廖嘉林

（中央财经大学法学院，北京 100081）

改革开放以来，乡村社会发生巨变，由“熟人社会”［1］向“半熟人社会”［2］6转变，传统权威日渐式微，村民法律意识提升，传统封闭的乡村结构受到冲击；
以土地集体所有制为基础的封闭型村庄日趋开放，乡村治理的社区边界与集体土地的产权边界不对称［3］，导致宅基地权益冲突、纠纷频发，政府威信力被削弱，农民权益受损。在此背景下，产权与治权不对等、存在冲突已然成为制约乡村治理现代化的难题。2015年以来，江西省鹰潭市余江区深入开展宅基地制度改革，理好产权与治权关系，促使乡村社会和谐善治，取得了很好的效果，得到了国家的肯定，为探索乡村治理现代化提供了“余江样本”。鉴于此，笔者以余江区宅基地改革为基础，在乡村治理视域下探析产权与治权良性互动的实践逻辑，以期为推进乡村治理体系和治理能力现代化提供有益思考。

1.1 宅基地改革历史背景

1.1.1 集体产权制度的确立。20世纪50年代，国家颁布《中华人民共和国土地改革法》《农业生产合作社示范章程草案》《高级农业生产合作社示范章程》等，明确宅基地属于农民社员私有，农民对宅基地拥有所有权和完整物权，说明当时农村宅基地具有资产属性［4］。随后，1962年出台的《农村人民公社工作条例修正草案》确立“一宅两制，公地私房”的农村宅基地产权模式，并于若干文件中进一步明晰。1975年出台的《中华人民共和国宪法》及1978年出台的《农村人民公社工作条例（试行草案）》强调，农村宅基地所有权属于集体所有。从财产权利的角度看，集体产权在这一时期便已形成。

1.1.2 改革开放以来的探索。步入改革开放新时期，随着生产力的解放和城乡经济社会的改革，一方面城乡二元结构体制日渐松动，城镇化发展用地需求扩大，城市土地供需矛盾突出；
另一方面农民流动进城务工，土地搁置严重，农村呈“空心化”“空户化”，宅基地非法交易频发，严控村镇规划、宅基地管控、耕地建房成为新时期宅基地制度改革的焦点。由此，国家进行制度建构，颁布一系列政策及《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等法律法规，特别是在21世纪，对宅基地改革进行赋能扩权，以硬性约束农村宅基地非法处置的漏洞空间。随着全面深化改革的推进，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，提出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，同时要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”［5］，为厘清集体土地的产权边界、破除宅基地困境提供了行动指南。党的十九大报告以及2018 年中央一号文件，则进一步对改革宅基地制度提出要求，使得宅基地改革愈发深入。

1.2 余江区宅基地改革基本情况

1.2.1 余江区宅基地改革前状况。余江区地处江西省东北部，濒临信江中下游，东倚贵溪市，南连金溪县，西毗东乡区，北邻万年县和余干县，于2018年撤县设区，系赣东北革命根据地之一［6］。宅基地改革前，余江区同全国大多数农村地区一样，积累的宅基地问题相当突出、积重难返，呈“多、大、乱、空、违、转”六大乱象：“一户多宅”数量多，农民建房面积大，缺乏规划散乱无序，长期闲置、空心化严重，违章建房数量大，私下流转现象普遍。当时，余江区有7.3万户农户，“一户多宅”2.9万户，占比39.7%；
“一户一宅”4.4万户，其中面积超标1.7万户，占比38.6%；
闲置房屋23 000栋，危房8 300栋，倒塌房屋7 200栋。当地农民存在宅基地是“老祖业”、集体土地“不占白不占”“你占我也占”等思想［7］。

1.2.2 余江区宅基地改革举措及成效。2015年3月，余江区被全国人大常委会授权试点开展宅基地改革［8］。余江区从推行“一户一宅”、建立宅基地有偿使用制度、探索宅基地退出机制、加强宅基地重点环节管理、建立退出闲置宅基地综合利用机制等5个方面进行了一系列卓有成效的探索。近年来，余江区949个试点村已基本完成宅基地改革任务，通过验收925个，占试点村总数的97.5%［7］。自此，“余江样板”闻名全国，成为学界研究的热点。

产权和治权是农村治理的核心要素，产权奠定治理基础，治权规定治理结构，二者的互动关系形塑农村政治形态［9］。余江区在探索宅基地改革的实践中，坚持产权与治权统筹推进，实效性显然，反映了乡村治理场域下“产权-治权”有效关联的生成逻辑。

