尹雅丽 赵昱迪 马早明,3

(1.赣南师范大学外国语学院 江西 赣州 341000；

2.华南师范大学教育科学学院 广东 广州 510631；
3.教育部华南师范大学东帝汶研究中心/国家民委东南亚文化教育研究中心 广东 广州 510631)

伴随着世界范围内早期儿童教育的需求量不断增大，不论从家庭结构变化、立法倡议、对儿童福祉的追求、学校教育改革还是从经济社会发展的角度来看，普及早期儿童教育、全面提升其质量已然成为各国重要议题。我国自2010年起，历经了三轮为期3年的学前教育发展计划，目前已初步创设了覆盖广、基本保的学前教育服务保障体系。现阶段，我国学前教育政策已初步形成以中央政府为主导，多级地方政府共同努力的多层次普惠性学前教育政策体系。党中央、国务院从顶层设计的站位制定系统性、持续性的战略方针，秉持以公益普惠性和儿童为本的原则，将有效扩充“公平公益、优质均衡”的学前教育资源视为政策实施重点。对于地方政府而言，主要任务是在国家学前教育的政策框架下履职，从学前教育的资源配置、组织架构、管理机制及城乡协同等方面细化政策、推动政策的有效落实。推进学前教育治理体系及其治理能力现代化，加强政府学前教育政策治理已成为贯彻落实我国学前教育基本方针的重要保障和主要抓手。2021年9月，我国国务院印发《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》和《中国儿童发展纲要(2021—2030年)》，明确将妇女儿童问题列为“十四五”规划纲要中的重点项目，其中针对3岁以下婴幼儿的照护服务制定了为减轻家庭生育、养育、教育负担的多项配套措施，旨在构建全年龄段的保育和教育治理体系，让更多适龄儿童享受更普及、更有质量的养育服务[1]。

新形势下，伴随我国“全面二孩”到“三孩”人口政策的不断调整、乡村振兴战略实施以及城镇化进程的加快，我国托育服务和学前教育发展迎来了新的改革窗口期，虽得到来自政府和社会各界的高度关切，但随着现有的“入园难”“入园贵”等矛盾进一步激化，满足人民群众追求多样化、更有质量的早期托育服务和学前教育供需匹配，形成对中西部、乡村及经济相对落后地区教育发展的弱势补偿长效机制，优化教育公共资源的均衡配置，推动婴幼儿照护服务事业发展，形成多方发力的综合性早期儿童照顾与教育服务体系亟待探索。目前，学界就早期儿童托育服务和学前教育政策的研究主要集中于价值取向、历史发展演进、现实困境及实施成效与不足等方面，而对早期儿童教育治理政策从全球视野出发，尤其是对该议题是如何引发政府部门关注、如何聚合关键力量，以及如何合力驱动早期儿童教育发展与改革等问题的关注仍显不足。由于东南亚地区11国社会与经济发展呈现显著差异，直到20世纪中后期，该地区早期儿童群体在生存与发展方面仍面临着严重威胁，突出表现为儿童营养状况低下、学龄前儿童入学率低等问题。早期儿童政策作为一项公共治理政策，在提高儿童卫生与健康水准、加强儿童智力发育、缩减儿童贫困差距等方面意义重大，引起东南亚各国政府广泛关注与积极投入。进入21世纪，受到世界托育服务改革进程逐步深入以及国家经济快速发展、民众需求不断增长、社会矛盾冲击等多重因素影响，东南亚国家从国家层面出发，结合多部门制定和实施相关政策，在不断优化政府职能，提供兼具特色化和综合性服务项目、完善学前儿童福利体系、强调家庭基础核心作用、规范管理体制及加大人力和资金支持等方面取得显著进展[2]。那么，东南亚国家早期儿童教育治理问题是如何被发现并进入决策视野的?推动早期儿童教育进入政策议程的关键力量有哪些?早期儿童教育治理的政策议程是如何呈现的?清晰回答这三个问题，将有助于了解东南亚国家早期儿童教育治理政策的内在逻辑与发展规律。对此，本文基于美国学者约翰·W.金登(John W.Kingdon)提出的多源流理论视角，从区域整体性视角出发，对部分东南亚邻国较有特色的先行案例加以分析，以期为当前我国构建早期儿童教育治理政策提供经验和参考。

(一)治理视角下的早期儿童教育走向

根据国际幼儿发展专业组织的定义，早期儿童教育和保育简称早期儿童教育(early childhood education and care，ECEC)，通常指为婴幼儿期，即为6岁以下儿童提供的包括与保育、教育相关的所有服务[3]。我国传统上习惯将3岁以下的儿童看护服务称为“托育服务”、3～6岁儿童的教育服务称为“学前服务”，这两者指代意蕴与国际“早期儿童教育”指代意蕴相一致。本文主要沿用国际惯用的“早期儿童教育”说法，即对应英文文献中的ECEC。

