王谢平，郝宇青

(1.新疆师范大学 政法学院，新疆 乌鲁木齐 830017；
2.华东师范大学 公共管理学院，上海 200241)

执政党的话语体系需要根据时代变迁和社会发展进行调整和提升，改革开放以来，我们党的执政话语实现了从革命话语到建设话语的转型，不断提升了自身的解释力和吸引力。进入新时代以来，党的执政话语更加侧重于价值理性，从解决不平衡不充分发展的问题出发，建构基于实现人民“美好生活”的话语体系，着力于寻求社会整合与价值凝聚。执政话语一经说出，便具有高度的权威性，但他不仅仅是政治宣示和政治承诺，关键是要付诸行动，要付诸行动就要有连续的、有效的、可持续的政策。可以说，政策的连续性是保证执政话语体系建构有效性、增进民众接受度和增强民众凝聚力的重要基石。

执政党通过话语体系表达其政策主张，力图得到民众的广泛支持，政策主张形成切实可行的政策，执政党就可以将它们作为公共产品向广大民众提供，这也是执政话语的行动落实。继而通过政策完整运行实现政策目标。因此，人民群众的利益就成为政策连续性与执政话语的共同价值指向。

(一)为什么中国特色的执政话语能被广大人民群众接受

一般来说，执政党掌权后，可以依靠国家政权的权威和强制力来控制社会与管理民众，但更为可靠的方式是通过意识形态对社会进行整合，解释和引领社会现实，描绘未来蓝图，使全体人民共同致力于国家建设。为此，执政党必须使其意识形态成为整个社会的价值取向，并通过执政话语体系来实现。也就是“谁拥有了话语主导权，谁就强化了本阶级或集团的意识形态的控制力和整合力，从而更好地实现本阶级或集团的利益”。[1]中国特色社会主义的政治话语，之所以能够为广大人民群众所接受，最为重要的原因，就是执政话语体系始终以实现人民群众的利益为目标，各个阶层和群体的利益都能够通过执政话语体系得到体现。

中国共产党坚持马克思主义群众观，领导人民、依靠人民进行社会主义革命、建设和改革，不断实现人民群众的各种利益。在实践中逐步形成了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的群众路线论述，成为根本的政治路线和组织路线。实现人民群众的利益，是历届中国共产党领导集体的价值追求，也是贯穿于党的执政活动的一条主线。就政策的制定来说，围绕人民群众利益，重视人民地位是政策起点，让人民满意是政策的终点。毛泽东同志重视人民群众的地位，认为衡量中国的一切政党政策、实践活动的好坏有两个标准: “一是人民群众的价值尺度，一个是社会生产力发展的客观尺度。”[2]因此强调:“每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益。”[3]邓小平同志认为群众路线在任何时期都不能丢，因为“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝”，[4]要继承和发展，并围绕这个原则设计改革开放。江泽民同志不断强化人民至上理念，指出全党同志要“关心人民群众，千方百计地为他们谋利益”。[5]胡锦涛同志明确提出了“以人为本”的核心价值理念并多次强调“群众利益无小事”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央逐步提出并深入发展了“以人民为中心”的思想。尤其重视人民群众的利益维护，坚持以人民群众利益为中心。习近平总书记指出“中国共产党的理想信念，建立在为最广大人民谋利的崇高价值的基础之上”，[6]“群众满意是我们党做好一切工作的价值取向和根本标准”。[7]

(二)政策完整运行是执政话语的行动落实

建构基于实现人民“美好生活”的话语体系，必须要将政治承诺付诸行动。把人民群众对美好生活的期待尽快变为现实。要付诸行动，就需要切实可行的政策。任何一项政策活动，都是由动机驱动的。人民群众创造历史的实践在一定意义上就是追求和满足利益的活动。而社会多数成员的价值取向与实际社会生活的表现之间形成差距的问题，大致就构成政策问题。[8]因此，政策制定之初的动机，就是通过能够解决问题的政策方案体现广大人民群众的利益。而政策的目标取向，也就是广大人民群众对政策效果即美好生活需要满足的期待。因此，作为对接人民美好生活需求的各项政策，是党的行动规划的话语表达，是执政话语在民众中的具体体现。这些承载着人民群众利益期待的政策，其完整运行和有效保障，在提高民众获得感的同时，能够提升他们对党和国家的信任与认同。

