此后陆续将其他各类管理委员会合并进来，从而在一定程度上改变了长期以来英国地方政府由一大堆管辖范围有限且职能重叠的委员会所组成的局面。也正是因为市议会日益成为市民们公认的市政管理机构，此后市政大厅等相关建筑物成为日益高涨的城市荣誉感的象征。

（二）从自由放任模式到有限管理模式

英国被称为“地方自治之母”，其悠久的城市自治传统在很大程度上导致中央政府对城市社会的管理力度不大；
再加上18世纪后期开始盛行的自由放任理念，导致工业革命时期兴起的英国城市处于一种自生自灭的状态。不论是经济活动还是社会活动，其第一要旨都在于追逐个人利益，而城市规划、基础设施、卫生保健和生活环境等公共性事务则被置之不理。

1835年《市政改革法》使英国城市管理职能发生了重要变化，从“自由放任”模式转变成“有限管理”模式。该法案对城市政府选举形态进行了重大变革，将以往自我封闭的市政机关改造成民选机构，并且将具有一定财富的人吸收进入统治阶层当中。市政机构的选举方式、选民资格、候选人资格以及选区划分都有了明确规定，市议会陆续将其他市政委员会的职能合并进来，逐渐成为自治市中的最高管理机构。同时，1835年《市政改革法》还对市议会的职权范围进行了初步规定，要求市议会严格管理城市资产，组建治安力量，并且提出如果市议会愿意则有权接管城市公共事务如铺设下水道和清理街道。这些规定都使英国城市管理职能日益统一和明确，表明了政府对自由放任政策的微小修正。

在这种情况下，政治地位和社会地位日益巩固的自治市议会将城市管理作为自己的首要工作目标。例如，改革后的利物浦市议会于1837年通过了新的城市改造法，1839年修订了地方建筑条例，1840年最早提出建立一个公共卫生委员会，1842年通过了城市公共卫生法案，并在1847年任命了第一位公共卫生官员。莱斯特市议会则在其城市编年志中雄心勃勃地宣称：“如果说自私自利、贪图享受和愚昧无知是旧市政机构的特征，那么新市政机构的特征正是慷慨博爱、服务精神和开明睿智”(20)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford：Basil Blackwell，1979：135.，掀起了城市改造运动，对城市供水系统、下水管道和码头市场等市政工程进行全面修缮，还建设了新的市政大厅。

（三）市政改革的局限性

1835年《市政改革法》表明在工业化冲击下英国城市管理职能有所强化，但这一场改革仍然有诸多缺陷。第一，法案虽然列有一百多条规定，但其中大多数规定是涉及选举方式、选民资格、选区划分或投票程序，而对自治市议会的具体管理程序和内容没有详细规定，虽然授权市议会但并未强制要求其对城市公共事务进行有效管理，这在一定程度上阻碍了后来伯明翰、曼彻斯特等大工业城市的经济和社会发展。第二，1835年《市政改革法》没有涉及城市当中除市议会以外的其他准政府委员会问题，也就是说，诸如公共卫生区、教区委员会的一些组织仍然有其法定地位，但并不是政府机构中的一部分；
它们的执行人员由志愿者担任，因此常常没有人承担起执行相应管理职能的责任，也无需因玩忽职守而受到惩罚。在这种情况下，法案并没有使市政会完全承担起公共服务、环境卫生等方面的管理，城市社会管理权在很大程度上仍然被分割，行政效率仍然不高。第三，1835年《市政改革法》并不像其起草者最初所设想的那样，能够建立起真正的地方民主政体，因为其规定的选民居住时限和纳税资格要比1832年议会改革的规定更加严格，导致自治市中有权选举市议会的选民要少于有权选举英国议会的选民。根据学者们的统计，自治市议会选民要比英国议会选民少15%左右。

