金朝榜

(西南财经大学 法学院，四川 成都 610000)

在当今社会，刑法独步天下的局面已不复存在，法律体系的复杂化、专门化、精细化成为法律进化的必然趋势。寄希望于通过设定包罗万象的刑法典来达到刑法规制的目的终究只是幻想，法定犯时代的到来注定需要以整体观、系统观来审视刑事立法体系。只有将刑法规范置于整个法秩序背景下，才能够有效维护法秩序的统一性，避免行刑悖反现象的出现。行政犯具有行政违法与刑事犯罪的双重属性，需要借助前置性规范，才能明确构成要件含义，需要经历行政违法判断才能上升为刑事犯罪。尽管《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)总则第96条对前置性规范“违反国家规定是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令”作出了规定，但分则除了“违反国家规定”的表现形式外，还大量存在着“违反规章制度”“违反国家有关规定”“违反管理规定”“违反法规”等变体形式，并且对此欠缺明确规定，这便产生了行政犯中前置性规范具体包含哪些内容的问题：(1)行政犯中前置性规范是否包含部门规章？在何某、陈某违法发放贷款案中，法院援引了国务院直属机构中央人民银行的《贷款通则》，认定行为人构成违法发放贷款罪[1]；
在孔某非法经营案中，法院援引了商务部的《成品油市场管理办法》来作为非法经营罪的认定依据。[2]相反，在唐某、何某非法采挖国家重点保护植物案中，法院则认为国务院直属机构国家林业局所颁布的《国家林业局关于采挖树木有关问题的通知》并不属于国家规定[3]；
在周某非法经营案中，法院认为行为人未按照国家新闻出版广电总局与工业和信息化部联合颁布的《网络出版服务管理规定》(以下简称《规定》)依法领取《网络出版服务许可证》，但行为人所违反的《规定》属于部门规章，并不属于非法经营罪中的“违反国家规定”，从而撤销了一审判决中非法经营罪部分。[4](2)行政犯中前置性规范是否包含地方性法规或政府规章？在卢某滥用职权案中，法院认为行为人“没有严格按照《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、福建省建设厅、省国土资源厅《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》的规定履行职责”，其行为构成滥用职权罪。[5]与之不同，在计某、金某非法采伐、收购、出售国家重点保护植物案中，法院认为河北省人民政府办公厅所颁布的《河北省重点保护野生植物名录(第一批)》不属于《刑法》第344条中的“国家规定”。[6]

上述事例在行政犯前置性规范的援引上作出了不同于《刑法》第96条的解释，为了入罪需要，司法实践中时常将部门规章、地方性法规、政府规章囊括其中。这便延伸出了以下问题：为何“违反国家规定”的相同表述在分则与总则却有不同理解？除了分则“违反国家规定”外，“违反规章制度”“违反国家有关规定”“违反管理规定”“违反法规”等变体形式具体包含哪些内容？与《刑法》第96条又是什么关系？应当肯定，上述罪名均属于行政犯的范畴，寻找前置性规范以明确其构成要件内容是其共性。离开了前置性规范对构成要件的填充，构成要件该当性将无法判断。为此，前置性规范的界定是行政犯认定的基础与前提。

在法律演绎推理过程中，只有大小前提相结合，才能获得合理结论。正如博登海默所言，“从形式逻辑的观点来看，三段论这一例证是无懈可击的”[7]511。但也应注意考夫曼和哈斯默尔所指出的警示，“演绎之于科学是不可或缺的，但不是充分的。它是一种从一般到特殊的推理，是依据barbara方法的三段论，此一推理是强制的，但是否导出真实的结论，则取决于前提的真实性”[8]179。行政犯更是如此，需要对作为行政犯的大前提进行具体化和明确化，从而形成比三段论更为复杂的逻辑结构。行政犯的刑法条文大量设置空白罪状，一旦离开前置性规范，作为大前提的刑法规范内容将无法明确，刑事案件的演绎推理也将无法进行。既有刑法理论对前置性规范的界定是否合理，能否确保演绎推理结论的正确性，仍需予以检视。