自20世纪80年代以来，“治理”普遍成为西方各国政府公共服务的改进方向和“政策灵药”，国家通过权力下放、引导中层力量崛起等手段激发了公私合作、组织管理扁平化等重要变革。1989年，《联合国儿童权利公约》提出保障儿童利益的重要观点，并签署195个缔约国，被视为现代社会早期儿童教育的政策基石。此后，经合组织(OECD)在20世纪末启动的早期儿童教育专项研究，掀起了一波颇具世界影响力的早期儿童教育治理反思潮和改革潮[4]。2007年，全民教育(EFA)发布的全球监测报告再度引发全球热议，该报告提出将早期儿童教育纳入国家政策战略等七项全面建议，明确指出早期儿童教育治理的核心内容主要围绕政府部门、各级政府以及公共和私营部门之间的决策分配和责任归属两大议题开展，重申良好的治理不仅可以确保早期儿童教育服务达到质量标准，同时也可以促进成本效益，从而实现教育公平目标[5]。伴随着此轮早期儿童教育改革的世界性浪潮，东南亚地区国家开始将制定和实施早期儿童教育治理政策视为政府要务，不断拓宽幼儿教育发展投资渠道，拓展其服务功能，加快建设速度。2008年，国际权威学术期刊《国际幼儿杂志》出版的《亚太地区和东南亚地区幼儿政策变化》特刊指出，东南亚国家开展了包括支持政策审查、起草国家法律，以及进行学术研究等探索，为早期儿童教育治理改革奠定了坚实的政策基础[6]。

(二)多源流理论的分析框架

约翰·W.金登提出的多源流理论(Multiple Streams Theory)是一个专门用来分析和解释有关政策议程制定和变迁过程的理论模型，也是20世纪80年代以来公共政策中最具影响力的理论之一。1984年，金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中提出问题源流、政策源流、政治源流三大源流的说法，将其阐释为“政府官员以及利益相关者在某个特定时间点要重点关注的问题清单，这三条源流将决定一个问题是否能进入议程”[7],如图1所示。金登进一步解释，某个社会问题最终演化为政策议程需经历“社会性问题—公共性问题—政策性问题”的行动步骤，即解释了为何是此问题而非彼问题通过与决策者的接触最终纳入行政议事日程的原因。

图1 约翰·W.金登多源流理论

问题源流是社会重大事件、突发性危机、负面评论、反馈意见等多重因素共同驱动的结果，只有那些重要、紧迫，并且符合决策者偏好的社会问题，才能引起政府的高度关注并认定为公共政治问题；
随着“问题源流”中各种政策建议汇合进而形成“原始政策汤”，即“政策源流”，此类政策建议往往由行政人员、学者、利益团体等共同体发出；
政治源流是指政治因素对政策议程的形成所产生的特定影响，主要涵盖三个组成部分:国民情绪的波动、执政党的意识形态分布以及政府内部事务变化和利益集团的争夺行为，其中国民情绪波动和政府内部变动的交织因素，将对政策议程产生最大化的影响效果。三大源流通常运行于各自的独立轨道，一旦彼此汇合于临界点，“一个特定的倡议最有可能被采取行动和通过的最佳时机”，即“政策之窗”就此开启，相关政策议程得以制定、推进、运行[8]。

从逻辑层面来看，金登的多源流理论分析框架对于政策议程的“黑匣子”问题进行了专门性、系统性研究，对公共政策从提出问题到做出决议的全过程具有解释力，对理解政策议程的发展与变革也具有重要的指导作用，适合于各类模糊性条件下的政策制定，为此早期儿童教育治理改革的政策议程也应划为其功能范畴之内[7]。从东南亚早期儿童教育治理改革的过程来看，在国际社会组织的大力倡导和推动下，大多数国家政府和领导人高度重视早期儿童教育在公共政策领域带来的政策红利，尤其是一些教育建设基础较好、国家实力较强的国家，依据自身情况创设了一套由各级地方政府协同，由社会、家庭、私人结构等大量相关利益者共同参与的治理框架。同时，由于社会各界对早期儿童教育关注度持续上升，在已形成的一系列焦点问题的政策外溢条件下，伴随着问题源流的持续升温，这股力量与从政府层面发出的政治源流和政策源流融合交汇，通过网状结构进行黏合，开启了早期儿童教育治理问题的“政策之窗”。由此，问题源流、政策源流和政治源流三者得以联结，引领了早期儿童教育治理政策议程的发展方向与改革动向。

进入21世纪，东南亚国家早期儿童教育改革思想不断发展，大多数国家开始探索政策治理新模式，在此现象背后受到了来自多方力量的牵引与触发。运用多源流理论进行分析，可以清晰地反映出来自各国内部场域和外围环境对政府改革措施的激化效应。在成功吸引决策者的注意力之后，早期儿童教育治理问题逐步上升为各国政策问题并最终得以定型，多源流因素在此过程中呈现出互动前进、相互影响的嵌套和依存关系。

