何士青 许英达

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉 430074)

当今中国正在走进良法善治新时代，创新基层治理、推进基层善治是这个时代的重要课题。2019年10月党的十九届四中全会通过决议，将“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”[1]纳入推进国家治理现代化的构成体系；
2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年》，提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”“健全社会治理规范体系”[2]任务。基层善治是新时代基层治理的目标。作为国家法律的补充，乡规民约在基层治理中具有重要作用，实现基层善治必须“充分发挥自治章程、乡规民约在农村基层治理中的独特功能，弘扬公序良俗”[3]。本文基于博弈论的维度，以完全信息静态博弈模型为框架，分析运用乡规民约治理乡村的效用价值，探寻乡规民约塑造乡村善治的有效路径。

乡规民约是乡村群众为落实国家法律和政策、调整本村成员的生产生活关系、遵守公序良俗、维护乡村社会秩序等而集体制定的进行自我管理和约束的民间规则，内容涉及与村民利益密切相关的治安、土地承包和征收、婚姻家庭、村风民俗等方面，具有村级地域性但不得违反国家法律、依靠本村群众自愿遵守但离不开凭借村民舆论压力促进实施。

乡规民约作为乡土文化的一部分有着悠久的历史。据考证，乡规民约源于《周礼·地官·州长》中记载的“读法”，即地方长官负责宣读法令、教以效化事宜。北宋陕西蓝田吕大钧等制定的《吕氏乡约》被认为是中国历史上最早的成文乡约。乡规民约自其诞生之日起就有着独特的地位，其以“训诫劝善、教化风俗、和睦乡里、家族发展、乡村进步”为宗旨[4]，发挥着“道德教化及社会治理的功能”[5]。从传统社会步入到现代社会，乡规民约的外观和内核实现了由村民自发到半官府主导再到完全官化、地方局部到辐射全国、完全自治到带有基层控制色彩的三大转变[6]，其历史嬗变折射出我国国家治理在不同时期的方式、风格和理念。尽管在不同历史时期乡规民约的作用方式和价值效用有所不同，但总体而言，乡规民约在历史沿革和时代变迁中始终发挥着基层治理的工具价值[7]。

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“改革开放以后，我国人民生活显著改善，社会治理明显改进。”[8]从规则的角度看，乡村治理的明显改进既得益于国家乡村振兴政策和基层治理法律的日益完善，也得益于乡规民约在乡村治理中发挥了积极作用。事实上，随着改革开放的纵深发展，以乡规民约为基石的村民自治规范愈发地为党和国家所重视。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上通过，并以中华人民共和国主席令第五十九号公布。自此，乡规民约的定位、组织方法和基本范式第一次在法律上得以明确。近年来，由于国家凝神聚力打响脱贫攻坚战，“三农”问题备受关注，乡规民约更是成为了实现国家治理能力现代化在农村地区的抓手与关键突破口。对此中共中央办公厅和国务院办公厅于2019年联合印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，该意见极力敦促在党的指导下，完善和提高乡规民约的建设水平，加快实现乡规民约在全国范围内的全覆盖。翌年，为确保国家如期实现全面建成小康社会的目标，啃下脱贫攻坚的“硬骨头”，《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中，党中央和国务院再次明确强调健全乡规民约建设对于完善基层民主制度的重要性，并对村民自治提出了制度化、规范化和程序化的要求。从先后推行的有关乡规民约的文件精神来看，党和国家对农村战略性地位的关注目光始终没有改变，对以乡规民约为主体的基层治理方式寄予殷切厚望，乡规民约的完善与健全俨然已是国家治理能力和治理体系现代化的题中应有之义。

从经济学视角，无论如何界定人性，都不能忽视人的利益性。人是利益动物，利益是人类活动的原动力，诚如马克思所说的：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[9]同时，人不仅是利益动物，而且还是理性动物。人的理性分为认知理性和行为理性两个方面，前者“主要用于认知事物的真相，预测行为的各种后果”；
后者“主要用于在比较行为的种种后果的基础上进行行为评价和选择”[10]。人的理性决定了人们不仅追求利益，而且追求以最小的成本获取最大的利益。于是，发源于经济学研究的成本-效用分析方法便在公共决策领域具有广泛的应用场景，不论是宏观层面的国家治理，还是微观层面的乡村治理，都需要考虑各种方案的成本和效用，并依据一定原则选择最优决策方案。一个村落在出台任何一个乡规民约时必须充分考量各种因素及其对乡规民约实施效果的影响，各个因素之间有时候存在一定的冲突与碰撞，此时需要在多方利益中寻求平衡。乡规民约是推进乡村治理的重要手段，可以助力乡村善治，但乡规民约在促进基层治理、助力乡村善治的同时也需要付出一定的成本代价。具备不同物质条件和风土民情的村庄有着自身独特的村貌和村情，乡规民约在状况各自不同的村庄里也有着不同的收益和成本。撇开不同村庄的差异性，乡规民约治理的收益和成本具有普遍性。