政策并非一成不变，而是随着群众的需求和他们价值的不断提升而调整变化。有些政策，在特定时期，完成了其任务后就慢慢消解了；
有些政策，则顺应时代发展，伴随着它的使用主体不断细化、日益丰盈，继续指导实践、服务群众；
有些政策，需要渐进积累、小步慢走，才能逐渐对治理过程产生较为显著的影响；
有些政策，需要立即执行，才能对当时的治理情境发挥作用。与此同时，那些脱离了社会发展实际的政策、不具备科学有效性的政策，是没有延续价值的，应当尽早废止。以上是政策发生的变化的情况，不变的是政策的指向和目标，即不断满足人民群众的美好生活的需要，因为民众对美好生活的需要，是不会依政策的变化和调整而转移的。因此，民众对一项政策的期望和评价，就是看这项政策在实际生活中是不是能够满足他们的各种需要，实现切身的利益。从政策预期的角度说，政策主导着人们对未来的预期，要使民众对未来有一个相对稳定的预期，政策就应具有连续性。如果政策总是发生变化，就不能确定合法利益在未来将如何获取，继而产生短视行为，滋长投机心理，如钻政策空子，想方设法获取眼前的利益，缺乏耐心和信心去规划未来。所以，政策的连续性，针对当下国内外形势依旧复杂、具有敏感和不确定性，聚焦整个政策运行过程中的易变多变和任性随意等不确定行为，注重政策的稳定预期、完整周期和系统影响，强调政策不易波动和善变，最重要的是，必须以人民群众利益的实现作为价值目标和导向。

国家治理进入现代化治理阶段，需要良性的治理环境为基础，更需要稳定、连续性的政策为导向。政策连续性对于社会发展的稳定性具有重要作用，也是维护人民群众利益的重要途径。有了政策连续性，才会赢得民众的政治信任、构筑民众的政治共识、形成民众的价值凝聚等。而这些对于执政活动、对于执政话语体系的建构都具有重要作用。

(一)赢得民众政治信任

基于政治输出视角，民众观察和认识政治系统的方式有很多，而政策则是其中最为直接、最为直观的一种。国家治理的各项措施，通常都与政策联系在一起，政策解决社会问题的程度体现民众利益实现的程度。从政策的角度来看，政治信任可以指民众对政策的运行能够切实解决社会问题的心理预期和效果认可。这种政治信任，不仅是政策运行的润滑剂，也是实施效果的晴雨表。高水平的政治信任，不仅可以提高受众者的政策支持力度，而且还能减少政策执行中的效果扭曲。[9]更为重要的是，直接影响他们对政府及官员，甚至政治体制乃至执政党的信任程度。因此，政策具有连续性，不仅是评价政治信任的一个重要维度，也是获取和提升民众政治信任的内在要求。

在通常情况下，政策是否能够完整运行，政策的目标是否能够实现，取决于政策的执行效率，因为通过执行才能将静态的文本政策变成动态的政策效果。然而，值得注意的是，政策的有效执行是以政策的连续性为保证的。一项政策，其运行是一个涉及多个环节的过程。从问题确定到方案形成，从政策执行、监督到政策评估，从政策终结到政策影响持续，每个环节都涉及民众的政治信任，每个环节的政治信任又具有不同的特点。哪个环节出现问题，都将影响整体的政策信任。也就是说，政策必须具有连续性，才能将执政话语的宣示和顶层设计付诸行动，才能将中央和地方、政府与民众动态联结起来，才能完成政策运行任务、实现政策目标，与此同时，发现政策运行中的问题并进行调适。