(一)问题源流:多重社会痼疾与新疾引发“叠加效应”

对于东南亚国家而言，传统贫困问题导致的儿童受教育权危机与一系列新型社会变革产生的叠加效应，成为影响早期儿童教育发展的两项重大议题。

1.贫困带来的儿童受教育权利危机

贫困是阻碍教育发展的最大屏障，迫使学校教育陷入与其他社会活动抢占资源的不良竞争中，同时严重影响到儿童周围的人和环境之间的互动方式[9]。伴随着东南亚国家经济发展增速，各国在社会福利、教育质量方面取得了长足进步，然而贫困问题仍然是制约儿童教育发展的最大障碍，主要表现在以下两方面[10]。

一方面，国家和地区之间的经济发展不均衡导致早期儿童教育发展不均衡。其中以受教育不足两年的人口比例来衡量，南亚和湄公河地区的极端贫困程度最高，东南亚内陆地区的极端贫困水平最低[11]。自2001年以来，湄公河次区域内的越南、老挝和柬埔寨逐步开发市场经济体，同时在大湄公河次区域体(GMS)经济一体化发展推动下，保持每年6%～10%的经济增速，但政府教育总支出仍未达到2015年全民教育相关指标，如柬埔寨必须增加两倍支出才能达到该指标[10]。此外，严重的社会二元论现象也困扰着此类国家，优质教育资源倾向于城市或拥有少数特权的儿童，对教育公平造成了极大威胁[12]。

另一方面，一些国家遭遇到来自弱势儿童群体的多重困境，并缺乏教育资源供给。东南亚地区一些国家如老挝、柬埔寨、缅甸、东帝汶等仍有数百万边缘化和弱势儿童群体遭受到来自语言、种族、农村居住地、身体残疾和父母低水平受教育程度等因素导致的婴儿病死率高、保健机会少、基本识字率低等亟须关注的重大儿童发展问题，进而对早期儿童教育服务的普及和推进造成严重桎梏[13]。此外，教师和保育员队伍的数量和素质严重不足，以及教育机构缺乏监督和支持力度等问题，导致早期儿童教育发展裹足不前。为此，对于东南亚贫困国家和地区而言，执行以教育设施和提供者为重点的早期儿童教育计划的运作和监管标准显得尤为紧迫。

2.老龄化、家庭结构与劳动力分工等社会变革提出的新要求

近年来，东南亚人口结构呈现出老龄化速度加快，生育率持续走低的普遍特征。截至2020年，东南亚大部分国家老龄化程度已经接近高度工业化的欧盟国家(15.7%)和经合组织国家(12.7%)的水准[11]。从20世纪80年代起，东南亚地区少子化问题逐步凸显。截至2020年，印度尼西亚生育率为2.32、菲律宾为2.57、柬埔寨为2.5、老挝为2.66，虽高于发达国家1.7的生育率，但仍呈现出剧烈甚至断崖式的下降趋势[10]。伴随人口问题，家庭结构亦不断窄化，传统家庭的育儿功能已经逐渐衰退与消减。其一，核心家庭的出现。如印度尼西亚、菲律宾、越南、马来西亚等多宗教和多元文化国家，从过去拥有大家庭的网络关系转向少成员的核心家庭关系，一方面是由于双职工家庭的数量迅速增加，另一方面源于大家庭倚靠的社区和村庄出现人口迁移、分离变迁等现象。其二，家庭离散问题。由于长期战争和内乱、缺乏医疗服务和自然灾害等问题，柬埔寨和老挝等国的单亲家庭数量不断增加。此外，由于女性不断加入劳动力市场，使得家庭育儿方式出现商品化态势[11]。

综合来看，东南亚近年来持续走低的生育率使得老少人口比例失调，从而带来人口结构失衡的矛盾；
家庭育儿功能的窄化不断激化着家长对育儿的外部需求；
女性积极参与社会化分工导致生育和养育决策的多元化选择等社会变革挑战，这一系列问题成为各国政府正在面临的一场大考。在社会经济快速发展、人口结构不断丰富的社会背景下，结合对早期儿童教育价值的认知，东南亚各国政府深刻地意识到加快改革进程的重大意义。一方面，通过加大政府投入与支持，不断拓宽治理渠道。在政府导向下，大力普及教育福利，增加对弱势群体支持力度，进而达到促进人口生育比重、提升劳动力质量、加大妇女儿童福祉等政策目标。另一方面，强调家庭教育的重要性，倾向于通过开发家庭教育功能减轻政府压力，提供更加灵活、丰富的育儿支持方式。

(二)政策源流:外源性和内生性政策改革方案的耦合

东南亚各国政府官员、政策研究专家和学者、国际组织等组成了早期儿童教育政策的共同体，在各自提出的政策选择和政策目标的耦合作用下形成了“原始政策汤”，加速了治理政策的改革推进。

