单宁珍

(北京开放大学，北京 100081)

加强和创新基层治理，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是夯实党的执政基础、巩固基层政权的必然要求。

北京市在科学调研的基础上逐步形成了“街乡吹哨、部门报到”的基层治理模式，并进一步发展出“接诉即办”的全体系式的公共服务机制[1]，形成了基层治理的“北京经验”。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，标志着“北京经验”获得中央层面的正式确认。从基层治理现代化的角度而言，无论是“街乡吹哨，部门报到”还是“接诉即办”，这些浸润着“服务型政府”理念与协调式行政的治理模式[2]，都需要以清晰明了的职责清单为基础和支撑[3]。

长期以来街道工作存在职责不清、合力不足、力量分散、群众参与渠道不畅等一系列问题，主要表现在以下几个方面：

1.1 职能定位的角色冲突

街道作为政府的最末端，存在2种有一定冲突性和张力的法律角色：其一，作为区委区政府的派出机关，核心法律角色是“领导者”，领导本辖区的工作和基层社会治理，讨论并决定本辖区重要事项，作为领导者必须具备足够的权威和协调能力，但这方面一直是街道的能力短板；
其二，作为辖区内各部门配合者的“基层政府”，核心法律角色是“执行者”，以基层政府角色配合辖区内各部门的专项任务与政策的执行，在这样的理解和运作中，街道成为无所不包的“万能筐”，成为各个部门在最基层的执行之“腿”，上层任务层层累积摊派，造成街道不堪其重，职责越来越多。从街道的行政本质而言，应当是“派出机关”的法律属性优先，“基层政府”的法律属性次之，二者相辅相成、有机结合，但在缺乏清晰的法律法规规范以及科学的职责清单的条件下，街道很难保持法律角色与功能的自主性与平衡性。

1.2 权力与责任的不对称

根据政治科学的基本原理，权责相适应是优良治理的基础性条件。街道治理，常常承受着行政任务下沉累积的重大压力，但与相关下沉职责相应的权力，特别是可调配的资源却并不完全匹配。作为最基层的政府，街道在“力不从心”的条件下只能以变通方式完成下沉任务，或将管理责任转嫁给基层群众性自治组织(居委会、社区、人民团体)等，变相挤压和破坏基层自治的既有权利和自主性。街道治理中有责无权的现象，严重妨碍了基层治理体系与治理能力的现代化，是基层治理混乱与负外部性的重要根源。

1.3 条块关系的错位叠加

条块关系是现代法理官僚制的典型组织间关系。条是指自上而下的专业化行政部门，从中央到最基层逐级设置，体现行政管理的专业性和分工特征。块是指横向的一级政府，对辖区负责，具有属地管辖的典型特征。在我国行政组织法上，每一层级的权力构成中，作为“条”的一级通常需要实行双重负责制，既要对上级部门负责，又要对同级政府负责。条块关系在较高层级政府体系中的矛盾尚可得到法律法规及行政惯例的调和，矛盾张力相对可控，有些关键的行政领域则实行单一的垂直领导，但在最基层的街道一级，各个职能部门与街道之间的权限与责任却常常模糊不清，街道发现问题找不到或指挥不动有关部门，而部门发现问题也难以通过街道进行协调处理。在最基层的治理框架中，街道到底要干什么，部门如何与之有机衔接，是长期悬而未决的重要制度性问题。

1.4 政府与社会的关系紊乱

街道是最基层的政府，再下一级就是群众性自治组织——社区。在街道治理的权力逻辑中，一方面，街道苦于上级任务摊派和权责不匹配。另一方面，街道又凌驾于基层自治之上，采取任务转嫁和资源汲取的现实化策略，导致由宪法和自治法所调控的政府和社会关系出现扭曲与变形，社会自治日益被基层行政权力所挤压和破坏，呈现出依附性、非自治性及一定程度的侵权性特征。政府与社会关系的制度性紊乱，破坏了国家治理体系的结构性平衡，也损害了党和政府的基层形象与公信力。如果不能对街道治理进行严格的权责限定，使其仅仅承担恰如其分的管治责任，那么不仅政府体制内的条块关系会紊乱，政府与社会关系也会进一步恶化。因此，立足于街道治理的职权法定与职责清单的明晰化，就成为基层治理无可回避的重大课题。

上述4个方面是在既往的基层治理中出现的主要难题。分析根源，产生这些治理难题的症结在于街道的职责不够清晰，未形成科学分层的权责体系。推进基层治理能力现代化，就是要打通治理体系的“任督”二脉，划分条块事权、理顺职责关系。因此，以“赋权、下沉、增效”为重点，明确街道职责清单并设置职责准入制度，深化街道管理体制改革，具有十分重要的意义。