2.1 产权塑造治权

2.1.1 历史演进。从我国乡村治理的演进历史来看，其与产权制度的变革密不可分。早期人民公社的“一大二公”，到中后期“三级所有，队为基础”的农村土地产权制度，任一公社农民皆无排他性的生产资料产权，表明过于均分的劳作会导致农民的自主性和乡村发展的多样性受到抑制［10］。20世纪80年代，随着家庭联产承包责任制的改革，现行集体产权制度得以建立。现行集体产权是以集体所有制为基础的产权形式，是基于集体共同意志对集体财产进行占有、使用和支配的一组权利束，其基本特征是集体土地所有权归属于农民集体，承包经营权归集体成员［11］70-71。在家庭联产承包责任制下，农地产权及利益从“一大二公”下沉至“集体所有”，并进一步下沉至承包农户，责任、义务相对明确，实现经营成果个体性量化，调动了农民的生产积极性。于乡村治理反思性回应上，国家权力收缩，乡镇政府建立，村委会和村小组得以成立，乡村治理结构呈“乡镇村治”型，在一定程度上激发了乡村活力。

然而，随着改革的深入，乡村社会的封闭性被打破，开始走向开放和转型，实现就业日益多元化，形成收入不断分化，致使乡村主体利益诉求愈发复杂多样。同时，由于农村集体产权主体的缺位，集体产权在市场交易中的权利边界不清晰［11］72，涉农权益不断受到侵害。加之国家政策限制，集体产权固化严重，难以适应市场经济变化，乡村治理的产权基础被削弱。同时，国家取消农业税之后，割裂了乡镇与乡村直接性公共利益联络渠道，公共产品入村供给受到影响。集体土地内部权利的下沉削弱了乡村集体的力量，乡村治理又陷入公共品供给主体欠缺、供给能力缺乏的困境。

2.1.2 余江区实践。

2.1.2.1 开展确权登记颁证。余江区结合农村土地承包经营权确权登记的经验和做法，开展集体经济组织资金、资产、资源“三清”，建立资源资产登记簿；
做好承包经营权确权、林权确权及集体未承包到户的资源资产确权，颁发集体资产登记证［12］。在乡村治理活动中，治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合及其和乡村社会的基本关系构成了乡村治理机制［12］。余江区确权颁证激发了村民的参与意识、民主意识，催生了新型乡村治理机制。各试点村通过改革建立理事会，赋予理事会自治资源，产生新的村庄议事、决策治理机制；
通过组织召开村民小组长座谈会、村民代表会等，广泛征求村民意见建议，按民主程序处理改革过程中出现的矛盾和问题，村庄自治力量得以强化，村民的自主性有效增强，激发了村庄的内生活力。

2.1.2.2 身份确认和股权配置。余江区对村小组进行集体经济组织成员身份确认，并建立成员登记簿。县、乡两级建立纸质版、电子版集体经济组织成员登记备案清单，成员名册全部纳入农村集体产权系统，实现信息化监管平台归档管理。同时，试点村为村民分配股权。在股权设置上，按照村、组两级权限，分别设置股份，提倡不设置集体股，对经营性资产股权实行“静态”管理。在“股本金”设定上，对经营性资产实行量化、评估、核资，实行固化管理；
对集体资源、资产的量化、评估、核资不做硬性要求，重点做好确权登记，以组为经济核算单元，建立“资源监管、资产协管、资金代管、投资共管”的管理机制，集体收益分配股化到人、发证到户［13］。

所谓乡村治理主体，指凭借各种资源，参与乡村治理活动的组织、机构和个体［14］。根据治理主体参与治理所凭借的资源分类，分为乡镇政府、村委会等体制性治理主体和农民组织、宗族势力等非体制性治理主体［14］。余江区通过命名、引入“**县**乡（镇）**村（组）股份经济合作社（联社）”集体经济组织，明确集体产权属性，实行“民主管理、按股享有、风险共担、利益共享”，重构起非体制性治理主体力量。由于该类集体组织掌控了一定的经济资源，能够获得农民的认可，因而其在化解村民矛盾时掌握了主动权。在股权配置中，不提倡设置集体股，而是将集体收益分配到人、到户，给予其股权配置、集体经济收益等治理资源和激励，农民权益受到保障，参与力量得到发挥，村民的积极性和主人翁意识被调动，丰富了乡村治理的实践方式。

余江区通过强化农村土地集体公有制，多元赋权，激活宅基地财产的价值性，实现集体经济、农民权益增值，重整余江区自治组织机构、治理资源，由此优化乡村治权结构。

2.2 治权确保产权

治权反映了各权力主体间的政治关系及其对公共权力的掌控能力，是村庄治理的核心，支配、影响和调控整个村庄社区共同生活［15］。同时，治权往往在社会共同体和国家行政力量的互洽或角逐当中进行解构或重构［16］。余江区注重多元规范、多元共治，夯实自治基础，同时嵌入原有的社会关系和社会结构，重构村庄内部共享的地方性共识［17］；
注重以法治为引领，实现国家法律权威下沉，发挥德治支撑性作用，激发村庄内生活力，有效保障产权改革。