1.国际组织发动政策“组合拳”攻势

由于具有全球教育数据生成和项目主持的丰富资源与实践经验，伴随着国际组织对儿童早期教育关注的不断升级，国际组织旨在全面了解并推进东南亚各国的早期儿童教育改革发展。与此同时，作为东南亚国家申请政策评估的委托方，国际组织承担着各国“政策评估与审查人”的身份，对早期儿童教育政策开展国际区域合作意义重大[14]。

针对区域政策开展的审查、评估与监测是确保早期儿童教育政策完整性和可行性的基础工作。2006年9月，联合国教科文组织与联合国儿童基金会联手，正式启动东南亚地区早期儿童教育政策审查项目，不断升级干预性评估与监测手段。一方面，针对教师和课程标准，加大对早期儿童教育总体生师比(PTR)的评估力度。另一方面，针对2002年全球首次启动的早期儿童学习和发展标准(Early Learning and Development Standards，ELDS)项目，东南亚国家在发展区域伙伴关系的基础上建立各国“ELDS指数”，对儿童在各个发展领域的行为期望指标开展监测[15]。

为了更加有针对性地做出政策建议，国际组织频频发布政策报告，并制定应急计划。如2008年起，由各大国际组织联合举办的“东南亚区域”“亚太地区基础教育之外”等政策论坛，纷纷将幼儿发展列入议程并发布相关报告[16]。联合国儿童基金会东亚及太平洋地区办事处还与拯救儿童联盟联手行动，协助各国政府和社区制定早期儿童应急计划和政策工具箱，同时强调民间社会和专业组织在灾难重建、恢复工作中发挥的重要作用，呼吁大力建造具有安全水准，适合开展儿童护理、休闲与教学的活动场所[17]。

此外，为了形成强大的政策合力，构建东南亚地区的专属组织网络也显得极为必要。2008年2月，在联合国儿童基金会、联合国教科文组织和亚洲计划支持下，亚太早期儿童区域网络(ARNEC)正式启动，作为一个专门在东南亚国家和地区层面进行早期儿童教育政策宣传、审查和创新实践的国际组织，主要负责出版新闻简报、制定和发布政策报告等，并协同最初成立的早期儿童护理和发展领事小组，敦促各国遵循《儿童权利公约》，实现儿童的全面发展目标[3]。

2.各国政府部门采取综合行动

一方面，随着早期儿童教育从“私人产品”转变为“公共产品”或“准公共产品”，东南亚国家政府为积极对接国际政策标准，发挥了越发显著的行政调控作用。2001年，经合组织在其出版的《强势开端》(StartingStrong)中首次提出“保教一体”的理念，即“保育”和“教育”在为儿童提供的高质量服务中不可分割。从国际比较视角来看，目前全球早期儿童教育政策出现“保教一体化”的趋势，即呈现出0～6岁早期儿童教育全覆盖，国家将早期儿童教育服务的主管部门由卫生、福利部门转移到教育部门等发展趋势。通过对东南亚主要国家早期儿童服务的定义与涵盖年龄范围进行比较(见表1)，可以看出目前各国基本做到早期儿童教育服务的全覆盖水准(从出生到6岁年龄段)，并逐步加大教育部门的监管力度，呈现出追求保教一体化的态势。如自1986年起，越南的托儿所、幼儿园和学前班三类主要教育机构由国家教育和培训部(MOET)进行统一管理，主要通过统筹指挥卫生部，人口、家庭和儿童委员会，以及越南妇女联盟等国家层面部门，对地方层面的地区教育和培训办公室进行协调与监督[18]。

表1 东南亚主要国家早期儿童服务定义与涵盖年龄范围

另一方面，东南亚国家的地方政府积极响应上级政府行动指令，采取多种途径激发内在治理活力。一是尝试通过援引渠道拓宽资金来源，解决中央政府经费投入动力不足和分配不均的问题。如泰国政府开发了一套有效动员社区参与的农村贫困地区早期儿童保育与教育(ECCE)计划，其中克伦部落的“立足点”(Footholds)项目，提出“基于社区的学习过程”，鼓励村庄部落的长者领袖、教师、家长等参与学习过程，成功吸引了如荷兰伯纳德·范里尔基金会(BVLF)等国际基金组织提供的援助支持。二是通过创新投资模式有效优化经费分配结构，加大对贫困地区的资金投入，提升资源的利用效率。如自2002年以来，印度尼西亚地方政府采取涵盖0～6岁儿童教育与保育一体化的早期儿童发展(ECD)方案，通过使用专项公共资金拨款方式支持社区建设非正式幼儿发展服务，同时向私营机构和非营利组织提供补贴，较好地解决了地方政府与社区的协作关系问题[19]。

(三)政治源流：行政力量引导下的利益主体反应

由于东南亚地区各国在地理文化、宗教信仰、发展水平、政治制度等方面存在较大差异，从政治源流角度而言，对各国早期教育儿童发展的影响上存在一定的异质性，但亦遵循着一些共同的规律和脉络，即在行政力量的引导和认同下，政策利益相关者表现出的回应和动向。