(一)行政犯中前置性规范的限定不足

行政犯具有行政依附性，其构成要件内容需要结合前置性规范才能明确。对其界定，当前主要有“扩张”和“限缩”两种思路。前者认为规范性文件均是国家意志的体现，没有必要将其限定在《刑法》第96条规定的范畴，继而主张不加区分地将法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章等规范性文件全部作为行政犯中前置性规范的法源依据。[9]后者则认为，若对行政犯中前置性规范不加限制，必然导致刑罚肆意，有违罪刑法定原则。刘艳红就认为，“法定犯当下面临着‘口袋化’的问题，其中的一个重要原因便是‘违反国家规定’的内涵不清外延不明，导致刑法中法定犯构成要件的补充适用范围宽广”[10]。由于“扩张”思路无限延展了行政犯中的前置性规范范畴，使得刑法存在由扩张走向异化的风险，现在已基本被抛弃。当前对行政犯前置性规范予以“限缩”的思路已成为学界共识，但在限制路径上却有不同观点。

观点一：依据前置性规范的空间效力进行限定。该观点认为既然是违反“国家”规定，那么前置性规范应在国家领域内具有普遍性效力，其目的在于“防止部门保护主义和地方保护主义对刑事审判的干扰”[11]，所以应将其限定在“国家立法机关制定的法律和国家行政机关制定的行政法规层级的规范上”[12]，除了全国人民代表大会及其常务委员会、国务院(以下简称“三机关”)制定的规范文件外，地方性法规、政府规章及其他规范均不属于“国家规定”。

观点二：依据前置性规范中是否具有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的表述来限定其范围。该观点认为，刑法作为二次法，其本身的谦抑性、补充性特征决定仅在一次法难以发挥规制作用时，才能予以适用，仅当非刑事法规范具有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”表述时，才能作为前置性规范予以援引。[13]因为“行政犯案件中是否应当追究刑事责任，是一个‘法律发现’的过程，即基于具体案件事实在‘法源群’中‘选择’或‘创造’与之合理匹配或妥当对接的‘规范’”[14]，而该表述或类似表述，一方面在形式上可通过“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的指引与刑法规范相衔接；
另一方面也反映了违法行为的社会危害性达到了刑法惩戒的必要程度，需要刑事规制。[15]

不可否认，第一种观点从普遍性效力出发，能够很好地限制前置性规范的范围，并且具有“国家”文义上的契合性，也符合刑法谦抑精神，整体上指明了行政犯中前置性规范的探索方向。但地方性法规和政府规章是否属于没有“国家”文义表述根据的“违反规章制度”“违反管理规定”“违反法规”等变体形式的内容，仍无法明确。这对行政犯中前置性规范的探索是不彻底的。第二种观点因忽视了刑法的独立评价作用，仅依据前置性规范中是否具有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的表述来限定其范围，不具有实质上的合理性。[16]现实过程中完全存在“其他法律规定了‘构成犯罪的，依法追究刑事责任’，但刑法仅规定其中的部分行为构成犯罪”和“在行政法律、经济法律中规定了‘构成犯罪的，依法追究刑事责任’，但刑法中并无对应的构成犯罪的规定”的情形。[17]而且，根据法律专属性要求，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”中的“依法”是指依据刑法[18]，前置性规范不得作为认定犯罪的依据。所以，应将“构成犯罪的，依法追究刑事责任”理解为提示性规定，并不能作为限定前置性规范的依据。况且，刑罚后果因具体罪名而异，而具体罪名的确定又受构成要件制约，决定其是否可以作为前置性规范而予以援引，应根据构成要件的需要而定。故这种仅重视形式表述而忽视行政规范与刑法规范之间的实质关联与本质区别的做法，弊端明显，也不可取。

总之，以上两种观点，无论是根据总则“违反国家规定”中的“国家”文义根据来确定前置性规范标准，还是寄希望于前置性规范中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的表述来限定其范围，都难以自圆其说、理论自洽。为此，需要透过表象，探求本质，结合行政犯中援引规范的实质，来界定前置性规范的范围。

