李丽莉 王国丽 张楠

（1.丹东市自然资源事务服务中心，辽宁丹东 118017；
2.辽宁再成规划设计有限公司，辽宁沈阳 110041；
3.辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

2019年，为深入贯彻落实习近平总书记对“千村示范、万村整治”的重要批示精神，自然资源部发布实施了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，全域土地综合整治试点工作在全国铺开。

全域土地综合整治试点工作以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，提升耕地数量与质量，改善区域生态环境，

推进农业生产现代化、规模化及保障农村经济社会发展的可持续性，是当前我国改变农业发展方式，提升耕地产能，促进农民增产增收的有效方式，也是优化土地资源配置，促进节约集约用地，建设社会主义新农村，推进城乡融合发展的重要途径。

全域土地综合整治是一种全新的模式，它是对土地综合整治的继承，更是对土地综合整治的突破创新。全域土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程。全域土地整治内涵比较丰富，从实施对象和范围看，它是对一个区域发展功能的规划，着力统筹城乡发展规划，与实施单一田、水、路、林、村的土地整治工程不同，将实施范围扩展为城镇和乡村整体，针对城乡发展限制因素，补齐短板，整体推进，覆盖面比较全。从实施目标看，更加着力以人为本，努力实现城乡高质量发展，创造高品质乡村生活，结合“土地整治＋”平台，打造农业发展产业链，振兴乡村发展，通过土地生态整治和乡村文化保护，打造山水林田湖草生命共同体，满足城乡人民日益增长的对美好生活的需求，建设中国社会主义新农村。

1.全域土地综合整治是一个系统工程

虽然从本质上看，全域土地综合整治仍是以土地为核心的国土综合整治，但它不是若干个单一土地整治工程的混合叠加，而是将单一目标、孤立分散的土地整治项目统筹为一个整体，一个系统工程，开展山水林田湖生命共同体的综合整治，保护和改善区域生态环境，促进区域土地环境质量的提升，最大化地挖掘区域内土地利用潜力，优化区域土地利用空间，提高土地利用整体效率。

2.全域土地综合整治实施范围广，内涵全面

全域土地综合整治是对一定区域范围内的农用地、农村建设用地、低效工矿用地和未利用地等各类土地资源要素的综合开发利用，以及高标准基本农田、耕地质量提升、“旱改水”、表土剥离、农田水利建设、生态环境修复和历史文化村落的保护等实施综合整治。

3.全域土地综合整治目标更符合社会主义新农村建设理念

新时代社会主义新农村要求对农村进行经济、社会、文化等方面全面建设，最终把农村建设成为经济有活力、基础设施完善、生态环境优美、文明和谐、安居乐业的社会主义新农村。全域土地综合整治以科学合理规划为前提，能较好优化“三生”空间格局，实现保护耕地和集约节约利用土地，有利于农村人居环境的改善，有利于乡村全面振兴。

相比南方沿海经济发达省份，辽宁省在经济社会发展、城镇化进程、村庄规划、盘活存量土地和储备、社会资本投入、融资管理等方面还存在差距，全域土地综合整治工作目前处于试点阶段，结合本省实际，可行的对策措施十分必要，有助于全域土地综合整治试点工作的推进。

1.以科学合理规划为前提，统筹规划，分期实施

乡村空间布局缺少统一规划、散乱无序，是阻碍我省新农村建设的首要问题，制定科学合理的规划是首要工作，因此，必须编制乡镇国土空间规划和村庄规划，为全域土地综合整治的实施提供规划依据。在编制乡镇国土空间规划时，需要划定全域土地综合整治的区域范围，明确目标任务、工程内容、空间布局等，以规划为指引，全域统筹，整体设计，按难易程度，集中资金，分步实施，确保实施质量和成效。

2.满足必要条件，具备可行性，方可实施

《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》中要求试点项目须满足下列条件：一是要求整治区域新增耕地面积比例不少于5%；
二是整治区域内确需对永久基本农田进行调整的，应按照数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更加集中连片、总体保持稳定的原则执行，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%；
三是建设用地布局调整方面，实施后要有节余建设用地指标。同时，要对全域土地综合整治试点项目整治区域、整治任务、指标和布局等的科学性、合理性和可实施性进行充分论证，建议将项目资金来源、投入金额等也纳入可行性论证范畴，资金保障是试点项目实施成功的关键，项目可行性论证工作必须做实做充分，才能确保项目顺利实施。

3.因地制宜，突出亮点，做出成效

试点项目的选择必须符合乡村发展规律和趋势，根据区域经济社会发展状况、区域特色、资源禀赋等基础条件，要充分调研，掌握试点区域的代表性、典型性和差异性，根据村庄类型的不同，实施差异化整治，不可千篇一律。实施要优先选择农村耕地零碎分散、空间布局散乱无序、土地利用粗放低效、生态环境质量退化等问题突出区域，分析限制区域发展的主要因素，分步实施，逐一攻破，最终打造出区域特色“三生”空间，建山清水秀天蓝的新农村。

4.多渠道筹集资金，探索融资政策，保障各方利益

全域土地综合整治试点项目所需资金量比较大，我省部分县级财政资金紧张，实施压力比较大，所以项目尽量选择具备一定财政资金保障能力的乡镇，并结合农村居民点改革、生态环境修复、农村人居环境整治等工作，整合多渠道资金，形成合力，为实施全域土地综合整治试点项目提供资金保障，在同等条件下，省级资金可适度向贫困地区、革命老区和生态环境急需修复的地区倾斜。省级管理部门应加大力度，研究制定融资政策，合理制定耕地指标、盘活存量建设用地和储备、城乡建设用地增减挂钩指标、宅基地指标等收益分配机制，允许社会资本有一定的收益，吸引社会资本的投入，从而保障全域土地综合整治试点项目顺利实施，促进乡镇土地资源要素实现科学合理配置，规范有序交易，为乡村振兴提供有力的资金保障。

5.尊重民意，提高公众参与、完善监督体制

全域土地综合整治试点项目与农民切身利益密切相关，关乎农村的稳定发展，试点项目的选择应充分尊重农民意愿，充分保障村民的知情权、参与权和监督权，相关政策文件和方案应公示到涉及的乡镇、村。利用手机、电视、报纸、座谈会、宣传单等一切可利用的手段，加强村民对相关政策、试点项目实施内容的了解。鼓励农民参与项目的实施，引导农民对项目实施进度、质量进行监督。

6.实施中充分考虑生态问题，做好乡村历史文化保护

全域土地综合整治试点项目实施过程中，应充分结合当地的自然和人文景观以及生态功能，减少、降低对生态环境和人文景观的危害，尽量保护农村原有的人文景观和自然景观，维持自然生态和人文景观资源的功能，以及生物的多样性，做到改善农村生态环境，保护好乡村历史文化的传承。

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