1.社会福利保障推动大众育儿观念的转变

家庭在东南亚福利体制中起着基础性作用，人们普遍看重家庭关系的维系，甚至持有幼儿保育是家庭责任而不是政府责任的观点。然而随着劳动力市场变化，家庭单位逐渐难以满足不断增长和升级的幼儿保育需求[20]。东南亚国家近年来不断完善儿童福利事业，不仅加大了儿童照顾的财政投入，而且加强了健康与教育的双重干预机制，重视儿童的健康、营养、保健以及父母的生育假、陪产假等问题，有效地推动了大众育儿观念的转变[21]。

其一，制定早期儿童教育的优惠制度。如马来西亚目前已经初步建立起一套以早期儿童教育税收优惠为中心的福利系统，出台了儿童抚养福利制度、家庭教育等税收优惠制度。其二，拓宽早期儿童教育的福利手段。近年来，泰国的城市和农村托儿服务种类不断扩充，出现如家庭日托、社区集体儿童保育、临时乡村儿童保育服务、寺庙托管等组织和机构，为幼儿提供包括餐点、休闲、体育锻炼、智力发展以及社会发展能力训练等在内的多项服务。其三，制定妇女儿童保健与教育服务的一体化干预机制。如印度尼西亚从国家法律层面加强了妇女儿童保健、卫生、健康、教育等综合服务支持力度，一方面，适当延长生育假和陪产假的期限和服务内容；
另一方面，不断扩大新全民健康保险体系范畴，其中涵盖个人护理、健康服务、生育保险计划、母婴发展计划等。此外，政府还通过提供补助金的形式支持贫困群体支付保险费用，并根据《儿童保护法》为贫困家庭的儿童提供免费基本医疗保健服务[22]。

2.各方利益主体参与和博弈的结果

在关于如何界定早期儿童教育质量的问题上，伍德海德曾建议，各国除了确定具体的质量指标之外，还应制定“一个能够涵盖多个视角、多个受益者和多个利益的政策框架”，并提出基于“质量”的利益相关者、受益者、质量水平三个标准的质量认证框架，旨在更加全面地审查早期儿童教育质量，并防止政府作出武断、恣意的判断[6]。可见，早期儿童身心发展因具有特殊性、动态性，加之服务内容的多样化和开放性，决定了早期儿童教育管理活动是一项具有复杂性与综合性的工作，需要多机构、跨部门、多主体开展合作。

一方面，私营部门和机构参与早期儿童的教育供给，成为近年来全球教育发展的一个明显趋势[23]。对于东南亚国家政府而言，建立与私营部门的共同伙伴关系是减轻政府经费压力、提升幼儿教育普及率，同时满足家庭和对幼儿教育多样化需求的有效对策。另一方面，从利益主体角度来看，东南亚国家政府往往因政策负担原因，出现办学体制支持力度不够、财政拨款不及时、政策执行不到位等情况，而公、私教育机构负责人则普遍提出推进教育体制改革、加强资源建设、加大管理主权等诉求[24]。为了平衡以上关系，各国政府不断加强政策引导力度，鼓励家庭、社区机构和团体参与到早期儿童教育当中，注重拓展家庭外部的儿童教育资源，从而加强了早期儿童教育的专业性和整体性。

如近年来，菲律宾早期教育活动的服务范围和链条逐渐拓宽，一些由私营部门或非营利组织经营的日托中心除了提供半天或全天的服务，还开始提供夜间托儿服务。此外，一种基于社区的早期儿童教育方案也日渐盛行，即由非政府组织如救助儿童会、家长替代组织和学习者社区经营，主要为父母提供紧急护理和临时托儿方案，以及为生活在城市贫民窟、偏远农村社区、土著文化社区的儿童提供托育服务。为充分满足更多家庭对托儿服务的多元需求，越南非政府托儿服务的迅速发展已然成为该国公共育儿福利政策的有效补充。根据越南教育、科学和技术部的统计数据显示，从2004年到2008年，越南非政府托儿服务中心的建设数量翻了一番，其占比从33%增加到62.5%，其中以农村社区经营的托儿中心以及城市地区社区经营的日托中心为主，这些机构完全由社区经营，但享受来自政府和社区的经费补贴[25]。

早期儿童教育治理政策问题的构成具有相当程度的复杂性和动态性，该问题若要顺利进入政策制定程序，即成功开启“政策之窗”，需要具备多源流要素耦合、嵌套的条件。为实现这一目标，东南亚国家在行政管理体制、服务内容分类、课程方案设置、人员支持培训等方面进行了反复探索，并经历了一个不断完善法律体系的长期过程[8]。