(二)行政犯中前置性规范的本质探寻

通常认为行政犯中空白罪状设置的合理性主要源于授权立法制度与前置性规范对构成要件的解释作用。与之对应，存在“立法委任说”与“构成要件解释说”两种观点：

“立法委任说”认为刑法通过立法委任的方式将部分构成要件的内容交由前置性规范进行规定，其合理性与合法性来源于授权立法制度。[19]因受立法宜粗不宜细的影响，刑事立法不可能毫无遗漏地将全部要素囊括其中。况且行政犯易变性较强，一旦刑事立法颁布后因情势变更，难免又存在刑法的修改废立问题。这与刑法的稳定性相违背，既不利于国民规范意识的形成，也不利于构成要件类型的塑造。因此，刑法一方面需要“大致规定当处罚的行为的轮廓”[20]45，以避免法律专属性的违反；
另一方面又需要依托空白罪状等立法技术将部分构成要件要素委任给其他前置性规范予以规定，以避免刑法本身的冗长繁杂，并保证其稳定性。正如前田雅英教授所言“将犯罪行为的内容完全委任于行政厅来判断有违罪刑法定主义，但直至犯罪行为的细节也由法律来规定，这也很困难”[21]44。既要强调刑法本身的简洁、明了、稳定，又要防止罪刑法定原则的违反，只能双方兼顾，采取折中之法，通过立法委任的方式，以协调二者关系，因而行政犯采取的是“授权参照的法律、法规+行为类型”[22]的立法模式，其本质上属于授权立法。

“构成要件解释说”认为非刑事法规范的援引不是因为立法授权，而是基于行政法规、部门规章和其他非刑事法规范对刑法规范的解释。该观点认为，罪刑法定原则所强调的是罪与刑在形式上应由法律来规定的问题，至于法律制定后根据什么予以解释适用，则是如何将其适用于具体个案的问题，即法律的补充适用。这与行政管理法规直接规定犯罪与刑罚具有本质上的区别。这分别属于两个不同层面的问题，即由什么规定犯罪与刑罚是第一层次上的问题——立法问题；
以什么为依据对刑法所规定的犯罪与刑罚进行补充适用，则是在法律制定出来之后第二层次上的问题——法律补充适用的问题。[23]因此，在刑法分则条文中规定空白罪状并未违反罪刑法定主义的法律专属性原则，也未违背人权保障的民主法治要求。[24]只要犯罪与刑罚是由法律所规定，即便构成要件的部分内容需要借助行政法规、部门规章等非刑事法规范来予以明确，也不违反罪刑法定原则。前置性规范援引的本质是对刑法规范的解释。

笔者认为，“立法委任说”与“构成要件解释说”的分歧必须予以澄清。首先，性质具有本质区别，前者涉及立法论，后者则是解释论。其次，适用原则不同，前者受授权立法原则限制，授权决定应当具有明确的授权目的与范围，否则将会造成“立法的虚空状态，被参照的法律法规没有具体规定或者规定不明确，导致空白罪状真正的空白”[25]158，所以援引规范应限于授权决定指向且内容明确的规范性文件；
若是后者，只要与解释原理不冲突，就应将具有解释功能的规范性文件纳入前置性规范的范畴。由此可见，两种观点直接影响到行政犯中前置性规范的范围大小，必须予以区分。考虑到我国立法权限分配机制以及立法委任中“禁止转授权”的原则限制，“立法委任说”并不契合我国实际，应采取“构成要件解释说”。具体理由如下：

第一，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第8条第1款第4项“犯罪和刑罚”只能制定法律以及第9条规定可知，对于“犯罪”与“刑罚”的规定，立法机关采取了“绝对保留”态度，只能制定法律。同时，《立法法》第12条规定“被授权的立法机关不得转授权”，而《刑法》再次以“违反……规定”的形式将构成要件要素委任给前置性规范规定，这显然不具有合法性。

第二，《立法法》第9条与第65条分别对国务院和地方性人民代表大会及其常务委员会的授权立法作出了规定，但未将国务院各部委作为授权对象。因此，国务院各部委所制定规章的权限并非基于授权立法制度，而是各部门在自己的职权范围内根据《立法法》自行决定的，不存在根据法律或者行政法规“授权”“委任”的问题，这与授权立法制度的内在机理不同。[26]

