张 学

(江苏航运职业技术学院， 江苏 南通 226010)

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了我国推进国家治理现代化的根本方向和基本思路，并很快渗透进国家治理的各个层面和领域。“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”(以下简称“双高计划”)的实施成为推动高职院校进入全新发展历史时期的标志，使完善高职院校治理体系和提升治理能力成为“双高计划”建设和职业教育发展的重要内容。构建适应新时代发展需要的高职院校内部治理体系，是顺利实施“双高计划”建设，推动高职教育内涵式发展和高质量发展的现实需要，也成为高职院校实现内部治理现代化的一项重要议题。同时，高职院校内部治理涉及多方利益，需要以利益相关者理论为分析框架，全面综合厘清各利益相关者之间的关系，寻求多元利益主体之间的共识，构建高职院校现代化内部治理体系。

(一)利益相关者理论基本阐述

利益相关者理论源自管理学，始于20世纪30年代，形成于20世纪60年代，兴盛于20世纪80年代，是西方学者针对公司治理而提出的全新治理思想，主要用于公司管理方式研究，重点强调企业与群体及个体之间的双向互动影响，以促进企业管理方式的变革。与传统的“股东至上主义”的公司治理理念不同，该理论的核心在于界定利益相关者，进而研究利益相关者之间的相互作用方式及对目标达成的影响，将关注点置于对各利益相关者利益的综合平衡中，以求利益最大化。

关于利益相关者如何定义，众多学者对此莫衷一是。尽管如此，其中最具影响力并为学界普遍接受的是美国经济学家弗里曼的观点，即利益相关者是指“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”[1]。在利益相关者理论中，关于利益相关者的界定和分类是其最为核心的内容，对这两个问题的厘清直接决定着对利益相关者理论内涵的把握。弗里曼对利益相关者理论的定义大大扩展了关于利益相关者内涵的理解，认为所有与该企业有利益关系的主体均可被认为是利益相关者，这使得利益相关者的范围更加广泛、成分更加复杂、性质更加各异。但就现实而言，各利益相关者对该企业目标的实现或因该企业目标实现所造成的影响不尽相同，进而造成各利益相关者在该企业中的地位和作用不尽相同，因此必须对利益相关者进行科学合理的分类。然而，如何确定利益相关者成为利益相关者理论面临的最大问题，如果这个问题没有得到清晰的界定，将难以使基于利益相关者共同参与的治理正常开展。在关于利益相关者分类的诸多研究中，影响力最大、最易被接受、最为常用的是20世纪90年代由米切尔和伍德提出的米切尔分类法。该分类法主要按三个维度，即合法性、权利性和紧急性，将利益相关者确定为三个类型，即确定型利益相关者、预期型利益相关者和潜在型利益相关者，同时指出这个分类模型是动态的，即任何一个利益相关者在获得或失去某些属性后，将会由一种形态转化为另一种形态，这使得对利益相关者的界定更具可操作性。

(二)高职院校内部利益相关者分类

高职教育产生和发展的逻辑基础在于产业的变革和发展。在办学过程中，高职院校与政府、行业企业、社会及学校师生等都具有密切的利益关系，形成了错综复杂的利益相关者关系，因此也具有利益相关者理论运用的重要逻辑，需要据此正确分析各利益相关者的特点，明晰各利益相关者及其利益，厘清各利益相关者之间的利益关系，进而为高职院校治理现代化提供理论分析框架。