(一)乡规民约治理的效用

乡规民约作为一种古朴的实现乡村之治的工具和规范，其创新和发展是推进国家治理体系和治理能力现代化所不可或缺的，对于实现乡村善治具有重要的价值。乡规民约具有弥补法律局限的功能，可以作为一种软规范对村民行为予以规范和指引，产生维护乡村社会秩序、实现村民美好生活等效用。

考察人类法制史可以发现，法律从十六世纪开始成为规范人们行为、进行社会控制的主要工具，而行进在全面建设社会主义现代化国家新征程上的当今中国，已经“把全面依法治国摆在全局性、战略性、基础性、保障性位置”[11]。然而，法律对于社会治理诚然重要，但不能无限夸大法律的功能，诚如有学者所提醒的：“我们不能因此陷入‘法律万能论’的误区”“不能用教条主义方式搞……‘依法治村’”[12]。在乡村治理中可以运用的规则除了法律之外，还有政策、纪律、风俗习惯、乡规民约等，在乡村治理规范体系中，法律有时候不是成本最低的。更何况，法律宏观而抽象，村民生活具体且多样，因而法律在应对村民生产和生活方面势必存在一定短板；
无论是在具体条文还是更为抽象的原则、精神上，法律都具有一定的技术门槛，对于非专业群体尤其是文化水平不高的村民来说理解和运用都存在一定困难。所有这些都表明，法律在乡村治理中不可避免地具有局限性，需要乡规民约来加以补充。

乡规民约补齐法律在乡村治理中的短板，最基本的表现是“定纷止争”，通过规范村民行为，减少和妥善解决乡邻之间的矛盾纠纷，从而产生维护乡村社会秩序的效用。一方面，乡规民约的制定是在法律法规的框架之下进行的，其制定尽管相对灵活和简单、各地区的规约条款也各有特色，即便有些规约在具体法律法规条文中无法找到对应，但总体上不与法律原则和精神相悖，因而在一定程度上可将其视作法律法规的通俗版本，可以其较为接地气的特性来弥补村民不够知悉现行法律法规的不足，使之在即便不掌握现行法律法规的情形下，也能凭借乡规民约的规定和朴素的正义观，作出符合善良价值和法律规定的理性判断和合法合规的行为选择。另一方面，尽管乡规民约由村民集体参与共同制定，然而一旦被制定出来，就不再是村民选择规范，而是规范和指引着村民的生活，对全体村民具有约束力。乡规民约的约束力虽然不及法律，却高于单纯依赖心灵契约的道德规范，因为它是由全体村民或其代表参与并经过一定程序而制定出来的，反映了全体村民的共同意志。村民一旦违反乡规民约，则会受到舆论的谴责，在“生于斯长于斯”的自治组织中、在邻里间失去良好形象。乡规民约具有规范村民行为的功能，可以缓冲和协调本村村民在日常生产生活中发生的矛盾纠纷，进而稳定乡村治理的秩序与格局。