第三，“立法委任说”在本土化过程中偷换了“授权立法”概念。日本《宪法》第73条中的授权立法规定指向的是我国的附属刑法，对“犯罪”与“刑罚”均进行了授权，而我国学者所谈论的委任立法仅指将部分构成要件要素委任给了前置性规范予以规定，至于“刑罚”的内容则是绝对保留。因我国刑法无“绝对的空白罪状”，对部分构成要件所进行的立法委任与其说是授权立法，倒不如说是结合前置性规范对构成要件的解释。例如，《刑法》第133条“违反交通运输管理法规，因而发生重大交通事故……”可将其解释为“行为人实施了违反交通运输管理法规的行为，从而导致严重的交通事故后果”，至于其违反的行为内容，则需结合《中华人民共和国道路交通安全法》来予以确定。其行为既可能是醉酒驾驶，也可能是超速驾驶。总之，不管是基于何种违法行为，其行为内容均受刑法规范中“重大交通事故”的后果限制。换言之，可以将本罪中“违反交通运输管理法规”的行为理解为是对结果的修饰和限定，所以其本质仍是解释。

第四，“立法委任说”是法律专属性的例外，需要严格限制。其授权目的必须正当，授权内容必须明确，而不能是原则性的、概括性的委任。[27]11按此要求，“违反规章制度”“违反国家有关规定”“违反管理规定”“违反法规”等变体形式，因“规章制度”“有关规定”“管理规定”“法规”的表述含糊，欠缺明确指向，这便与授权立法的明确性原则相违背。

综上，“立法委任说”并不妥当，应当采取“构成要件解释说”，将具备解释性质的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章等规范性文件均纳入前置性规范范畴，并共同构成行政犯中前置性法源系统的基本要素。

“构成要件解释说”揭露了前置性规范的本质，明确了前置性规范的范围，但未区分前置性规范之间的内部关系，也未明确其先后层级结构。倘若对前置性规范不加区分地予以援引，基于规范的效力与规制目的的不同，难免会出现规范间的冲突。为了解决这一问题，必须对诸多规范进行结构性、层次性构建。正如卢建平所言，“从相对简单到日趋复杂，从国内到国际甚至全球，刑法法源成为复杂体系”，“将系统论引入刑法法源研究具有重要意义”[28]。在法源系统内部，博登海默根据是否具有权威性法律文件的载体将法源划分为“正式渊源”与“非正式渊源”。[7]431张心向则根据法源形式及其产生或形成程序上的差异，以“制定法法源”和“非制定法法源”取代了“正式法源”与“非正式法源”概念。[29]但刑法有其特性，上述分类是立足于整个法秩序所进行的类型划分，无助于行政犯中前置性法源体系的构建。罪刑法定原则崇尚成文法，排斥习惯法，应将行政犯中前置性规范限定在“正式渊源”与“制定法法源”范畴，然后才能作类型和结构分析。

(一)行政犯中前置性规范的类型划分

在“正式渊源”与“制定法法源”内部，依据前置性规范是否可以直接援引以及解释力度的强弱，可将其划分为“补充规范”与“次补充规范”两种类型。

1.补充规范

前置性规范由诸多名称各异、效力不一的规范组成，通常可依照效力不同对其进行“法律——行政法规——部门规章”“地方性法规——政府规章”的逻辑排序，但《刑法》第96条的规定打破了上述效力排序格局，将法律和行政法规纳入了同一层级。这便延伸出一系列问题，即行政犯中前置性规范的逻辑体系是什么？其不同于效力排序的实质理由是什么？《刑法》第96条所规定的内容在行政犯前置性法源系统中该如何定位？《刑法》第96条与分则诸多变体形式之间是什么关系？而上述问题的解答，均涉及《刑法》第96条的解读。