针对基层治理的种种难题，北京市创造性提出党建引领“吹哨报到”和“接诉即办”，并抓住了“街道职责清单”这一关键性的制度抓手进行改革探索。2018年4月制定了《北京市街道党工委和办事处职责清单(试行)》。2019年2月发布《关于加强新时代街道工作的意见》，明确提出街道的职能定位，并在街道体制改革、保障和改善民生、社区治理和保障机制等6个方面提出30条改革措施。2020年1月1日实施的《北京市街道办事处条例》，明确本市建立街道办事处职责清单制度，依据法律、法规的规定确定街道办事处具体职责。街道办事处职责清单由市人民政府向社会公布。区人民政府可以结合本区实际细化职责清单。未经市、区人民政府批准，街道办事处不承担市、区人民政府工作部门下达的其他职责。

2020年11月，北京市正式公布《北京市街道党工委和办事处职责规定》，全文105条。其中，既有与此前《关于加强新时代街道工作的意见》一脉相承的新增职责，也有兜底性和协调性职责。其中，“综合保障”部分有2条，“社区建设”部分有16条，“党群工作”部分有18条，“城市管理”则有20条，“平安建设”和“民生保障”部分更多，各有21条。这不仅反映出不同领域工作涉及面的广度，也反映了北京市街道大部制改革之后的规制，各个部门开展工作的内容和行使职责的范围。

这98条职责既涵盖了街道工作的方方面面，又给出了具体可行的操作指引，也与当下北京构建超大城市治理体系的总体要求相契合。通过这些职责，将强化街道的统筹能力、服务能力、管理能力和动员能力，充分体现出责权统一的原则。

2.1 街道职责清单的配置

从职责编制的专业角度而言，行政部门的职责配置分为4种情形：其一，制定法层面，即法律法规和“三定”规定，概括性划定各部门的权力与责任，主要是指国家层面的行政组织法、地方性法规中的组织规范以及有关编制行为的法规规范；
其二，各部门权责清单，即“三定”规定的深化，明确了各部门的权力事项以及“9+X”行政职权的具体类别；
其三，专项职责分工文件，如安全生产、生态环境、公共卫生、社会风险管控等方面的职责分工文件；
其四，街乡职责清单，由于街乡是最基层单位，街乡的职责清单就是上述主要职责、权责清单以及职责分工三者的混合体。北京市街道职责清单的具体编制是根据“综合清单”模式进行的科学编制，以问题导向和需求导向为主要根据，并非简单依据法理官僚制的垂直分工进行配套的执行性和细则化规定。

2.2 街道职责清单的特征和优势

2.2.1 党的领导和党建引领的具体化

街道这一级的权力配置，以党工委和办事处为党政2个分支，其中，党工委发挥领导核心作用，在街道职责中具有凸显的地位与角色。街道职责清单明确和强化了街道党工委领导本地区的工作和基层社会治理的职能作用，明确赋予街道党工委对职能部门派出机构负责人任免建议权、重大事项建议权、综合性事项统筹协调和督办权等，推动街道党组织职能转变。

2.2.2 职责编制的法定化和法治约束性

职能清单编制将需求清单和法治清单加以对比分析，立足于在法治框架下细化职责清单。需要注意的是，街道职责清单包含了党工委和办事处的党政职责清单，在法定依据上涵盖了党内法规和国家法律，体现了中国特色法治体系的规范构成[4]。

2.2.3 街道法律属性与职能定位的清晰化

职能清单将街道法律属性确定为“派出机关”和“基层政府”，结合《北京市街道办事处条例》，街道的法律属性是以“派出机关”性质为主，以监督、管理与协调的职能为主线，也具有“基层政府”的行政属性。街道的具体职能定位是：强化党的领导、统筹辖区工作，促进社会共治、维护安全稳定，协调城市管理、营造良好环境，组织公共服务、指导社区建设。职责清单实现了街道法律属性与职能定位的清晰化，为“吹哨报到”和“接诉即办”的基层治理探索准备了基础性条件。

2.2.4 街道主责与街道协调的比例平衡

街道职责清单既不是街道本身权力的大包大揽，也不是简单的监督和协调，而是根据街道与部门的合理条块关系、法定权限以及各自优势，进行了主责与协调配合职责的相对平衡。在街道职责清单细目中，街道“负责”“承担”的主责主业约占24.1%；
“组织”“协调”其他部门共同完成的职责约占34.5%；
“参与”“协助”“配合”的职责约占41.4%[5]。可见，街道主责部分占比相对较少，约占1/4，其他大部分职责属于“组织”“协调”“参与”“协助”“配合”等，这也显示了街道作为“派出机关”的法律属性和制度角色。正因为“非主责”的职责占据多数，街道的“吹哨”功能就是非常关键和凸显的，正确、及时、有效地“吹哨”体现了街道作为派出机关的监督者和协调者角色。北京市街道职责清单的编制正确体现了街道的法律属性和治理功能。