乡规民约作为法律的补充不但能够规范村民行为、维护乡村社会秩序，而且可以助力于实现新时代村民对美好生活的向往。新时代村民对美好生活的追求不再满足于“三亩地，一头牛，老婆孩子热炕头”，在追求更好物质生活的同时“对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面”的要求也“日益增长”[13]。实现新时代村民对美好生活的向往，既要求深化农村基层法治，把体现村民利益、反映村民愿望、维护村民权益、增进村民福祉落实到农村基层法治体系建设全过程，也需要加强乡规民约治理，发挥乡规民约在价值观导向、公序良俗弘扬以及村民祥和生活保障等方面的效用。乡规民约植根于一定地域内的乡村社会及其公序良俗文化底蕴，吸纳地域内的淳朴乡风民俗和朴素伦理道德，延续并优化地域内村民熟悉的礼仪规范，从而有助于增强地域内村民心理上的满足感和归属感。乡规民约在传承中创新、在创新中发展，其所宣扬和倡导的诚信善良、团结亲邻等良善的价值观念对村民具有潜移默化的熏陶作用。过去，乡贤的善行义举载入乡规民约、族庙碑文而成为传统美德的一部分，不断砥砺后人行义举、助他人；
今天，“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求”[14]而制定的乡规民约成为乡村治理规范体系的一部分，引领村民做出符合振兴乡村主流价值观的行动，将乡村建设成为人际友好、乡邻和谐、环境优美的社会主义新农村。如，有村落制定“封山育林”公约，明确封山育林范围、管护措施、处罚标准，该公约得到村民们自觉遵守，有效保护了自然生态。生活在社会主义新农村的村民，幸福美好生活获得从经济、社会到环境的全方位保障，不仅衣食住行不愁，而且内心安宁满足。

(二)乡规民约治理的成本

乡规民约治理的成本是农村基层群众性自治组织为了确保乡规民约跟得上实际村情的变化使之得到及时更新修改并且能够被具体实施所花费的所有成本。过去的乡村生活基本贴合费孝通在《乡土中国》中所表述的“中国基层社会是乡土性的，乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会”[15]，彼时的村民生活被局限在一村之内，村域之间的人口流动现象极少。如今，随着改革开放和城镇化脚步突飞猛进，乡村情况发生了重大变化，出现了人口变动频繁、人口流动加快、村民价值利益多元化和乡规民约违约成本降低等新情况，乡规民约的稳定秩序与公信力受到冲击，乡规民约治理需要支付更高成本。

由于乡土社会不再闭塞，村民不再依赖过去的“一亩三分地”，他们有了更多谋生手段和谋生空间，获取生存和发展的资料渠道不再单一，同时其财富结构也发生了很大的变化，据此村民之间的贫富差距拉开，各自的利益诉求也逐渐表现出差异化[16]。加之互联网信息技术日新月异，即便是处于偏远农村的村民也有了便利的与外界进行信息交换的窗口，信息摄取的多元渠道和互联网“信息茧房”机制的作用，使得不同村落的村民之间的思想和价值取向变得多元。因此，乡规民约的合意形成变得比过去要来得复杂和不易，乡规民约的权威性甚至还面临着少部分人的质疑和反对。况且，一些在城市务工的村民因为长期脱离原生环境，其固有的血缘和地缘化理念及思想也逐渐变得淡薄，这种由物质逐步传导到精神文化层面的现象极大地影响着乡规民约所依赖的村情土壤。由于长期在城市务工和生活，村民所面临的违反乡规民约的道德舆论谴责力度下降，这种情况势必削弱乡规民约的实施效力，进而增加乡规民约治理的成本。

村民是乡规民约治理的最直接利益关系者，村民作为理性人，即便无法站在全社会总效用最大化的角度去思考，也依然会基于收益最大化的目的对乡规民约治理进行利益权衡。概而言之，乡规民约治理的确能够给村民带来收益，同时乡规民约治理势必需要村民支付一定的成本：一方面，乡规民约是村民通过共同协商而制定的，村民制定乡规民约需要付出一定的时间成本；
另一方面，正如“没有无义务的权利”[17]一样，没有约束的乡规民约也是不存在的。有规则就会有约束。乡规民约对村民具有普遍约束力，村民对乡规民约的遵守和执行需要付出一定的自由成本。

(三)乡规民约治理的效用函数

人的利益根植于人的需要，人的需要的多样性决定了人的利益的多样性。由于人的需求和利益复杂多样，人所追求的目标也千差万别，因而就必然会存在一个多元的效用函数。这个效用函数取决于人的偏好，而不同的人的不同偏好来源于不同的价值观和道德观等多方面。在理性的经济行为假设中，利益的内涵不能局限于金钱或者物质利益，至少还应该包括人的精神满足[18]。对于乡规民约的治理，应当在厘清总效用与总成本基础上以二者的差值符号方向来辅助判断该决策是否值得推行。一般来说，只有总效用大于总成本的乡规民约才会被出台和推行，而总成本大于总效用的乡规民约则会被摒弃，进行成本效用分析时往往采取净现值法。在乡规民约治理中，最基本的关系是基层群众性自治组织和村民，因而乡规民约治理的效用函数包括两个方面[19]。