从政策的制定来看，不是所有的社会问题都能形成政策，哪些社会问题能够得到政府重视，进入政府议程后转化为政策问题，继而形成政策。这一阶段，政策目标群体对政府和官员的信任程度，直接影响他们对政策的信任。如果政策制定具有公平性、合法性，能够反映他们关注的问题并有解决的具体措施，那么，政策的目标群体就能够接受和认同这项政策，提升政治信任水平。反之，如果政策的形成是领导或官员“拍脑袋”产生的，或者是徒有其表的“形象工程”“面子工程”，抑是高高在上、不接地气、根本无法实施的政策，那么民众是不会从内心接受和认同这样的政策的。这些政策如果强行实施，政治信任势必遭到侵蚀。

从政策的执行来看，与政府信任、官员信任相比，政策信任对政策执行表现出了最强有力的正向促进作用。[10]这一阶段的信任主要针对政策执行者和执行过程。由于政策运行环境是复杂、多变的，这一阶段的信任最易流失。如政策执行者的服务态度问题，在某一具体的时刻都可能成为政治信任流失的因素。如果执行者能够按照政策目标公平、高效地执行，将政策目标转化为现实的效果，必然会赢得民众的认可和支持。同时，如果由于执行出现失误给民众造成损失，政府能够承担责任，那么民众会保持甚至增加对政府的信任。反之，如果政策执行存在问题，如一些地方政府基于局部利益或短期利益的考虑，篡改或者扭曲原本好的政策，有的甚至在此过程中出现腐败行为。这些政策执行，目标群体从中得不到政策设定的利益，自然会从对政策的期望变成了对执行者和执行过程的失望，政治信任由此遭遇严重透支。

从政策的监督看，政策主体与目标群体在这一阶段的互动最多，信任因此具有双向性的特点。首先，政策主体对民众的信任，是民众参与监督的前提。政府相信人民群众的智慧和力量，并让他们参与其中，对政策运行中的权力等形成制约，体现“主权在民”。民众对政策和政策主体，包括不信任和信任两方面。不信任，是由于政府和官员并不是十全十美的，民众对他们持正常的怀疑态度并对政策的公平性、合法性进行监督。这种监督，使大家认识到问题的存在，具有纠错和防止腐败的作用。信任，则是民众基于参与其中具有的效能感。因此，监督环节的信任与不信任，需要从整体运行给予客观的分析。此外，由于民众对政策过程的信息了解不完全，短期内难以确定政府的政策是否符合“帕累托最优”，只有政策保持连续性，才能掌握更多的信息，进行客观有效的监督。

从政策的评估来看，这一阶段的信任，主要针对评估体系给出的结果是否是客观和公正的。在政策评估体系上，往往存在政策主体“既当裁判又当运动员”的现象。这种现象影响结果的客观公正，侵蚀民众的政治信任。还有一种情况，官员的个人利益、部门利益、某些集团的利益，都可能左右政策结果，导致这项政策很可能没有体现公共利益。政策的效果是看人民群众是否实现了利益，因此，评判的主体就应该是他们，看他们是否满意。正如习近平总书记所说的：“要真正让人民来评判我们的工作。”[11]通过真实有效的评估，民众的信任增加，无论这项政策是完美的还是需要完善或调整，他们都会继续支持并参与其中。

从政策的终结来看，导致一项政策终结的原因比较复杂，若是完成既定目标终结，就意味着原有政策周期的正常结束，其影响是积极的，民众的满意会延伸至新的政策。如果是由于民众不满而暂停或者终止，则会产生消极的影响，影响信任。还有一种情况，如果是政府或官员疲于应付、为了重获民心而不断调整政策，缓解一时矛盾，而不考虑此项政策与其他政策之间的联系，那这样的政策就不能称为政策，而是缺乏系统观点的“对策”。这时候，对策并不能为政策加分，反而会让政策失去公信力和权威性。

综上所述，政策连续性与政治信任密切相关，政策中的任何一个环节如果出现问题，都会让民众失望，伤害他们的感情，进一步导致政治信任流失。从这个意义上讲，政策越是具有连续性，民众的政治信任水平也就越高。