制定街道职责清单，明晰权责边界，划分条块事权，理顺职责关系，推动职能转变和治理水平提升，是落实北京市委《关于党建引领街乡管理体制机制创新，实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》文件精神，推进“街乡吹哨、部门报到”“接拆即办”试点的一项基础性工作。随着“街乡吹哨、部门报到”改革的深化，街道职责清单也需要不断优化调整。在优化调整过程中，要重点关注几个关键要素。

3.1 基层治理改革的目标

基层治理面向最普通的基层民众，始终需要回应和解决最普通的日常生活与社会管理问题，常常呈现碎片化、琐细化的频繁互动与资源占用现象。因此，需要继续以“需求为导向”，对北京市基层治理的需求面和需求结构加以科学调研和分析，抓大放小，区分对待，将群众集中反映和需求的事项予以类别化和职责化，确定为政府重点办理事项，而对于群众诉求中的少数现象或个别现象，可以通过群众自治、互助或市场机制加以解决，确保有限的行政资源用于回应和处理真正具有公共行政和管理价值的需求与事务。通过对群众需求的经验分类和多样化处理，基层官员应逐步形成“细分”的智慧和分寸感，避免事无巨细，大包大揽，平均用力，避免基层治理走向包办式的全能政府模式。

3.2 基层治理的结构

街道职责清单立足于为街道建立一份兼具服务性和保护性的权责指南，避免街道沦为各级部门的跑腿单位，也避免街道凌驾于基层自治，破坏政府与社会之间的权力平衡关系。无论是在北京市街道职责清单的编制原理中，还是在北京市街道办事处条例的指导思想中，都包含着将街道作为基层治理“一极”的多元治理思想。这是基层治理现代化的重要指导思想。“吹哨报到”和“接诉即办”侧重于从治理能力层面提升基层治理水准，而多元共治则是从治理体系层面进行宏观性的制度架构和要素定位。在多元共治的基层治理框架下，法治是一切治理的前提和基础，以街道为中心的共治是中心枢纽，而基层自治是民主治理的落脚点，也是政府与社会关系的分界线。建议在治理能力改革取得重要进步的基础上，继续探索“自治+法治+德治”的三元平衡治理模式，为街道治理塑造恰如其分的权责角色与制度功能区间，使基层治理的北京经验更具理论层次与体系层次，在价值基础和制度技术上更臻成熟。

3.3 基层治理的民主程序机制

街道基层治理现代化，职责清单与政府反应能力都是实体性指标，在这方面北京市已有非常大的资源投入和成效。民主程序机制可以为基层治理现代化提供进一步发展的空间与增量。在街道治理议题中，有些是纯粹的跨部门执法问题，有些是法律与政策的疑难解释问题，还有些则是需要政府在合法范围内自由裁量和决策的问题，甚至是政府需要修订规则或新制定规则的立法决策问题。在具有决策内涵的街道治理议题上，建议引入一定形式的信息公开和公众参与机制，注重民主参与的程序权利保障，使得决策过程更开放，更能集合民智和民意，从而提升政府决策的民主合法性基础。下一步在优化街道职责清单时，可以在街道治理议题上探索更具开放性和参与性的民主治理模式，丰富和发展基层治理“北京经验”的理性与规范性内涵。

北京市街道治理走出了一条独具特色的道路，形成了鲜明的地方治理经验。但这场治理改革并未结束，街道治理的民主维度仍有待制度填充和扩展，需要以法治为基础，以共治为方法，以自治为界限，形成一种多元均衡的治理现代化秩序模式。2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情是对我国基层治理体系和治理能力的一次大考，在党中央、国务院决策部署下，各地基层组织和基层干部群众筑起群防群控、联防联控的牢固防线，为抗疫斗争取得重大战略成果作出积极贡献。但同时，“疫情是一面镜子”，透过基层治理应对公共卫生突发事件的实战，不仅反映出抗疫中基层治理体系运行的短板和不足，而且放大显现了常规状态下基层治理体系的矛盾与问题。需要进一步深化以“党建引领吹哨报到”“接诉即办”改革为抓手的基层治理改革，进一步完善街道职责，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。

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