一是农村基层群众性自治组织的效用函数。基于前面对推行乡规民约给基层群众性自治组织带来的收益和成本分析，可以将基层群众性自治组织的一般效用函数设定为：

Ug=Ug(e,c)

(1)

在公式(1)中，e为基层群众性自治组织制定和实施乡规民约所带来的地方办事和资源节约提高的效率，e与基层群众性自治组织的效用呈正相关关系；
c为基层群众性自治组织制定和实施乡规民约所引入的新的成本， 与基层群众性自治组织的效用呈负相关关系。

二是村民的效用函数。基于前面对推行乡规民约给村民带来的收益和成本分析，可以将村民的一般效用函数设定为：

Uv=Uv(h,f)

(2)

在公式(2)中，h为村民参与制定和实施乡规民约后所带来的对自身生产生活的效益，h与村民的效用呈正相关关系；
f为村民参与制定和实施乡规民约所引入的新的成本，f与村民的效用呈负相关关系。

上述分析表明，乡规民约对于乡村善治有着积极的塑造作用，但乡规民约对于乡村治理的作用具有不确定性和复杂性，随着村落人口流动的频率加快和村民价值多元化等村情纵深发展，无论是农村基层群众性自治组织还是村民的效用函数内的变量都会发生一系列变化，进而使得农村基层群众性自治组织以及村民的效用发生变动，即村民对于乡规民约的满意程度降低、基层群众性自治组织落实乡规民约所带来的收益减少，甚至使得乡规民约制度发生侧翻、地方民意下降和基层社会矛盾对立加剧等[20]。基于博弈理论的分析，可以更好地了解基层群众性自治组织和村民之间的互动关系，构建完全信息静态博弈模型[21]，分别核算乡规民约在四种不同情境下的效用和成本状况，并针对该四种情景所达成的六种纳什均衡结果，分类讨论乡规民约对于基层治理的表现情况和反映出来的法律现象，从相对定性的角度更全面地明晰乡规民约制度给社会带来的得失利弊。

(一)博弈模型假设

在构建完全信息静态博弈模型前，先作如下假设：假设1：基层自治的策略只有两个类型，即使用乡规民约或不使用乡规民约；
假设2：乡规民约制度下基层群众性自治组织的效用、成本和公民的效用、成本均大于或者等于零的数值；
假设3：一旦村民不完全信服基层群众性自治组织时，无论是否选择以乡规民约作为基层治理策略，基层群众性自治组织的效用折扣率都相同；
假设4：通常使用乡规民约策略要比不使用更能够稳定基层秩序，因而其所带来的收益比抛弃乡规民约策略要来得高，但与此同时维持乡规民约策略所付出的成本也比不使用该策略要来得高；
假设5：村民不遵守乡规民约遭受的惩罚仅考虑舆论谴责。

基于上述假定，从基层群众性自治组织的角度来看，实施基层治理的策略有两种：使用乡规民约和不使用乡规民约；
从村民的角度来看，其对应的策略也有两种：配合基层群众性自治组织和不完全配合基层群众性自治组织。

(二)博弈变量

基于前面对乡规民约治理的效用价值分析，可以设定乡规民约治理的博弈变量(见表1)。

在表1中，OR1为基层群众性自治组织推行乡规民约后的所得收益，该部分收益主要来源于基层得到良善和高效的治理，对基层治理绩效的促进；
OC1为基层群众性自治组织推行乡规民约的成本，主要是乡规民约的治理成本和运营维护成本；
VR1是推行乡规民约给村民带来的收益，主要源自乡规民约促使基层稳定和谐给村民带来的心灵上压力的缓释；
VC1为乡规民约给村民带来的成本，主要来源于村民遵守乡规民约而造成的自由度的减少。其他主要变量及其定义详见表1。在这里，OR1≥0;OR2≥0;OC1≥0;OC2≥0;VR1≥0;VR1≥0;VC1≥0且OR1≥OR2;OC1>OC2;VR1>VR2;