仅就高职院校内部治理而言，根据弗里曼的利益相关者定义，结合我国高职院校的治理特点，学校可以将内部治理主体划分为以党委书记为代表的党委成员、以院长(校长)为代表的行政管理人员，他们都会对高职院校的发展目标产生影响或受高职院校发展目标实现的影响，形成双向互动的影响过程。但是，这些利益相关者在高职院校内部治理中的作用具有明显的差异性，对高职院校发展目标的实现或受发展目标实现的影响也明显不同，由此也决定了他们在高职院校内部治理过程中具有不同的角色定位和不同的行动逻辑。以书记为代表的党委在政治上起到联结内外的功能，体现了高职院校内部治理的党委领导定位和政治发展方向，对高职院校内部治理具有很强的操控能力。以院(校)长为代表的行政管理人员队伍庞大，是高职院校内部治理的主体，既是学校政策的重要执行者，又是服务广大师生的主体力量，与利益相关者均有密切的联系，是高职院校内部治理利益相关者分析框架的原点。以教师为代表的学术主体对高职院校内部治理具有较高的支配权和控制权，是高职院校发展目标实现的决定性力量，也是高职院校内部治理的关键利益相关者，通过教代会、学术委员会等途径表达自身利益，实现利益诉求和意见表达。以学生为代表的学习主体是高职教育发展目标实现的重要受影响者，体现了学校人才培养效果，也是学校行政权力、学术权力最重要的联结点，与学校发展目标的实现有着密切的关系，通过多样化的学生组织表达自身利益诉求，是高职院校立德树人核心使命的关键体现。

(一)党政权力难以平衡

《高等教育法》规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，《职业教育法》也明确规定，“公办职业学校实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制”，即使在民办职业院校也要“强化学校的中国共产党基层组织政治功能，保证其在学校重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用”。因此，高职院校的党组织理所当然地成为学校内部治理的重要主体，这包括党委、党总支、党支部，其中党委位居领导核心地位。但是在现实的法律理解和实践执行中存在党委领导与校长负责边界不清，或者两者混为一谈的同质化事实，将党委领导下的校长负责制异化为“领导的不负责、负责的不领导”的怪相，继而衍生出将党委领导演变为党委管理、党政不分、以党代政、党委会和院长办公会议事范围和议题不清等问题，在“一团和气”之下陷入“一团混沌”的状态。这种现象在基层党组织显得更为突出，政出多门、事无着落、推诿扯皮、协调困难等现象不为鲜见，直接严重影响了二级学院整体工作的开展和工作成效。同时，随着高职院校规模化扩张和内涵式发展深化，高职院校以院长(校长)为代表的行政人员大量增加，行政工作也更加复杂化、专业化，对政治负责、对教师和学生服务的双重角色使他们成为政府的代理人和基层组织系统的局中人，容易形成官僚化的工作思维和工作作风。

(二)学术权力难以彰显

教师作为高职院校内部治理的关键利益相关者具有物质和精神的双重追求，并希望在自身参与院校治理的发展中保持相对独立的姿态，以尽量避免外界和内部行政对其学术研究的不当干预和影响。但是相较于本科学校而言，高职院校的学术氛围依然淡薄，博士、教授数量偏少，不同学科的专家数量严重不平衡，对学术自由、教授治学等现代大学制度内涵把握不准，真正意义上的现代大学制度也尚未建立，使得学术权力呈现出自身力量薄弱的先天性不足，出现行政权力直接干预甚至代替学术权力的空当和现象。同时，学术委员会中行政人员占有绝大部分比例，使得本为学术科研性质的学术委员会沦为行政人员的“俱乐部”，蒙上了浓厚的行政色彩。因此，尽管教育部门、高职院校日益重视学术权力建设，教师在高职院校内部治理中的地位也有所提升，但高职院校的行政性色彩依然挥之不去，造成教师参与院校治理的意识淡化和动能不足，参与渠道也日趋窄化和单一，对高职院校内部治理尤其是学术治理方面丧失发言权，处于被动和隶属的地位，沦为行政权力的附庸。可以说，学术权力行政化是高职院校内部行政权力泛化的结果和体现，也是行政权力与学术权力的失衡，这使得行政权力高度集中，将加剧官本位思想和学术权力边缘化效应，严重抑制以广大教师为代表的学术主体的利益表达，降低了院校内部治理效能。