法治化进程是促成早期儿童教育治理问题推向政策议题，并最终实现“政策之窗”开启不可分割的有机组成部分。东南亚国家政府大多遵循1989年第44届联合国大会《儿童权利公约》(ConventionontheRightsoftheChild)中提出的普及和提升早期儿童教育服务质量的宗旨，并积极出台相关政策，试图通过对幼儿照顾和教育活动进行系统性治理以达成这一目标[26]。为了更好地把握东南亚国家推进早期儿童教育问题进入治理政策议程的脉络和动向，本文尽可能系统地梳理了几十年来各国从中央政府到地方政府出台的有关早期儿童教育的政策法规和相关文件(见表2)，囿于篇幅限制，仅展示东南亚11国中行动较为充分的印、马、菲、泰、越5国的部分相关政策文件。可以发现,伴随着各国政府对早期儿童教育及其治理认知由浅入深的渐进过程，各国早期儿童教育治理政策亦经历了一个由简单、片面到立体、全面的发展过程。

表2 印、马、菲、泰、越5国相关政策和立法情况

(续表)

在东南亚数十年的早期儿童教育政策推进中，各国虽然在发展进程和具体内容实施上不尽相同，但可以粗略地以2005—2010年期间的阶段为大致分界线，标志着该政策通过入法、政策修订等过程，在依法治理、多元治理等方面最终实现了3条源流的汇合，“政策之窗”被成功打开。在2005年之前,对于大部分国家而言，无论是中央政府还是地方政府，对早期儿童教育都没有开展大规模、规范化的治理行动，虽然部分国家的中央政府已提出将其纳入国家法律体系，确立了其在教育体系中的正式、合法地位，同时提倡对早期儿童教育开展全面、系统的实施活动，但此阶段的早期儿童教育在内容设置和制度体系上均未上升成为规范的政策文本或工作文件[27]。而自2010年前后开始，一些国家的中央政府开始加大与地方政府的合作力度，出台了针对性的治理手段，围绕各级政府以及公、私营部门之间的决策和责任两大核心内容展开，努力实现推动教育公平和提升质量的战略目标[28]。在此基础上，多数国家主要采取了以政府为核心的自上而下的行动方式，积极推动早期儿童教育问题进入治理层面，并最终推向政策议题，其具体行动主要体现在以下三个方面。第一，提供整体性综合服务。政府开始重视提供从保育到教育的多样化教育服务，同时注重设置政策目标、规划管理部门职责、设计运营流程、开发制度框架等问题。第二，制定以儿童为中心的课程发展标准。自20世纪末以来，东南亚一些国家政府以提升儿童综合能力为宗旨，全面进行标准化教育改革运动，以加大课程改革力度、加入母语教学元素、采取多元化教学方案，以及关照弱势儿童群体学习需求四大手段实现该目标。如越南于1998年和2005年先后发起了两次早期儿童课程和教学法改革；
柬埔寨、马来西亚、缅甸、泰国和越南等国家在早期儿童课程计划中引入了双语语言政策实践；
菲律宾在早期儿童教育课程方案中极为强调创新性和发展性，并强调将多元化教学内容进行整合等[29]。第三，开发以家庭为基础的教育项目。东南亚大部分国家政府在资助公共教育政策方案时皆受到严重的经济钳制，为此各国开发、制定了一系列以家庭为基础的早期儿童教育项目，以提升父母对早期儿童教育的支持能力，并从一定程度上减轻了政府经济压力、缓解了社会矛盾[30]。

自改革开放以来，伴随着我国社会、民生、经济的高速发展，我国托育服务和学前教育经历了恢复重建、供给不足、回归公益、发展普惠等主要阶段，如今又迈入“十四五”规划纲要时期，托育服务和学前教育治理主要遵循和围绕国家中长期教育规划、学前教育发展意见等多个纲领性政策文件提出的覆盖、普及、质量三大政策制度目标稳步前进。然而，我国当前的学前教育改革由于基础较为薄弱，短期内只是达到初步满足民众需求的效果，突出表现为多元化教育资源供给不足、教育投入不均衡、城乡教育质量差距不断拉大、教育市场缺乏监督、政府和学校关系松散、治理主体权责模糊等现实问题[31]。

早期儿童教育治理政策的形成和发展有其必然性、必要性和可行性，是在问题源流、政策源流、政治源流三者之间既紧密交织又松散耦合的辩证关系下形成的必然产物。东南亚早期儿童教育治理改革是各国教育系统改革的前梢端口，被各国政府寄予承担起普及性、实践性、惠民性、创新性等教育任务，是一系列关键事件在入法、政策修订过程中相互碰撞的结果。虽然其成效明显，如各国儿童学前入学率大幅度上涨、早期儿童生存与发展状态大幅度改善、早期儿童教育扶贫功能得到进一步开发等，但亦伴随着新生矛盾交织前行，未来仍需要不断深化改革。随着中国和东盟关系不断加深，彼此间合作与交流密切，关注东南亚地区此轮政策动向，一方面，对解读东南亚发展中国家的早期儿童教育发展趋势具有重要意义；
另一方面，鉴于我国与东南亚地区多个国家毗邻，在文化习俗与社会结构方面存在一定相通之处，如东南亚国家在早期儿童发展及政策进程中面临的人口老龄化、核心家庭比重上升、女性就业率增加、儿童教育资源供需矛盾等问题，也映射在我国当下的改革进程中，对东南亚国家早期儿童教育治理政策进行重点关注，可以适当规避我国在早期儿童教育治理政策推进中的风险与损失。