表1 乡规民约基层群众性自治组织与村民博弈模型变量设定

(三)博弈效益矩阵架构

结合上面设定的变量参数，可以构建起乡规民约治理策略下基层群众性自治组织与村民的博弈收益矩阵(见表2)。

表2 博弈收益矩阵

(四)乡规民约治理的博弈结果

当表2中的各参数取值范围不同时，将达成纳什均衡(1)～(6)，由于纳什均衡(2)和(5)结果一致，纳什均衡(4)和(6)结果一致，这六种纳什均衡实际对应着四种不同的均衡结果(详见表3)。

表3 博弈结果

纳什均衡(1)是一种具有准完美性质且在实际中最为普遍的博弈结果。当博弈结果达成纳什均衡(1)时，其逻辑和意旨是：从整个社会实际出发，为实施乡规民约所投入人力、物力等成本明显低于实施乡规民约所能带来的收益。换言之，即乡规民约的实施能够有效改善社会治理，其存在和维系具有正当性。然而，在基层群众性自治组织贯彻落实乡规民约制度后，从村民的主观评价出发，由于乡规民约的制定及其内容脱离群众，缺乏对民情的体察，维护基层生产生活秩序稳定的作用并不是很显著，而且该乡规民约对其造成的自由限制超出了预期，甚至有些限制是超过实际所需的。所以，在此种情境下，由于乡规民约的内容具有不合理性和值得商榷的地方，即便村民明知或隐约感知到乡规民约的正当性，也不会真心信服和完全遵守。

纳什均衡(3)是最具完美性质和理想效果的博弈结果。当博弈结果达成纳什均衡(3)时，其逻辑和意旨是：与纳什均衡(1)情境相似，站在社会宏观层面，此时乡规民约具有实施成本集约、收益可观等显著特点，符合比例原则，经得起成本收益的推敲，因而具有正当性。然而，与纳什均衡(1)情境不同的是，在纳什均衡(3)情境中，由于乡规民约的制定及其内容密切联系群众且体察民情，对基层生产生活秩序的维护作用突出，对村民的负担设置得当，能在尽可能大的范围内充分反映民意，其制定和实施实现了科学性、民主性和包容性的整齐划一，因而自基层群众性自治组织贯彻落实乡规民约制度之后，村民对乡规民约这一共同意志产物的满意程度较高，都愿意去认可、遵守它。纳什均衡(3)的结果是当下国家与社会所追求的基层治理的结果，是国家治理体系和治理能力现代化的重要表征。因而，任何乡规民约的制定皆应努力促成纳什均衡(3)这一结果。

纳什均衡(2)和(5)及纳什均衡(4)和(6)是两组极端且极具现实破坏性和社会危害性的博弈结果。当博弈结果达成纳什均衡(2)和(5)时，其逻辑和意旨是：出现该结果在很大程度上意味着地方基层治理决策的完败，与之相对应代价和后果亦是严重的，主要有两方面：一方面，以乡规民约为核的基层治理方式陷入难以凝结广大人民群众意志的窘境，乡规民约亦因此不再为村民所信服与遵守，地方基层治理失去一项行之有效的治理工具；
另一方面，即便地方基层群众性自治组织尝试“躺平无为”，不再采取任何约束和规范村民生产生活和行为的带有软规范性质的治理措施，或者是探索并适用其他基层治理策略，依旧无法重新凝聚起乡村共识，所提供的方案再难以得到村民的相对认可。这种博弈结果的发生，往往与政府的公信力与权威削弱息息相关，对社会的恶劣影响是不言而喻的，也是国家确保长治久安、筑牢社会重大风险防范堤坝所必须重视与规避的。当博弈结果达成纳什均衡(4)和(6)时，其逻辑和意旨是：出现该结果在很大程度上意味着乡规民约制度的地方性失败，虽然在此种情况下乡规民约制度无法反映广大人民群众的意志、无法得到村民的真心认可，但与纳什均衡(2)和(5)博弈结果不同的是，村民在基层群众性自治组织放弃乡规民约制度后，找到了全新的、能被普遍认可的替代方案。毋庸置疑，任何社会制度都有其产生与沿革历程，乡规民约也处在不断新陈代谢的动态发展过程中，尽管现实中乡规民约不可能出现诸如纳什均衡(4)和(6)博弈结果的极端情况，即其存续正当性基础不会突然丧失、合理性部分不会被全然抹去，但以动态演进的眼光对其进行审视并进行适时动态调整，以使其更加适应不断变化着的社会现实和社会生产力的发展终归是必要的。