(二)构筑民众政治共识

政党执政话语体系的受众，既包括党员也包括非党员，既包括社会精英也包括普通群众。不同阶层、不同群体、不同地域的人，他们对社会的期望是不一样的。既然政策问题来源于社会期望与社会现实之间的差距，那么，理性多元和差异化的个体，必然会依据自己的价值观，表达和追求自身的利益，而难以形成共识。此外，由于社会分化带来的社会观念的变化，即便是民众已经达成的一些共识，也容易发生变化。而无论是什么类型的民众，政策对他们是一视同仁的。因此，政策作为民众公共利益的协调者和利益公约数，要协调和满足多元需求，就要既看到问题，又能通过政策执行的连续性，为执政话语体系提供稳定的政策环境，继而构筑民众的政治共识，并将这一过程融入国家治理现代化进程之中。

政治共识包括政治价值理念的共识，政治游戏规则的共识和公共政策的共识。[12]其中，政策共识是指民众对政策主体、政策内涵和政策过程的普遍认同。在现实政治中，不可能实现完全意义上的政治共识，而只能是某种程度上的政治共识。因此，政治共识意味着要承认差异性的存在，同时要对不同意见进行整合。构筑政治共识不是一蹴而就的，是一个双向作用、持续互动、理性取舍的过程。由于政治共识具有发展变化的特征。政策连续性在形成新的政治共识中就发挥着重要作用。如果政策能够始终把握社会中大多数人的观念的变化，不仅会获得民众的认可，还可以通过规范的程序，将新形成的较为稳定的共识转化为新的政策，继而良性循环，从而推动社会共识的持续发展，保持社会的动态稳定。

以改革开放为例，十一届三中全会以来，改革始终是当代中国最主要的政治议题。首先，国家通过党代会确定改革思路与方向，通过党的文件确定重大改革措施。全国人大、国务院按照法定程序制订各项法律和政策。可以说，党的改革决策直接影响改革进程。其次，改革思路与方向确立后，各项方针政策还必须保持连续性，确保不会随时变化，避免那种西方政党更替带来的政策翻盘，体现中国共产党执政的优势。同时，使改革成本最小化，调动民众的积极性。改革开放40多年来，中国共产党先后提出一系列方针政策，准确地把握了改革的方向，既没有改变基本制度，又保证了稳定的政策环境，因此促进了经济快速增长和长期化。但是，经济的增长只意味着经济总量的增加和物质生活的丰富，却不能代表分配公平和利益共享。在坚持“发展就是硬道理”、继续改革开放的过程中，社会层面确实出现了一些问题。如社会的分化程度使社会各阶层之间的利益差别超出合理的界限，加剧了贫富分化，引发社会矛盾，将导致社会成员之间失去关于国家和民族的共识基础，继而可能引发社会冲突甚至是政治认同危机。政策作为实现公共利益的公共产品，如果不能体现利益共享和公平正义，就难以达成政治共识。而政策在协调不同利益关系的过程中，利益矛盾是客观存在的，每项政策的运行，有一部分群体受益，相应地，另外一部分群体利益就可能受损。因此，一些人因为改革开放过程中出现的问题和风险，而不愿改革或质疑改革，甚至希望回到“共同贫穷”的时代。但总体而言，改革开放的路线方针政策是得到广大人民群众的赞同和支持的。目前，还存在着各种各样的社会问题，只有通过继续改革开放，才能解决这些问题，才能不断实现民众对美好生活的期待，不断赢得他们的认同和支持，进而保证社会的和谐与稳定。因此，各项支持改革开放的法律法规和政策是不会变化的。十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中表达了改革永无止境的观念。党的十九大报告中提出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。不断满足“美好生活需要”，就必须解决改革与发展过程中突出的“不平衡、不充分”的问题。改革的过程，就是一个利益不断调整和社会分化的过程。在利益调整中有社会的分化，在社会分化中利益得以再调整。[13]在改革开放带来的社会广泛而深刻的变化中，民众逐步形成了全面深化改革的政治共识。民众有了这个共识，就等于有了稳定的政策预期。在实现中华民族伟大复兴中国梦、全面建成小康社会的时代要求下，更加需要依靠执政党制定支持改革的政策，更加需要政策保持连续性，同时，正视改革过程中难免出现的一些错误的认识，以社会的公平公正来赢得民众对改革的支持，形成改革的合力，保证改革的继续推进和深化。