从立法背景来看，《刑法》第96条的设立是为了限定行政犯中前置性规范的范围。1979年《刑法》第9条规定“法律、法令、政策”均可以作为认定犯罪的依据，由于当时没有对“违反……规定”的范围作出明确规定，造成司法实践中前置性规范的肆意援引，口袋罪名猖獗。为了贯彻罪刑法定原则，1997年《刑法》特意在总则增加了第96条，统一了“违反国家规定”的认定标准。[30]291这说明《刑法》第96条的增设是为了限制行政犯中前置性规范的适用范畴。如果认为《刑法》第96条仅对分则“违反国家规定”适用，而不辐射于其他变体形式，其立法目的将难实现，也有违立法初衷。毕竟，相较之“违反国家规定”，分则更多是“违反规章制度”“违反国家有关规定”“违反管理规定”“违反法规”等变体形式。

从刑法体系来看，根据总则统摄分则的基本原理，也应当认定为“违反……规定”等变体形式均受《刑法》第96条限制。倘若认为其他变体形式游离于总则之外，在没有明确指向的前提下，随意援引必然有损罪刑法定原则。为了避免总分则体系的脱离，《刑法》分则的各种变体形式均应与总则“违反国家规定”作相同理解，前置性规范的范围均受《刑法》第96条规定限制。例如，《刑法》第343条有关“违反矿产资源法”的规定，从条文表述来看本不同于《刑法》第96条的“违反国家规定”，应仅限于《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》等“法律”的违反，但2016年最高人民法院与最高人民检察院(以下简称两高)联合颁布的《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条却规定，“违反行政法规有关矿产资源开发、利用、保护和管理的规定的”，应当认定为“违反矿产资源法的规定”。这说明两高试图修正文义表述上的差异，以促使《刑法》总则第96条“违反国家规定”和《刑法》分则第343条“违反矿产资源法”的协调。由此可见，“违反……规定”等变体形式只是与《刑法》第96条“违反国家规定”的表述存在差异，本质上应作同义理解。同时，鉴于《刑法》第96条三机关所制定的规范性文件可以直接援引，故补充规范可将其定义为“是指对刑法规范具有补充说明作用，由全国人民代表大会及其常务委员会所制定的法律和决定，以及国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令等规范性文件”。

2.次补充规范

虽然法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章均可以对构成要件进行解释，但前置性规范的效力和解释对象并不相同，使得法律、行政法规与部门规章、地方性法规、地方政府规章属于不同层级。部门规章、地方性法规、政府规章不属于《刑法》第96条的“违反国家规定”范畴，不能直接援引，但可通过对作为补充规范的法律、行政法规具体化，进而对刑法规范具有间接解释作用，属于次补充规范的范畴。简言之，补充规范通过“法律、行政法规→刑法规范”来发挥解释作用，而次补充规范则是通过“部门规章、地方性法规、政府规章→法律、行政法规(补充规范)→刑法规范”来发挥解释作用。因此，那种认为“被委托指明参照的行政管理法规由于对犯罪构成要件起补充说明作用，故被称为补充规范”[31]29的观点，只是意识到补充规范的解释作用，而忽视了补充规范内部的结构关系。实际上，次补充规范是对补充规范的进一步解释，其内容主要包含部门规章、地方性法规、政府规章等。故次补充规范可将其定义为“是补充规范的细化，对犯罪构成要件具有间接解释作用的部门规章、地方性法规、政府规章等规范性文件”。

按此逻辑，部门规章、地方性法规、政府规章等规范性文件应属次补充规范范畴，但可能存在的争议是关于侵犯公民个人信息罪中“违反国家有关规定”的理解。依据2017年两高《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第2条规定，违反部门规章应当认定为“违反国家有关规定”。从“违反法律、行政法规、部门规章……”的条文表述来看，似乎部门规章与法律、行政法规相并列，不存在所谓的补充规范与次补充规范之间的层级结构关系。正因为如此，才有观点认为在“违反国家规定”基础上加入“有关”之后，“违反国家有关规定”不等同于“违反国家规定”，侵犯公民个人信息罪的前置性规范范围应当扩大至地方性法规、部门规章和政府规章。[32]与之不同，另有观点认为司法解释的这一扩张性规定虽然契合了惩治公民个人信息犯罪的现实需要，但却违反了《刑法》第96条规定，背离了罪刑法定原则的要求。[33]