上述所设博弈模型和几种潜在的博弈结果引人深思，其背后蕴含的逻辑与意旨更值得深究。从博弈理论出发，可以推导出几种否定使用乡规民约的情形，但乡规民约制度在我国有着悠久的历史，无论是在理论还是实践方面，都在很大程度上被肯定，所以纳什均衡(1)博弈结果可以被视为我国基层治理的现状。鉴于此，我们既不能忽视其对基层治理的积极作用，也必须意识到在现实生活中乡规民约由于不具备强制约束力、普遍得不到严格遵守是公认的事实[22]。事实上，无论采取何种方式进行基层治理，但凡出现村民不完全遵守的情形都会导致基层治理效率的低下以及地方资源的较大浪费[23]。对此，本文结合博弈模型和结果，针对乡规民约的完善进路提出几点建议。

(一)宏观把控：永葆乡规民约的初心使命和实践准确性

随着新时代法治中国建设的提出和纵深发展，我国的国情、村情和民情无不例外地在向乡规民约制度释放要求其向新时代的基层治理目标靠拢看齐的信号[24]。为确保乡规民约充分发挥在农村基层治理中的独特功能，在实践过程中始终保持沿着正确轨道行进，党和国家有必要从较高的法律与政治站位厘清乡规民约制定与执行必须依循的基本规则与原则。具体如下：其一，乡规民约的表现形式为“规”和“约”，无论是实体内容还是制定与执行程序都不能突破法律规范的底线，更不能与我国的法律原则和精神发生实质性抵触。换言之，乡规民约的实体内容和制定程序要依循《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规范的规定，可以根据具体村情进行合理变通，但在发挥自身作为自治章程的灵活性和自主性时，应始终与国家法律体系保持一致性、连贯性，在整体上不能悖反现行法律规范，避免因“地方自成一派”而导致乡规民约部分内容陷入“合理不合法”或“合法不合理”的窘境。其二，乡规民约的适用范围局限于“乡”，要求乡规民约的制定必须因地制宜，具有区域针对性，既不能脱离群众也不能离开我国乡土现状，要尽可能地贴合制定村的发展状况和生产生活实际，拒绝不加辨别地照搬照抄其他地域的范本、形成千篇一律的乡规民约，进而避免乡规民约因“水土不服”而缺乏足够的实践性和操作性，始终恪守“乡规民约最标准的状态和定位应是具有典型地域特征的自治规范”这一信条。其三，乡规民约的缔约基础和设立初衷落脚于“民”，乡规民约是基层治理的产物和重要形式，是以道德评价为实施保障的规范制定村全体村民行为的“类法性”文本，因而其制定与实施都必须始终坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法与原则，充分协调村民关系、平衡村民利益，力求在最大程度上反映社情民意、体现村民意志和凝聚村民共识，杜绝因人立规、集群排外、小部分集体垄断乡规民约制定等乱象产生。此外，缺乏普及力度乃当下乡规民约主要弊病，当前我国乡村人口流动的频率加快、村民价值多元化等村情纵深发展，能否做好“流量”工作，及时地向流动人口传播迁入地乡规民约内容和精神，快速增进流动人口对迁入地乡规民约的认识与理解，显得十分重要。基于此，乡规民约的文本内容理应在符合当地村民阅读水平和习惯的基础上，兼具简明扼要和通俗易懂的品格。综上所述，党和国家应从乡规民约的形式载体、适用范围、缔约基础、设立初衷等方面对乡规民约的制定和完善进行全面系统的宏观把控。