(三)民主权利难以发挥

高职院校民主权利的享受者和行使者主要为广大教师和学生，而教代会和学生会是他们行使民主权利的主要机构。教代会是公认的广大教师参与学校治理、行使民主管理和民主监督权利的主要途径，但通常每年只召开一次，且其内容多为对意见报告的表决，趋于表面化和形式化，最终结果是在和谐气氛中一致通过。教代会期间，教师多因以往提交的议案难以被尊重和采纳，或提交后得不到实质性回复而降低提交议案的意愿，使得教代会缺乏实质性可讨论的内容，演变为走走过场、听听报告的例行性公事。然而在教代会休会期间代理行使教代会权利的教代会执委会，因教师比例过低，在执委会中的话语分量低等，使教师的民主权利难以得到尊重和有效发挥，也使执委会对教师意愿的代表度大为降低。同样，学生会尽管早就成立，一直以来是最大的学生组织，对广大学生开展“自我教育、自我管理、自我服务”，形成了强大的号召力和影响力，但由于学生民主参与治理能力不足，以及学生会流动性较强等，使学生很难实质性地参与到院校民主治理和民主监督中来，继而使学生自身的利益难以得到及时表达和有效保障。此外，高职院校为了提高管理的“效率”和“便利”，在涉及学生的问题上鲜有征求学生意见或建议的情况，即使偶有调研，也是对征求意见对象首先有倾向性地选择，最终使学生的参与治理流于形式，学生也依然是“被管理”的对象。因此，高职院校的教代会和学生会制度在院校治理中的作用较为微弱，教师和学生作为重要利益相关方的利益也无法得到有效保障，也使得院校在实现治理现代化道路上丧失了有力的治理参与主体。

(一)重构学校内部治理体系

治理现代化首先要重视制度在利益或价值分配中的重要作用和意义，将制度优势转化为高职院校的治理效能[2]。高职院校内部治理体系的厘清与重构是实现其现代化的必经之路和首要问题，这直接涉及内部利益相关者权利的配置与运行。内部治理体系重构的核心在于明晰各利益相关者在高职院校治理中的角色定位，并结合各利益相关者与高职院校发展目标间的双向影响关系，合理明确各自在内部治理体系中所应担负的责任。因此，基于利益相关者理论，根据高职院校“双高计划”的建设要求、高质量发展目标、类型教育特点以及国家对高职院校“党委领导下的校长负责制”的领导定位，高职院校较为合理的内部治理体系结构应为党委领导、校长负责、教授治学、民主管理，既要突出党对高职院校发展方向的正确有力把控，又要对校长负责行政事务放心；
既要合理划分行政权限边界，又要力促和发扬教授治学和民主管理，使内部不同利益相关者在各自的合理权限范围内行事；
既能使内部不同权力制衡，又能充分激活内部不同利益相关者的治理活力。为此，一是要健全完善内部治理制度。高职院校要依据章程这一“根本大法”开展内部治理相关制度的检查、修订和制定，尽快建立体系完备的内部治理制度，对章程起到良好的细化、丰富和支撑作用，为章程能够落地、落实、落细以及具有良好的可操作性提供具体依据。二是明晰党政权限边界。高职院校党政权限是此消彼长的关系，我们既要强调落实党委领导，又要防止党委代替行政；
既要扎实落实校长负责，提升以校长为核心代表的行政人员的治理能力，又要防止行政脱离党委的政治把控。为此，高职院校需强化机制的系统化建设，尽早完善学校党委和党委委员会会议制度，进一步健全党委决策程序，重点抓好党委领导下的校长负责制及其办公会议制度和议事程序，科学划分党委会和校长办公会的不同议题和决策程序，以决策的民主化、科学化破除以党代政、党政不分的弊端，进一步提升科学决策的能力和水平。