此外，构筑政治共识是一个完整的系统，面对出现的各类问题，哪个层次的单一主体都不完全具备解决各类问题所需要的全部信息、知识和能力。需要各个层面的治理主体在当下的治理实践中既能各司其职又能相互配合、实现双向共识，确保政策方案的公共性和可行性。在执政话语体系的建构中，中国共产党一方面通过话语体系更新和角色定位来转变自身话语角色，一方面通过培育公共精神和推进协商民主来拓展民众话语权，以确保执政过程始终反映中国共产党的意识形态，科学传承与宣传党的理论与政策，不断实现人民群众的利益，同时获得民众的认同与支持。

(三)形成民众价值凝聚

形成民众的价值凝聚，是构建执政话语体系最深层次的内容。因为实现美好生活，必须要思考什么是“美好生活” 、坚信通过什么方式实现“美好生活”。这受到价值观的影响和引导。这种价值观应达成共识，需要符合法治、公共利益，公平公正等核心价值观的理念。然而，中国特色社会主义进入新时代，发展不平衡不充分的问题日益凸显，社会阶层不断分化，利益格局错综复杂，各种社会矛盾交织叠加，加之新媒体时代对主流价值的多重挑战，导致民众的思想观念和价值取向多元混乱，存在传统价值与现代价值交织，本土价值与外来价值碰撞，个体价值与集体价值纠葛的价值张力。因此，急需形成民众的价值共识。由于政策必须反映和体现执政党的意识形态，突出公共利益和集体价值，那么就应把控民众的价值张力，在统合复杂的社会思潮和民众多元混乱的价值选择中，提升民众集体认同感，建构整体价值观，促进“共建共治共享”的治理格局的实现。

形成价值凝聚，不是否定民众的价值多样性，也不是要求他们的观念具有一致性。而是在尊重差异、包容多元的基础上，使每个人的个体价值能够上升和融入到社会的共同价值，继而使社会核心价值成为民众自觉的共同的价值追求。民众对利益的追求，构成了其价值取向的重要内容，也构成了社会主义核心价值体系凝聚共识的根本动力。因此，核心价值即价值共识，作为抽象的理论内容，依靠国家权威力量进行价值引导，还以其特有的精神力量影响着社会的经济政治和人们的日常行为方式。具体通过政策实践活动建构和落实、转化为民众可以感知、理解和验证的内容。价值共识一旦形成，就会对民众的社会政治实践活动，对政策的评价起重要的导向作用。由于政策的制定和实施都依赖于人的价值观念，承认个体或群体的合法利益，因此，政策也随着人民群众价值诉求的变化进行合理调适、修正或完善。促使民众信任政策、拥护政策并能够积极地践行核心价值。