(二)微观调整：保证乡规民约在法治框架内的规范有效性

揆诸当下，乡规民约形式庞杂，与民间法、习惯法等范畴交叉叠加、纠葛难分，除了满足法律符合性、具有“类法性”部分的乡规民约外，还同时存在着其他不符合“类法性”的表现形式。所有形式的混同使得乡规民约难以保证在法治框架内的规范有效性，容易产生表现欠佳的纳什均衡博弈结果。换言之，没有理顺法治框架下具备法律符合性的规约与民间地方风俗习惯的关系、基层治理与村民的共同需求的关系，将使得乡规民约定位不清、逻辑混乱、体系不顺、功能丧失，乡规民约作为推动基层治理的重要载体的功能价值亦大为折损。此种情境下，乡规民约的基本功能尚不能实现，更别提使乡规民约发挥出基层治理的积极建设作用并为村民所信仰与遵守了。因此，基层群众性自治组织有必要在法治框架内沿着理顺乡规民约内外部关系的脉络，对其进行微观调整，以保证乡规民约在法治框架内的有效性和规范性。首先，无论是法律抑或是乡规民约都是一定范围内人民群众的共同利益表达，乡规民约的制定必须在法律允许的范围内最大程度地尊重和满足村民的合理需求，同时坚持比例原则，如若必须限制村民的部分自由，也必须是最小限度的限制，并在乡规民约的制定过程中确保广开言路、积极倾听民意，尽可能保证每个村民对与其有关的事项充分表达需求[25]。其次，要考虑具体乡村的平均文化水平、法治素养以及村官团队自身的业务能力，尤其注意加强对乡规民约进行备案和合法性自我审查等工作，必要时可寻求基层政府的指导和帮助，避免和减少制定出的乡规民约在实体或程序上的整体或部分无效。此外，还必须注重乡规民约条款的合理性、合法性以及实施手段的正当规范性，避免和减少乡规民约中出现长期被搁置、容易被滥用、饱受村民诟病的不合理、不合法条款。最后，应经常性以是否被遵守和信仰为标尺来审视反思乡规民约的规范有效性，充分利用乡规民约与生俱来的教化属性和特殊激励方式，重视其正向激励作用，避免盲目地为治设罚而通过精神恐吓、舆论压迫等不适当方式逼迫村民遵守乡规民约，应善于发挥党员榜样、群众标杆作用，激励村民自发地遵守乡规民约，弘扬村风和社会正气，让乡规民约内化为村民自觉遵守的行为准则，进而外化为基层社区的和谐景象[26]。

(三)思想引导：加强乡规民约的软约束力

如前所述，乡规民约的效力主要源自人的内在良知并倚赖与乡土社会道德评价活动来实现的。这就意味着一旦人的内心道德认知或乡土社会的道德评价基础发生位移，乡规民约的实际效力也将偏转，脱离预期发生作用的轨道。概言之，促进乡规民约的内容与村民的普遍道德认知和评价相一致，是乡规民约富有效力的根本保证。然而，近年来，随着旧乡土社会的不断转型调整，与乡土社会的思想文化所适配的物质条件基础也在发生诸多偏移。因此，乡规民约的原有价值意蕴也在乡土社会的流动变迁中被逐步冲击解构。现代社会规则和市场化思想在互联网媒介的作用下加速传播，多元的价值观念和人口频繁的流动使得特别倚赖共同价值基础的乡规民约难以招架，乡规民约的实际效力岌岌可危。有鉴于此，基层群众性自治组织在制定乡规民约时要充分意识到彼时与此时的村情差异以及乡村舆论环境的变化。采取“两手抓”的方式，一方面要重构完备健全的乡村舆论生态环境[27]。目前乡村社会正逐步从“熟人社会”走向“半熟人社会”，在这种环境下，乡村工作不仅需要强基固本，还必须关注源源不断流入或者流出的人口，灵活处理人口频繁流出或者流入可能诱发的深层次问题，努力在开放性和流动性渐强的社会背景下，把日益松散的村民个体密切联结在一起，共同凝聚成一股注入乡村生产生活的新合力。另一方面，乡规民约应转换效力机制，寻求依靠利益驱动和更为强制有效的手段来保持其自身能够得到最大程度的实施[28]。要清晰地意识到，仅靠舆论谴责和德治是无法保障基层治理长治久安的，只有把与乡村社会村民利益息息相关的事项提上议程，号召乡村各主体积极参与乡规民约的制定、修改以及监督落实过程，进而不断提高乡规民约的民主科学性，使其在村民的参与过程中逐步深入人心，获取更大的影响力和影响范围，继而突破纳什均衡(1)博弈结果反映和折射出的乡规民约不被遵守和信服的困境，形成“充分有效、高效便捷、有利有节”的乡规民约治理体系，让更富有软约束力的乡规民约铺就更为良善的乡村治理局面。