(二)增强学术权力的治学功能

“推进‘学术之治’是守护大学之道的逻辑旨归。”[3]学术委员会是高职院校最高的学术事务决策机构，对学术事务拥有充分的话语权、表决权和决策权，并且还有较强的参与和监督学校行政事务的权利。因此，要提升学术权与行政权的良性互动发展，一方面，要在学校章程中明确学术委员会在学校治理中的重要地位，确定学术委员会在课题评审、成果评定、职称评审等学术事务领域的最高决策地位，充分尊重学术权力。高职院校要加大教师、专家在学术委员会中的人员比例，明确学校领导退出学术委员会领导职务，划定行政权与学术权的权力边界，减少行政权对学术权的过多干扰，让学术委员会代表的发言权更加充分、自由，使学术事务治理更具自治性，推动学校治理由行政化管理转向法治化治理，破解行政权力泛化、学术权力虚化、学术权力退化的“三化”困境，实现行政权力与学术权力的高度耦合和协调发展。另一方面，要建设新的学术组织架构和运行体系，通过组建专业教学指导委员会、教材选用委员会等，让更多的教师、专家有更多的途径参与学术事务治理，将立德树人的根本任务置于人才培养首位，使学术组织在学科建设、学术发展、学风建设等方面发挥更大的作用，促进学术研究、教材建设和思政教育，活跃学校学术氛围，打造良好的学术生态，提升学术委员会自我完善、自我提高、自我治理的本领和水平。

(三)提高基层民主治理作用

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，这一要求在教育领域同样适应，也要按此要求推进学校治理。“共建共治共享”于本质而言是一种可持续的治理方式，其核心思想在于体现和保持权、责、利的动态平衡[4]。高职院校的治理需要各相关利益者的共治，这一方式和过程既体现了不同利益相关者之间力量博弈的“张力”，又体现了不同利益相关者之间彼此支撑的“合力”；
既是高职院校治理发展的内在规律，也是高职院校实现内部治理体系现代化的必经之路和本质要求。“多元化的治理主体相互间既是利益相关方，又是力量博弈的对手。”[5]为此，高职院校要扩大基层民主治理主体，将包括学生在内的广大利益相关者吸纳到学校治理主体中来，充分尊重和发挥他们在学校内部治理中的作用，打造多元共治的治理格局。一是加强教代会职能发挥。教代会是高职院校教师参与民主治理最基本、最主要的形式，也是高职院校内部治理体系现代化建设的重要内容。高职院校行政要减少对教代会的过多干预，让其自主行事，使广大教师真切感受到自身的主人翁地位；
积极主动推行校务公开、民主决策，扩大教师的知情权和参与权，吸引教师融入学校现代化治理，鼓励教师为学校治理发展建言献策，并对教师通过教代会等不同途径提出的建议、方案、意见给予充分的尊重和积极的回应。二是扩大二级学院基层治理权限。高职院校要落实国家“放管服”精神，压缩管理层级，构建扁平化内部治理结构，将治理权力和中心下移，深化在人、财、物等方面的管理权限和使用决定权，通过“目标引领、任务驱动、成果导向、绩效考核”的激励机制，明确学校和二级学院的责、权、利划分，实现二级学院资源聚合，激活和扩大基本治理的内生动力和活力。三是扩展学生参与治理的方式和路径。学生是学校的一个利益相关者群体，具有强大的参与治理潜力。高职院校要充分认识、尊重学生参与治理的主动意愿和内在潜力，通过加强治理信息化建设、实地调研学生等方式和途径，及时准确了解学生对学校治理的意见和建议，扩大学生对学校决策的知情权和参与权，保障其监督权，尊重和采纳学生的合理化建议并在学校治理的相关政策中明确体现，增强学生的归属感和参与感。

治理的目标是善治，需要多元化治理主体的共同参与来实现。高职院校内部治理体系涉及多方治理主体，从利益相关者的视角对其进行分析，有利于透视各类利益相关者的角色定位和利益区分。以“双高计划”为依托的高职院校高质量发展，需要打破传统管理思维模式，在内部治理体系结构、权利划分、民主治理方面进一步聚焦发力，推动多元治理，以多方利益相关者的聚合力推动高职院校内部治理体系现代化。

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