2.2.1 发挥自治的基础性作用。

2.2.1.1 改革建立村民理事会。在村委会功能渐趋弱化的情况下，随着市场经济与公民社会的互动发展和相互促进，乡村治理必然建立在国家与社会互动的基础上，其互动的前提必然是基层政府、村党支部、村自治组织、村民间组织、农民之间的有效沟通［18］。余江区以自然村为单位组建理事会，即每个村组组织3～5名有文化、懂技术、熟悉宗地情况的老干部、老同志建立理事会，承担改革的具体工作，同时明确村组是改革实施主体。余江区1 040个自然村均建立了村民事务理事会，参加改革工作的理事会成员4 200余人［7］。

在贺雪峰描绘的“半熟人社会”中，村庄信息仍然全对称，但地方性共识却已经瓦解或陷入变动中，新的共识尚未定型，乡土逻辑也在蜕变［2］10。由于地方性共识减弱甚至失去约束力，村民的行为逻辑变得理性和现实，并非像过去“礼俗社会”那般乡土性，也非“法理社会”下的过度理性。村民理事会的出现为解决“半熟人社会”共识危机提供了可能。余江区通过赋予其处置宅基地分配、宅基地退出、调处矛盾纠纷等方面权限［7］，强化其治理涉宅改事务的职能，实现村民、村庄、政府三者之间的利益联结，促进治理主体之间的联系沟通、互动合作，有利于政府和农民在特定事务中形成合力，实现农民权利保护、乡村治理和社会发展的有机统一。在此过程中，国家权力进一步收缩，实质让渡部分治权，村民理事会更具自主性。同时，以村支书、老党员、老干部等主持村民理事会，被赋予处置涉农实质权益的权威，村民在此制度框架内的行为会受到约束。但宅基地改革对象归根结底要落实至村民，因此村民理事会与村民之间的对话协商机制需要被充分激活，在这样一个富有弹性、包容性的机制下，村民可充分沟通、表达利益诉求，村民理事会可就地化解村民矛盾、纠纷，共识性机制便有了生命力。值得一提的是，老党员、老干部等村庄内生精英和资源的参与，在村民利益诉求表达和冲突化解过程中发挥了影响力，有助于实现合作治理。据此，通过村民理事会基层协商治理，塑造了村民的行为逻辑，使得面向宅基地产权的改革具有可控性和公共性。

2.2.1.2 发挥乡贤智识。马克思·韦伯基于合法性差异，将权威类型划分为传统型权威、魅力型权威、合法性权威［19］。由于礼俗内生于乡土之中，长久以来获得大众的认可，而乡贤作为乡村内部具有礼俗代表的符号，亦即传统型权威，作为治理主体整合了制度合法性、道德优势，是乡村治理中一支重要的力量。例如，余江区建构“宅基地退出、有偿使用、流转分配”等具体制度，引入乡贤代表封闭培训、集中酝酿，促进重要决策的生成。又如，余江区平定乡蓝田宋家村，是一个有着170户的大村庄。该村庄乡贤在外地较多，超过30人，主要是知名专家学者和企业家。宋家村理事会据此主动建立乡贤微信群，引导乡贤交流探讨村庄建设，激发乡贤建设家乡的热情。2015年12月，乡贤宋和红听闻家乡宅基地制度改革，资金缺口较大，主动捐资80万元用于建设文化休闲广场。宋家村乡贤依托其权威影响，不仅积极捐款，而且主动介入家人及亲戚思想工作，动员配合宅基地制度改革工作，拆除自家的空心房、猪栏、牛栏等破旧建筑，使宋家村宅基地改革顺利进行，最终村内破旧建筑全部拆除，共超1.1万m2，其中空心房16栋［20］。

2.2.2 以法治为保障和引领。乡村治理，自治、法治与德治是可以结合而且必须结合的［21］。基于乡村自治的局限性，以代表国家权力的法治为引领，既是实现乡村治理法治化的内在要求，又是推进产权改革的底线原则。

农村需要法律服务的概念实践起来一定要语境化、细化，不能用我们这些法学家头脑中的概念来替代［22］234。余江区全方位提供法律服务，将法治权威内嵌至宅基地改革，严格遵照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等法规及中央政策要求，做到“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”，坚持“一户一宅、面积法定”法定政策依据，保障村民户有所居，为产权改革兜底。同时，余江区以懂法律、有知识的老干部、“法律明白人”等为核心，采取微电影、专家辅导会、政策宣讲团等多种形式广泛宣传宅基地相关法律法规等，乡、村、组进村入户“送法下乡”，引导群众树立“宅基地不是祖业，是集体资产”法治观，培育起宅基地改革的法治氛围［23］，以降低村民对宅基地改革的陌生感，对“依法公平取得、保障户有所居”“一户只能一宅、建新必须拆旧”等观点产生认同感、信服感，国家法律在乡村社会获得实质的权威性，为国家介入乡土场域、改革试点宅基地创造了条件和可能。