相对于发达的西方国家，我国现代化起步较晚。对于民众来说，经历总体性社会到多元社会的转变，从强调集体到重视个体导致他们的观念发生转变。“传统的控制愈丧失，依据于地方性与全球性的交互辩证影响的日常生活愈被重构，个体也就愈会被迫在多样性的选择中对生活方式的选择讨价还价。”[14]因此，在价值建构的过程中，每个个体，都囿于自身的价值追求和有限理性。从公共价值的建构过程看，在很长一段时期内，我国的价值建构主要是政府单向的、建立在自身利益基础上的偏好和判断来提供公共服务、实施公共政策和推进公共项目，[15]而非来自建立在价值规范和约束下的、与广大民众进行互动协商的结果。这种单向的建构说明，经济发展和社会变革，在很大程度上造成了传统价值体系作用的式微。为此，中国共产党在整体建设和价值凝聚方面采取了诸多调整，并于党的十九大提出了社会主义核心价值观，指出“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求”。这些调整，在一定程度上缓解了民众的焦虑，然而，由于现代社会转型的速度对社会秩序和个体价值观念产生了快速和多样的影响，使得主流的价值观念也难以跟上时代快速变化的步伐。正如马克思、恩格斯阐述的那样: “生产的不断变革，一切社会状况不停的动荡，永远的不安定和变动，……一切固定的僵化的关系以及与之相适应的素被尊崇的观念和见解都被消除了，一切新形成的关系等不到固定下来就陈旧了。一切等级的和固定的东西都烟消云散了，一切神圣的东西都被亵渎了。”[16]因此，必须保持政策的连续性，才能以“不变应万变”，才能巩固和强化已经建立起来的价值共识。此外，民众对核心价值观的结果预想与政策的预期是一样的，都是要获取利益。因此，保持政策的连续性，才能始终确保以物质利益为导向，使人们感受到价值共识带来的实实在在的利益，从而提升价值共识的认同度、可信度和推广度。只有这样，这种共识才能消除民众的疑惑和困扰，才能继续鼓励和激发民众在社会生活中自觉践行社会主义核心价值观，从而使多元的价值观念能够形成价值凝聚。

综上所述，保持政策连续性与形成价值凝聚以及核心价值体系的整体建构成正相关效应。形成价值凝聚，需要通过政策对利益格局进行调整，促进改革发展成果共享，满足民众的物质层面的需求和精神层面的追求。逐渐形成“人人有责”的治理意识，达成“人人尽责”的合作意愿，实现“人人共享”的价值取向。

在通常情况下，一项政策应经历完整的、稳定的政策周期，才能持续地解决社会问题，不断满足民众的利益需求。而一些非连续性的政策，导致政策的低效或无效，不仅浪费了人力、物力等政策资源，还损害了民众的获得感，伤害了他们的期待和信任，更为重要的是，弱化了党和国家的公信力和社会动员能力，这将影响整个执政话语体系的可信度。因此，我们党建构执政话语体系的过程中，如何保持政策的连续性就成为执政策略和重大社会政治问题。

(一)政府：以“不变”应万变

政策贵在有恒。习近平总书记曾指出，“我们要有钉钉子的精神，钉钉子往往不是一锤子就能钉好的，而是要一锤一锤接着敲，直到把钉子钉实钉牢，钉牢一颗再钉下一颗，不断钉下去，必然大有成效”，强调各项工作要“一张蓝图干到底”。同理，一项政策，在其涉及的领域和作用周期内，只要是科学制定且符合民众需求的，就是一张好的蓝图，就应坚持贯彻落实，直到蓝图全部绘制完毕。

从政府角度出发，政府不是全能的而是有限的，政策连续性在很大程度上来源于政策问题确认、解决方案建构、文本表述、实际执行、周期评估等所具有的科学性、合理性和有效性。这就需要政府保持三个“不变”。第一个不变，是不因复杂形势而中途变更政策。无论是国家层面还是地方政府制定、出台政策，都应在充分调查研究、获取有效信息的基础上，选取合适的政策模型，经过反复论证、综合权衡后制定。更为重要的是，政策的整个运行过程都应有民众的参与、获得民众的认可。政府既要站在每个个体和群体的角度去考量，避免采取比较直接、快速、随意，但是容易变化和失衡的方式，又要确保公共利益的内涵与外延在变动的实践过程中能够及时显现。如政策遭到民众的一致反对，或者赞成的是少数，反对的是多数，那这项政策一定是影响了这些民众实实在在的利益，就不宜推广或不宜立即推广，如果推广了，则会造成民众更大的损失，遭到更多的反对。第二个不变，是不因执行区域、部门及人的不同而无故中断政策。在传统条块关系应对现代社会治理中，要避免政出多门，各部门出台的政策，应前后相承，互相照应，不能自相矛盾，互相抵触或干扰；
地方政府制定的政策，要兼容中央指令(信息)，不能进行自利性的增减；
政府换届或主要领导发生人事变动，要加强前任与继任者的交流沟通，以保持工作的连续性，尤其上一届政府制定的行之有效的政策不要推翻，确保政策前后一致。避免留下“政策多变”或“言而无信”的印象。第三个不变，是不因政绩而频繁变更政策。在创新社会治理的背景下，政府，尤其是基层政府，不要一件事还没做完就急着应付另一件事，避免利益短视。疲于应对各种不相关或低相关的形式上的创新，会导致政策效果中断和缺乏累积。创新社会治理，不是指凡事都要创新，更不是搞“创新比赛”。一些形式满满的“创新”措施，只有表面的“花架子”，看起来好看，使用时则不尽人意。一些零敲碎打的“创新”措施，带来的只能是局部的或短期的改善，并不利于一项政策的整体推进和作用的持续发挥。此外，政府继续推行政务公开，增加行政的透明度，使政策具有可视性和分析性。当政策出现问题或失效时，政府能够承担责任并及时纠错，确实需要调整或变更政策内容时，必须通过既定的程序与规则来进行修订，要客观指出旧政策的不足并说明修正的原因，对新政策替代的意义与实施将取得的效果作出合理的分析，同时，向民众耐心说明前因后果，以获得民众的理解与配合。