(四)思维演进：突破乡规民约传统固化思维的桎梏

乡规民约在相当长的一段时间内经受住实践和时间的双重考验，被认为是一项适合我国国情、村情和民情的制度，其具有充足的包容性和与时俱进的鲜明品格。但值得注意的是，任何制度都有其固有痹症，乡规民约亦无可避免地存在内在缺陷，一旦出现乡规民约所无法调整和容纳的新关系与新内容，抑或是出现更适合我国基层治理的新形式、新工具等情况时，及时地改变基层治理策略是确有必要的。上述纳什均衡(4)和(6)的博弈结果启示我们：在基层治理中，是否使用乡规民约这一治理策略并没有固定答案，取决于基层群众性自治组织与村民之间的长期动态博弈结果，即不能受限于传统固化思维的束缚，应以动态发展的眼光打量乡规民约本身。事实上，从乡规民约是稳定乡土社会秩序的道德准则这一本质出发，便能发觉其存在诸多与现代法治理念和精神相悖的要素。换言之，道德是蛰伏人的内心的法律源泉，而法律是最低限度的道德，并源源不断地将道德内化为法。法律与道德之间存在着相互促进与融合发展的和谐一面，法治取得实质性进展的核心内在标志是法律得到社会大众的普遍尊重与信仰，这种尊重与信仰不能仅建立在强制力威慑基础之上，应更多地基于发自内心的道德理智。从这层关系出发，乡规民约尽管不是真正意义上的法律，而是具有“类法性”的道德准则，但却一直被视若珍宝的原因不外乎就是其有利于引导村民激发内心的道德理智，但“类法”并非等同于法律本身，过度重视乡规民约往往会削减对法律本身的关注度，不利于法律的实施。传统乡规民约的一大价值追求是“息讼”，而达致“息讼”甚至是“不讼”的方法归结起来就是调解。毋庸置疑，调解在化解村民内部矛盾中具有无可取代的优越性，但过度适用调解将造成调解的滥用，可能使得村民“厌讼”“畏讼”等思想观念根深蒂固，遇到非调解能解决问题或不适合运用民间调解解决纠纷争端的情况时，不敢果断拿起法律武器维护自身的合法权益。所以，乡规民约并非尽善尽美，其运用与完善需要辩证否定的思维与方法。基层群众性自治组织也应常怀危机意识，积极探索创新型基层治理模式，不拘泥于旧有的乡村治理格局和路径，积极配置整合乡土资源，重构传统价值体系[29]。深入探索农耕文化中的互助合作内核和工业信息文化中的公平效率内核，站在更高的定位上，使现行法律知识、价值观念与传统伦理道德、风俗习惯协调发展；
用好网络传媒工具，有技巧性地促使村民参与村务常态化、生活化[30]。

乡规民约源远流长，自其诞生之日起就有着独特的地位，随着历史的变迁逐步成为乡土文化不可分割的一部分[31]。对其的考察不能仅是放置于某一个历史时点，而应保持一定时间跨度，以反映其演进以及与其他要素的互动关系。乡规民约绝不是静默、永恒不变的文本，其发展脉络更是体现了基层治理与基层群众的良性互动。从治理逻辑来看，乡规民约的产生实质上是一个国家治理自上而下推进和下沉的过程，其历史嬗变和具体实践从多个角度反映了国家实现对农村基层社会的控制、渗透与整合和将农村基层社会纳入国家权力体系的实现路径和实践过程[32]。然而，近年来随着村落人口流动的频繁和村民价值多元化等村情纵深发展，无论是基层群众性自治组织还是村民心中衡量价值的思维方式都发生了重大变化，村民对于乡规民约的满意程度降低和基层群众性自治组织落实乡规民约所带来的收益减少等现象时有发生，更有甚者还会引发地方民意下降和基层社会矛盾对立加剧等问题[33]。对此，首先，应从宏观上重新明晰乡规民约四字内涵：乡规民约作为“规”和“约”，要求其无论是在实体内容还是制定与执行程序都必须遵循法律规范的规定，更不能违背我国的法律原则和精神；
局限于“乡”，要求其必须高度贴合本村的发展状况和生产生活实际，乡规民约必须具备很强的实践性和操作性；
落脚于“民”，要求乡规民约应广泛体现社情民意，充分协调村民利益和关系。其次，从微观上做出调整，保证乡规民约在法治框架内的有效性和规范性。再次，加强对村民的思想引导，形成村民主动遵守的软强制约束力，将村民凝聚成乡村利益共同体[34]。最后，应突破传统固化思维桎梏，积极探索创新型基层治理模式，促进村民有序参与，促使村民参与村务常态化、生活化，常怀危机意识，促进乡规民约向更为健全和规范的方向发展。

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