2.2.3 以德治为支撑和补充。一方面，法治作用是有限的，这正是德治的用武之地，从而实现依法治国与以德治国的统一；
另一方面，在乡村社会，要让村民接受法治、自治，需要与其认可的情理、道德、文化、风俗、公平和正义等相契合，否则，自治、法治就会遭遇抵触，达不到应有的效果。为此，余江区在推进宅基地改革的过程中，关切“半熟人社会”基本特征，注重情、理、法相结合，挖掘乡村“半熟人社会”蕴含的道德价值，夯实乡村道德建设。例如，余江区多次召开表彰大会，对改革中涌现出的优秀理事会、理事长、乡贤代表进行表彰，引导农民爱党爱国、向上向善、敬老爱亲、重义守信［24］，有效发挥其情理、道德和文化功能。

余江区基于乡村社会特征，创新探索“自治”“法治”“德治”相融合的治理路径，搭建起乡村治理共同体，充分激活乡村治理权能，有效保障了宅基地改革的顺利开展。

余江区宅基地改革充分证明产权与治权联系紧密，产权与治权的有效作用与互动决定着乡村治理成效。在推进乡村治理体系和治理能力现代化背景下，从余江区宅基地改革提炼和归纳的“产权-治权”平衡互动模式具有显著的参考价值。

3.1 集体产权是实现乡村治权的基础

基于宅基地制度的特殊性和宅基地改革的复杂性，“如果集体产权不能保障集体成员的个人权利，集体成员就会失去对集体的认同感、向心力和凝聚力，村民自治就失去了原本的价值追求和内在动力。”［9］余江区确权登记、合作社身份确认、股权配置等做法，明确了集体产权在市场交易中权利的边界，既发挥了土地资源效益性，又调动了产权主体的积极性。据此，在乡村治理场域，土地产权制度是乡村治理机制的基石，尤其对于村民自治，必须以一定集体经济支撑为基础。村集体经济的壮大、农民福祉的增加，有助于提升乡村治理主体的民主性、积极性，进而改善乡村治权关系。

3.2 从治理动态化视角审视“治权-产权”互动作用

法治建立主要不是当权者或决策者如何下决定的问题，而是一个社会自身重塑和整合的过程，一个系统的制度、机构和环境的形成［22］143。我国仍然处于经济转型发展的过渡期，经济、政治、社会领域的动态变化决定了乡村治理主体、治理方式等治理体系的增损，乡村治理亦是一个动态化过程，而非结果。

据此，在乡村治理视域下，不可否认“治权-产权”互动作用，同时必须从以下方面审视余江区宅基地改革。第一，基于权责的一致性，村集体经济组织作为宅基地土地的所有者，能否胜任农村宅基地利用管理的主体角色。第二，由于余江区将村民理事会工作纳入考核，使理事会地位略显特殊，带有“半官方性”，但缺乏权、责、利一体的相匹配的职工体系和管理架构，其主导运行的长效机制是否真的成形。第三，虽然保障了农民宅基地的占用和使用权能，但是囿于宅基地市场发展还不成熟，通过宅基地使用权抵押为农民增加财产性收入这类脱离实际的做法是否可实现。宅基地资格权体现为农村集体经济组织保障其成员户有所居的义务，具有身份专属性，不可交易［25］。市场交易的宅基地使用权与宅基地资格权往往难以识别，诸如此类问题，有待进一步思考研究。

3.3 推广“产权-治权”良性互动的乡村治理范式

我国应在全国特别是中西部推广“产权-治权”良性互动的乡村治理范式，但重在把握良性互动的内在逻辑和核心要义。一方面，保证产权的完整性，防止分权和虚化，同时剥离产权资源的价值性，实现经济集体增值。同时，明晰产权，公正分配效益，增强集体用户对集体经济的认同感、获得感，优化乡村治理结构、治理主体配置，激发村庄治理的内生活力。另一方面，注重“三治融合”，以法治为保障和引领、自治为基础、德治为补充和支撑，发挥多元协商共治价值，增强乡村治理的民主性和自主性，确保所有人对集体资源所有权及其派生的承包权、经营权、收益权、处置权具有平等决策性，以防权力对资源的垄断导致集体资源流失和贫富分化。

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