(二)政策：“刚”“柔”兼具

一项政策，不仅要合法、合理，还要合情。就是说，政策必须兼具刚性和柔性。政策要解决问题并获得民众的信任与认同，不能仅依靠政策权威的刚性控制，更不能奉行利益的简单交换，因为中国是一个情理社会，情理作为一种传统的、非正式的、柔性的要素存在于整个政策运行中。从这些特性出发，政策连续性在很大程度上就需要“因人而异”“因事而异”。应具体问题具体分析，柔化缺乏灵活性与适应性的刚性的政策执行结构，通过非人格化的柔性规则使情感与理性之间取得平衡，将具有行政指令性的深奥信息转变为能被民众接受的简单符号，并以群众高兴不高兴、喜欢不喜欢、满意不满意为标准，使政策实践始终具有适应性和可操作性。此外，面对现代化的难题，我们选择集体的方式解决，虽然在日常治理中，群众并未感到对集体的明显依赖，而遭遇特殊治理，尤其是重大或突发公共事件发生时，就会在各方面期待并认同从上到下的组织安排和集体动员。因此，政策连续性仍然需要群众动员和参与。

政策的刚柔兼具主要体现在：首先，政策执行的方法和技术应是柔性的。无论是渐进推行的政策，还是需要当机立断的决策，或是需要创新的政策，都需要以过去的政策为基础。针对具体问题，大家会众说纷纭，不同部门和机构也会给出不同方案，但有一点可以达成共识，那就是“要弹性不要刚性”，“要柔性不要刚性”，反对一刀切。国家权力虽然已经下沉到基层，但不意味着行政力量直接控制，而是需要保持一种权力的克制性。既不能再像单位制时代那样显性地存在于个体生活的每一个角落，又要防止现代社会中的利益个体或组织群体的非正常集聚危及正式权力。以一种柔和与隐性的方式贯穿政策的全过程。实现国家权力有机回归和情感治理有效回归。需要注意的是，强调柔性，要避免情感的泛滥和过度、偏移和失衡，避免民众遇到任何事情都想通过“打感情牌”来“搞特殊化”，利用情感“反控制”政策。其次，政策的刚性体现在，政策不得逾越法律和制度为其划定的边界，不得根据人为需要作任意的修改，政策必须明辨是非，赏罚分明，避免“有了成绩人人有份，出了事情集体负责”，严厉打击制裁“以权谋私”“徇私枉法”等违法行为。同时，还要杜绝官员的“一言堂”和“父母官”情结。此外，政策兼具刚性与柔性，但是步入良性运行轨道后则更加强调柔性，突出国家权力的隐形在场和政策主体情感治理的理性选择，体现从管理到治理的不同、实现民众对政策从形式认同到内心认同的转变，以帮助政策主体调和各类矛盾、维护政策稳定。