对上述争议的解决，或许可按本文的前置性规范类型划分思路，作如下解释：(1)该条文所规定的部门规章，完全可以将其理解为是对有关本条文内容中“违反法律、行政法规”的具体化。在该《解释》颁布之前，就有《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国商业银行法》等规范性文件对公民隐私或个人信息进行保护，部门规章只是对上述法律文件的进一步明确，二者之间是解释与被解释的关系，不属同一阶层。(2)面对“违反国家有关规定”并不等同于《刑法》第96条“违反国家规定”的质疑，从该条文的表述可见端倪。该条文在表达技巧上采用的是归纳法，即“A和B属于C”的模式，而不是采用“C是A和B”具体列举方式的定义法，二者最大的区别就在于外延不同，前者意味着除了A和B外，C还可以包含其他要素，所以“违反国家有关规定”还可以包含国务院发布的行政措施、决定和命令。只不过该解释将不同层面的解释文件进行了混合表述，因而产生歧义，其实质在于说明部门规章具有解释作用，但并不意味着部门规章可以直接援引。故“违反国家规定”与“违反国家有关规定”仍应作同义理解，均受《刑法》第96条的限制，并将部门规章纳入次补充规范范畴。需要说明的是，在2009年《刑法修正案(七)》增设本罪时，确实缺乏专门针对公民个人信息保护的法律或行政法规等补充规范，但没有专门规定并不代表没有规定。《中华人民共和国民法总则》(已失效)保护公民隐私，《中华人民共和国治安管理处罚法》也打击泄露公民信息的违法行为。因此，即便当时没有颁布《中华人民共和国个人信息保护法》，也不影响“违反国家有关规定”的填充，只是相关补充规范散见于不同规范性文件，需要司法人员敏锐地去洞察发掘。针对那种认为没有《刑法》第96条所对应的补充规范观点，实际上是指没有专门性规定，其结论显然忽视了法律、行政法规中的散见规定。不可否认，由于立法先后或立法者的疏忽，确实可能存在仅有次补充规范的情形，此时应作非罪处理，这并非放纵犯罪，而是刑法谦抑性使然。

(二)行政犯中前置性规范的结构化分析

解释一个刑法规范的含义，不仅应以该规范本身的文字为基础，而且应从该规范与全部刑法规范乃至整个法律制度的关系中来把握。行政犯因兼具行政违法与刑事犯罪的双重违法性，寻找前置性规范以确认其行政违法性是认定犯罪的前提，但“在刑事司法中，尽管个别案件可以通过简单的三段论直接予以适用，但多数案件都需要对作为大前提的立法文本进行具体化而形成二级、三级等次级规则”[34]。补充规范、次补充规范虽然均对刑法规范的含义具有解释作用，但其解释力度却有强弱之分，解释距离也有远近之别。补充规范解释力度较强，可以直接援引。次补充规范是对补充规范的进一步具体化，受《刑法》第96条规定限制不得直接援引。二者既有联系也有区别，具体如图1所示：

图1 行政犯中前置性规范(法源系统)的结构化分析

其一，补充规范作为第一阶层。《刑法》第96条明确规定了补充规范的范畴，在行政犯的填充或解释上，补充规范效力较高、解释力度较强，可以直接援引。补充规范作为行政犯中前置性法源系统的子系统，其内部还包含非刑事法律、行政法规及《刑法》第96条三机关所制定的其他规范性文件等要素，当要素间发生冲突时，应在子系统内部坚持效力优先。

其二，次补充规范作为第二阶层。补充规范与次补充规范对构成要件均具有解释作用，但二者之间除了效力上的差异外，其解释力度也有强弱之分。次补充规范主要通过对补充规范的具体化来间接发挥构成要件解释作用。其“间接性”主要体现在两个方面：一方面，次补充规范的效力位阶偏低，不得直接援引。正如相关学者所言，“没有达到位阶效力的非刑事法规范不得补充经济刑法的兜底条款”[35]；
另一方面，在明确刑法规范的含义时，又必须承认次补充规范具有不可替代的作用。“补充规范起着补充空白罪状的作用，但是补充规范本身也设置了空白条款时”，这便存在着“是否要对补充规范的空白条款进行第二次补充”的问题。[35]此时如果严格限制次补充规范的适用，就会出现以补充规范中的空白条款去填充刑法规范中的空白罪状，其结果仍无法解决构成要件的明确性问题，也会导致法律适用上的无所适从。