正因为意识到这些局限性，19世纪中叶以后英国政府日益加强对城市社会的积极管理。1871年，英国成立地方政府委员会，对地方政府各个方面的管理进行监管；
1872年，《公共卫生法》创建了城市和乡村的卫生机构，以期在全国建立起统一的公共卫生管理机构；
更重要的是，英国政府先后颁布了1888年《地方政府法》、1894年《地方政府法》和1899年《伦敦政府法》，正是这几项法案奠定了现代英国地方政府的基本框架，英国城市设置和市政机构调整基本完成，19世纪末英国城市管理也逐渐由有限管理模式再次转变为全面干预模式。

工业革命时期的矿山、工厂和铁路塑造了近代意义上的城市，而中世纪老旧的管理方式已不适用于英国新兴的工商业城市。在1832年议会改革的推动下，英国政府于1835年通过《市政改革法》，对英国自治市议会的选民资格、议员任期、议会职责和财政管理等进行改革。虽然这次市政改革仍存在诸多局限性，并未完全建立起英国地方行政体系，但其为此后地方政府实现现代化转型、积极承担城市管理职责提供了必要的前提。1835年《市政改革法》就像“楔子的尖端”一样深深地插入长期以来封闭的市政体系(21)Stuart J. Reid. Life and Letters of the First Earl of Durham（Vol. II）［M］.London: Longmans, Green，and Co.，1906：72.①习近平. 国家中长期经济社会发展战略若干重大问题［J］.新长征，2021（01）：4-8.，最终对整个国家的发展产生了深远的影响。

当前我国正处于城市化高速发展的时期，至2020年初常住人口城镇化率已经达到60.6%。面对新时代所带来的新机遇和新挑战，“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居”(22)James Gustave Speth and Peter M. Haas. Global Environmental Governance［M］.Washington: Island Press，2006：3.，要进一步加强对城市社会的治理。所谓“治理”，强调的是“个人以及公共机构和私人机构处理他们共同事务的众多方式之集合”③；
换言之，政府、市场部门、社会组织和市民应当形成一种合作关系，共同对社会生活进行规划和管理。根据具体国情，我国城市社会应当构建起党委领导、政府负责、民主协商、社会协同的社会治理模式。

从这个意义上讲，1835年英国市政改革为我们提供了重要的历史经验。一方面，政府应在城市社会治理中发挥主导作用。1835年，英国政府通过法案规定了自治市议会的选举程序、权力范围和财务管理等，有力地推动了城市社会治理现代化进程。由此可见，政府在社会治理中起着主导作用。当然，这种主导作用并不是指政府包办一切，而是强调在实现从“全能政府”向“有限政府”、从“管制政府”向“服务政府”转变的过程中，政府健全社会治理机制，构建有利于市民参与的制度环境，鼓励社会力量参与城市社会治理。

另一方面，各类社会组织应在城市社会治理中发挥积极作用。英国社会组织有着悠久的发展历史，这些组织在英国城市社会中起着积极的作用。在某些公共产品的提供方面，不论是政府还是市场都有可能出现失灵现象，而社会组织作为“第三部门”具有较强的灵活性和较高的公众参与度，能够更有效更快速地回应社会需求。在1835年市政改革中，英国政府加强了自治市议会的行政管理职能，同时又保留了一些长期存在的民间社会组织。在此后英国城市政府管理职能进一步完善的过程中，这些社会组织日益在环保、医疗、教育、住房等领域发挥重要的作用。

综上所述，现代城市社会管理的主体多种多样，从中央政府到地方政府，从公共机构和私营机构到介于公私部门之间的各类社会组织，再到城市社会的基本细胞即市民个人。政府要在宏观层面把握城市社会的发展方向，在全球化迅速发展的时代为城市和地区的发展创造良好的国际和国内环境；
私营部门和社会组织作为社会管理的“可替代性机构”，从中观层面直接面对城市社会的种种发展趋势和问题，借助自身特性处理一些政府不便或难以参与的事务；
而市民个人作为城市社会中的直接利益相关者，则从微观层面结合自身和他人的利益诉求，通过合作和对话建立社会关系，参与城市社会治理。在我国，构建和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

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