(一)多角度分析变量关系，逐步厘清问题源流

在教育政策问题走向政策议程的过程中，直接拉动力往往来自于一系列具有依存与对立、扩散与集中等张力关系的变量，需要专家学者、政策制定者和目标群体从中感受、辨析、把握问题情势并从中抽取要素。早期儿童教育改革涉及政治、社会、经济等多个领域，生成了由招生模式、办学机制、服务体系、监管制度等复杂性问题构成的网络治理模式，其核心是满足社会需求、聚焦现实问题、促进教育公平。

结合我国当前实际，其一，重视问题驱动下的政策立法功能，发觉并精准识别基于特定形势中的实质性问题构建，是实现解决问题的关键。随着我国“全面二孩”“三孩”生育政策的变革，经济社会的快速发展以及人口新战略的实施，家庭对早期儿童托育服务的需求迫在眉睫，目前我国早期托育服务面临着总量匮乏、结构失衡、质量不均衡、效能低下等多重现实问题交织的不良处境，基于真实的问题情势而抽取早期教育政策问题的关键要素才是“对症下药”、有效解决问题的良方。其二，对复杂的政策议题进行层层分解，实现政策议题直观化和可操作化。基于我国是典型的“多层级”科层组织行政管理体制，可以借鉴东南亚国家采取政府层面的协调机制、增强部门间协同合作等做法，进一步明确各级政府在早期儿童教育治理中的主导地位，强化中央和地方政府的主体责任，加大事权与财权的匹配度，从而增进治理效能。同时，为了更好地利用组织层级智能优势，应根据政府部门的功能和性质进行功能划分，首先应理顺中央、省、市、县、乡(镇)五级政府层级之间的关系，其次要明确划归早期教育治理中各相关部门的性质、权责、边界，更要严格规范管理、加强督导评估工作，避免出现职责交叉重叠、互相推诿、管理效能低下等状况。

此外，早期儿童教育改革的问题源流具有发散性、阶段性、动态性等特征，需要给予高度关注与政策法律回应，其政策法规的制定亦需兼顾价值合理化、程序合法化等原则，通过对当下和未来问题的分析与预测，采取线性时间序列收罗政策实施信息，并对现行政策实施结果进行时效评估。当前，我国早期儿童教育实施“双轨制”服务模式，即分别隶属卫生健康部门和教育部门两大部门主管负责，易出现管理留白、责任交叉等一系列问题[32]。就我国早期儿童教育治理现状问题展开及时反思，未来应顺应早期教育职能划归单一部门管理的“托育一体化”国际趋势，将学前教育职能转移至教育部门统筹管理，通过各地政府根植于地区实际情况的先行探索实践，为政策的改进提供事实支撑，以点带面，逐步拓宽公共托育服务治理体系。

(二)明确政策共同体职责，加速合拢政策源流

早期儿童教育政策并非新生事物，具有深厚的历史渊源。然而随着社会新问题、民众新思想和各方主体新主张的迸发，开发早期儿童教育的综合改革的议题逐渐获取了多数认同，为政府实施新的治理方案提供了重要思路，并最终演化为政策议程。

针对我国现实情况，其一，从组织、技术和个体角度出发，充分考量更多利益相关者在早期儿童教育政策改革中的协同作用，进而剖析元问题的根源所在。在此基础上，在将元问题转化为实质性问题的过程中，为了避免政策制定者出现基于自身价值或利益偏好等主观性、人为性，可以求助于多学科权威专家，从不同学科视角出发，运用综合性知识进行探索。如通过综合全面分析社会经济基础，广泛听取并汇聚由专家学者、人大代表、政协委员等人员组成的政策共同体基于不同价值立场、利益诉求提出的早期儿童教育政策治理的主张与建议，进而结合相关前沿理论基础，提供具有技术可行性、价值可接受性、资源可利用性的内核性改革方案[33]。

其二，从国际视域出发。一方面，东南亚各国普遍重视利用国际组织专家智库，广泛开展国际与国内的跨部门协作，建立更高水平的专家智库的做法，为我国早期儿童教育治理提供了新思路。借鉴东南亚国家在早期儿童教育治理中积极对接国际政策标准的做法，既要立足我国教育的现实土壤，又要积极开发早期儿童教育服务功能，参考当前国际“托幼一体化”的实践路径，从中汲取有益经验，对拓展我国早期儿童教育服务的理论视野以及提高实践水平有较大裨益。另一方面，新公共管理理论、新公共服务理论等全球思潮为我国政府在早期儿童教育治理中的职能定位提供了坚实的理论资源，政府既是运筹帷幄的“掌舵者”，又是恪尽职守的“服务者”[34]，厘清政府不同部门间的协同机制、顺畅信息通道及上下连通机制，共负促进早期儿童教育发展的重要责任，是加快建成广覆盖、规范化、保质量的早期教育服务体系的重点方向。