(三)多元治理主体：全过程参与

政策“以人民为本”不是“替人民做主”。政治的独特之处就是对我们的命运、对否则就会成为个人决定的附属物的事物进行一种共享的、集体的、商议性的、积极的干涉的可能性。[17]而只有通过参与，才能将这种共享的、集体的、商议性的、积极干涉的可能性变成现实。在治理主体多元化的治理格局下，每个个体和组织都是治理的主体，因此，多元治理主体也应参与到政策的整个运行过程。此外，政策目标的实现，既无法依靠市场秩序自发形成，也不能再使用刚性动员下的“机械团结”。因为在现代社会转型的过程中，集体意识不再保持像传统社会那样咄咄逼人的严厉性，从而为个人在生活中享有判断和行动上的某种自主权提供了条件。[18]政策连续性要求不仅要摆脱过去集体认同中那种“咄咄逼人”的严厉性，还需要以尊重个体差异和选择为前提，为个体利益与公共利益充分考量，让多元主体参与政策运行的全过程。

多元治理主体全过程参与，主要包括以下内容：首先，政策运行必须建构包容多元的参与环境，吸纳和动员具有不同文化背景、不同阶层属性、不同性格特征的个体或组织参与。2015年，党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理，构建全民共建共享的社会治理格局；
2017年，党的十九大报告进一步提出，加强社区治理体系建设，要打造共建共治共享的社会治理格局；
2019年，党的十九届四中全会提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。民众在参与中，能够于差异中寻求共识，在共识中形成规范，进而解决矛盾冲突。问题的解决由此具有了深厚的合作基础。公共事物和公共问题，通过具体的商量、辩论、合作与共识得以解决。这种参与，既是个体参与，也是一种组织参与。在参与中，民众既能维护自己利益，又能关照他人利益，有效避免了“在政治上平等但相对不称职的大众和政治上不平等但相对比较称职的精英之间的一种被迫选择”，[19]因而使政策更容易获得长久的信赖、支持和执行。其次，政策必须“接地气”，政策文本充分考虑人民群众的思维习惯和语言习惯，用群众听得懂的语言讲群众听得懂的道理。政策内容和过程须同民众实际的生活方式相结合，及时了解社情民意，倾听多元民众的诉求，收集多元想法，站在居民的立场来处理问题，要让他们能够看得懂、听得进去，愿意参与、主动参与，最终内化为一种全面的知识体系为民众所接受，从而有效减少因观念冲突导致的社会对立和社会分裂，形成全社会范围内的政治共识。此外，任何政策在执行的过程中都会遇到风险和各类问题。这就需要有效的监督来推进执行。多元治理主体不仅要有事好商量，更要有事会监督。使每个参与环节互相呼应、推进整体运行良性循环。

历史证明了中国共产党成为执政党，同时赋予了党制定重大政策的权力。

话语是形式，政策文本是静态内容，政策连续性是动态实践。政策的连续性，依靠从上到下的组织动员和从下到上的支持配合。总的来说，无论是恢宏庞大的历史景象，还是温情脉脉的家长里短，在充满情理的中国社会，在国法、制度与“家法”(居规民约)交织的政策中，在自上而下与自下而上、推己及人与推人及己之间，政策连续性及其承载的力量，始终联结着党的全面领导与群众路线，调和着传统文化与现代精神，平衡着个人与集体，并将不断支撑现代社会治理的全过程。

重视政策连续性，归根结底是重视人。治理的现代化归根结底是人的现代化。人的观念的现代化决定着自身以及国家的现代化进程。“一个国家，只有当它的人民是现代人，它的国民从心理和行为上都转变为现代的人格，它的现代政治、经济和文化管理机构中的工作人员都获得了某种与现代化发展相适应的现代性，这样的国家才可真正称之为现代化的国家。”[20]也就是说，治理现代化的重点始终是以人为本，那么政治主体就必须始终“坚持一个原则，群众利益无小事；
坚持一个宗旨，实现人民美好生活向往；
坚持一条路线，群众路线；
坚持一个策略，柔性治理”。[21]

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