由此观之，补充规范与次补充规范作为要素共同构成了行政犯中前置性法源系统。在系统论指导下，运用系统与要素、整体与部分的辩证关系，对补充规范与次补充规范进行结构化构建，并按照层次性、结构性的要求予以排序，从而形成层次鲜明、体系严谨的逻辑结构体系。再按照诸要素在法源系统中的地位与功能，来明确其适用条件。这有利于规避因随意援引、越级援引所带来的诸多问题，彰显法源结构体系构建的独特优势。首先，它删繁为简，明确了行政犯的双重违法本质，正面肯定了前置性规范对刑法条文的填充作用；
其次，它有利于统合总分则之间的关系，避免分则条文脱离《刑法》第96条的束缚，坚守总则统摄分则原理；
最后，它明确了部门规章、地方性法规、政府规章等次补充规范的存在意义，正面回应了次补充规范作为行政犯中法源依据的质疑。只不过，在前置性规范的援引上，应当按照“补充规范——次补充规范”的援引逻辑，仅当刑法规范需要填充解释，且具有补充规范上的依据时，次补充规范才能予以适用。

以天津老太赵春华非法持有枪支案为例，之所以会出现公安部《枪支致伤力的法庭科学鉴定判据》(以下简称《判据》)不属于“国家规定”的争议，其原因在于一审法院忽视了“补充规范——次补充规范”的援引逻辑，没有厘清或者是在判决书中没有写明《刑法》第128条与《中华人民共和国枪支管理法》(以下简称《枪支管理法》)以及《公安机关涉案枪支弹药性能鉴定工作规定》及《判据》之间的关系，使人误以为法院直接以《判据》1.8焦耳/平方厘米的标准认定为仿真枪，这无疑违反了《刑法》第96条的规定。直到二审，法院才对辩护人“《判据》标准不合法”的主张做出正面回应，真正理顺三者之间的关系，通过“《刑法》第128条——《枪支管理法》第46条——《判据》1.8焦耳/平方厘米的标准”[36]的释法说理，才使得先前分歧得以消解。出现上述情形的原因在于审判机关往往将法源系统概念错误地理解为了由相关规范拼凑而成的合成概念(A+B+C)，而忽视了其作为系统内部要素间(A—B—C)的结构关联。应当明确，法律规范性文件的适用逻辑，在很大程度上影响到行政犯的认定，“违反国家规定”不是“违反国家一切规定”，补充规范的适用需要受到《刑法》第96条的限制，而次补充规范的适用也不得突破补充规范的范畴。一旦次补充规范可以直接作为“违反……规定”的法源依据，无疑是赋予了部门规章、地方性法规和政府规章认定犯罪的权限。这种突破罪刑法定的做法应当杜绝。

犯罪不仅是规范的违反，而且还具有实质危害。行政犯的认定也应包含形式和实质两个层面，前者是发现法源，由“刑法规范——前置性规范”来“寻找”或“发现”相关规范以明确构成要件为主要内容；
后者则是在构成要件确定后，由“行政违法——刑事犯罪”的回溯过程，是对犯罪行为所进行的实质违法性判断。作为形式与实质判断交汇核心的前置性规范，在行政犯的认定过程中具有举足轻重的作用。在我国这种一元两级多层次的立法体制中，作为统一的法治国家，央地两级均具有立法权限，每级立法机构又具有多层次的立法体例。倘若对行政犯前置性规范的范畴不加限制，随意援引，必然导致刑法肆意，有侵犯人权之虞。《刑法》第96条中的“违反国家规定”具有罪刑法定机能和宪法性意义，对该规定的理解，应从实质出发，肯定其作为补充规范统摄分则的作用。次补充规范有利于补充规范的精细化与具体化，对构成要件也具有间接解释作用，应将其纳入行政犯中前置性法源系统。同时，因补充规范与次补充规范存在层级上的先后之分，在具体援引上应当严格恪守“补充规范——次补充规范”的适用逻辑，以避免次补充规范的不当援引。

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