其三，要重视发挥教师、家庭、社区等核心利益相关者的主体行动功能，打造涵盖家庭、社区、早教机构、政府相关部门及其组织的早期幼儿教育服务共同体，充分调动各方力量确保早期教育的一致性与连贯性[35]。政府应树立全局观念，统筹规划部署并有效整合多方资源，为早期教育有序推进提供原动力；
社区可以发挥自身优势，加强知识宣传，挖掘并扩充社区内教育资源，营造良好教育环境，发挥与家庭沟通合作的桥梁作用；
家长则需在切实提高自身专业知识技能之外，更加注重积极参与多种育儿活动，发挥家庭的基础核心作用。此外，通过完善教师激励机制、优化保教人员薪资待遇、培育师资专业队伍建设、全面普及卫生健康传播、拓宽基础设施建设投资渠道等措施可以进一步提高教师参与积极性[36]。综合来看，应协同多方主体，有效构建以政府为主导、以社区为依托、以机构为补充、以家庭为基础的多元一体托育服务“供应链”和协同共育治理机制。

(三)注重“政策溢出”外部影响力，促成强大政治源流

从国家宏观层面出发，东南亚多国逐步将早期儿童教育列入国家中长期教育发展规划当中，强调其国家战略地位，并努力为其提供治理改革的政策遵循。可以看出，改革若要充分发挥“政策溢出”的功能，就需要寻找政策问题的同构性、同源性，以及政策议程的关联性和持续性，注意在政策议程链条中整合与吸纳不同的政策要素。

具体而言，一是要重视早期儿童教育扶贫的溢出效应。重点关注老少边穷地区儿童早期托育服务的构建，确保教育资源合理倾斜及有效供给，对助力中央政府脱贫攻坚、乡村振兴等一系列宏大国家战略目标，实现教育脱贫的目标意义重大。在低资源的贫困环境中，政府要针对性地实施扶贫政策，规划和制定弱势群体的教育计划，可借鉴东南亚国家重视提供适应多种环境与多元需求的综合性保教服务，基于不同家庭对于早期教育的多元需求，探索全日制、半日制、计时制、双休日托管、夜间照料等多元化多层次服务模式[37]；
利用信息化数据技术支撑，动态跟进并精准掌握城乡地区、东中西部地区不同类型的家庭对于早期儿童教育需求变化及托育机构数量变化，更好地匹配供需平衡结构，因地制宜、因类制宜开发与设计适宜性早期教育扶贫项目[38]。此外，为了持续满足贫困地区脱贫后的教育需求，可以鼓励社会组织以及有经验有资质的社会主体独立提供托育服务，通过“公私合作”建立伙伴关系，以政府购买服务、税收减免、财政补贴、吸引、支持和引导社会托育机构提供创新式服务[39]。

二是要注重早期儿童教育包容性政策的溢出效应。政府对于社会与文化的多样性、尊重性别平等、保护特殊儿童群体，以及基于尊重和接受人类多样性的包容性承诺等，都可以通过制定标准的国家早期儿童教育的方案和课程得到建设性的解决。课程标准是规定课程内容、目标、课程实施与评估的纲领性文件，不仅是支持儿童持续发展的重要抓手，也是国际社会普遍落实“托幼一体化”的战略之举。OECD《强势开端 V》(StartingStrongV)中强调：制定规范的课程标准利于实现儿童可持续发展与教师专业化成长，确保各地区在教育目标和具体实施层面的相对公平性[40]。因此，观照东南亚国家和国际经验的做法，将研制开发早期儿童教育课程标准上升至我国国家战略高度，制定保教一体化、易操作、有权威、规范化的早期教育课程标准体系。

总体上看，早期儿童教育治理改革既受制于国家相关政策制度的支持与扶持，同时也为我们探索促进教育资源公平与均衡发展之道开辟了新的政策空间。如何推进政策问题源流、政策源流和政治源流的三流耦合，巧妙地利用各方既得利益者的诉求，抓住最佳时机启动“政策之窗”，将是今后我们需要认真反思与不断突破的路向。

当然，本文研究仍存在诸多局限性。其一，本文使用的多源流理论框架的分析重点是对政策议程设置的“逻辑性素描”，偏向对早期儿童教育的事实性描述，缺少对政策演变的价值性和规范性指引。其二，东南亚国家存在较大差异，各国早期儿童教育的治理政策实践体系并没有形成高度的规律性，本文并不旨在归纳地区性经验。囿于篇幅限制，笔者无法在文中对这些问题做出深入展开，对于东南亚各国早期儿童教育治理的基本要素、具体模式以及政策议程设置框架等问题，笔者有意在后续研究中进行专门讨论。

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