■ 德恒律师事务所高级合伙人 曹珊

建筑业是国民经济支柱产业，对促进中国经济社会发展作出了重要贡献。勘察设计作为工程建设的龙头，始终发挥着工程建设“领路人”的作用。习近平总书记说：“人生的扣子从一开始就要扣好”。勘察设计就是建筑业的第一颗扣子，只有把勘察设计这颗扣子扣好了，建筑业才能持续健康发展。过去十年，勘察设计行业始终保持良好的发展势头，在行业规模、管理水平、经济效益和科技创新等方面均获得长足发展。截至2021年底，企业总数达23741家，年均增速3.0%；
从业人数达440万，年均增速7.7%；
营业总收入达72496.7亿元，年均增速21.8%。建设组织模式不断创新，全过程工程咨询、工程总承包快速增长，建筑师负责制试点工作取得积极成效；
科技创新能力不断增强，科技活动投入年均增速达28.8%，关键技术研究取得新进展，技术体系日趋完善。

勘察设计行业走过的十年峥嵘岁月，是抓住历史机遇锐意进取的十年，也是克服发展困难砥砺前行的十年，更是把握时代脉搏深化改革的十年。十年间，随着工程建设组织模式改革的不断推进，工程总承包模式在我国不断深化实践，全过程工程咨询模式逐渐兴起，绿色、智慧发展理念深入人心。本文从工程总承包模式逐步发展的视角，管窥我国勘察设计行业走过的难忘十年。

工程总承包是国际通用的工程建设组织模式，我国早在20世纪80年代就开始引进和推动发展工程总承包，特别是以设计为主导的工程总承包。

1982年6月，原化工部印发的《关于改革现行基本建设管理体制，试行以设计为主体的工程总承包制的意见》指出：“根据中央关于调整、改革、整顿、提高的方针，……为了探索化工基本建设管理体制改革的途径，决定进行以设计为主体的工程总承包管理体制的试点。”

1984年，原化工部第四设计院、第八设计院先后开始试行工程总承包。由原化工部第四设计院承担的江西氨厂改产尿素工程，工程项目建设的各项目标得到了有效控制，一次试车成功；
原化工部第八设计院、第一设计院按工程总承包模式建设的联碱、纯碱工程都取得了成功。这两家设计院试点的成功，拉开了勘察设计行业开展工程总承包的序幕。

在经过长期的探索积累后，结合国内外实践经验和我国国情，中央开始从顶层设计的角度密集出台各类指导意见、规划及规范性文件等，引领我国工程总承包制度建设和产业发展。

2014年7月，住建部印发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号），要求加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。

2016年5月，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），要求开展工程总承包试点，并明确了联合体投标、资质准入、工程总承包商承担的责任等问题。

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（建市〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包。《意见》指出，我国建筑业工程建设组织方式落后，提出采用推行工程总承包和培育全过程工程咨询的方式来解决上述问题。

2017年4月，住建部印发《建筑业发展“十三五”规划》，提出“十三五”时期，要提高行业工程总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。

2017年12月，住建部印发《关于征求房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（建市设函〔2017〕65号），进一步为工程总承包的发展提出了具体解决方案。

2017年，住建部发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》，对总承包相关的承发包管理、合同和结算、参建单位的责任和义务等作出了具体规定，随后又相继出台了针对总承包施工许可、工程造价等方面的政策法规。

2019年12月，住建部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》 （建市规〔2019〕12号），作为我国首部专门针对工程总承包的部委规范性文件，于2020年3月1日起正式施行。

2020年5月，住建部对《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）进行修订，形成了《建设项目工程总承包合同示范文本》（征求意见稿）。

2020年7月，住建部等13部门联合印发的《关于推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》（建市〔2020〕60号）提出：加快培育具有智能建造系统解决方案能力的工程总承包企业，统筹建造活动全产业链，推动企业以多种形式紧密合作、协同创新，逐步形成以工程总承包企业为核心、相关领先企业深度参与的开放型产业体系。

2020年12月，住建部发布《关于印发建设项目工程总承包合同（示范文本）的通知》（建市〔2020〕96号），于2021年1月1日起执行。

一系列文件的出台，既展现了国家层面推动工程总承包持续健康发展的决心，也彰显了我国健全完善工程总承包制度的强大意愿和实际行动，为工程总承包的长期持续健康发展提供了更加坚实的制度保障。

工程总承包模式的推广为勘察设计行业带来了新的重大发展机遇

在中央的大力推动下，勘察设计行业顺应潮流、大胆创新，积极拓展工程总承包业务。部分勘察设计企业更是响应国家战略，明确提出要向国际承包商转型的战略目标。例如，化工、石化行业的原部属设计院，从20世纪90年代就进行市场化改革并逐步与国际市场接轨，目前已经转型成为颇具竞争力的国际工程总承包商。

大鹏一日同风起，扶摇直上九万里。勘察设计行业的工程总承包业务从无到有、从弱到强，在勘察设计行业总营业收入中所占份额逐步增加。据住建部相关统计数据，2018年工程总承包营业收入26046.1亿元，占勘察设计行业总营业收入的50.2%，到2021年，工程总承包收入已攀升至40041.6亿元。另根据中国勘察设计协会数据统计，2022年中国电建集团华东勘察设计研究院有限公司实现工程总承包营业额436.6亿元，位居我国勘察设计企业首位，此外共有19家勘察设计企业的年工程总承包营业额突破100亿元大关。

可以说，工程总承包已成为勘察设计企业最重要的营收来源，且未来发展潜力更大。任何一家具备规模和实力的勘察设计企业，都不能不关注工程总承包业务。

工程总承包深刻改变着勘察设计行业的产业发展模式

随着营业收入的不断增高，工程总承包模式得到了越来越多勘察设计企业的认可。工程总承包模式的火热，一方面有市场需求升级的原因；
另一方面也在于其高度契合勘察设计企业自身的发展特点。

首先，勘察设计企业可通过工程总承包模式做大企业体量。传统勘察设计业务的合同额较小，通常远低于施工业务，在房建、市政等传统领域，标的额超过1亿元的勘察设计项目就可称为大项目，数量众多的小项目标的额通常在几十万元到几千万元之间。因此，我国勘察设计企业普遍规模较小，与施工总承包企业不在同一量级。但是，工程总承包项目的标的额少则上千万元，多则高达数百亿元，通过开展工程总承包项目，勘察设计企业可以实现规模的迅速扩张和企业的快速发展。

其次，勘察设计企业做工程总承包具有一定的先天优势。勘察设计企业因为具有设计、工艺、技术方面的专业优势，在某些专业领域，如电子工程、精细化工等被认为是最合适的工程总承包牵头方，且近年来在房建、市政等传统市场也表现出较强的竞争力。通常情况下，设计企业可以通过在设计阶段对设计和施工统筹考虑，进而提高方案设计和初步设计的深度，加强设计、采购、施工各环节的配合，并最终实现降本增效、提升工程质量。

最后，勘察设计企业可以把开展工程总承包业务作为应对施工企业竞争的重要手段。随着市场对建设工程全产业链服务需求的不断增大，各大施工总承包企业开始探索全价值链延伸之路。在价值链前端，施工企业可以通过收购等方式，培养自身的策划和设计能力，与传统设计企业展开竞争。施工总承包企业主导的DB、EPC等模式，不断蚕食着勘察设计企业的传统业务份额。而工程总承包对勘察设计企业来说，也是一种价值链延伸。很多设计企业将工程总承包看作抗衡施工企业竞争的有力武器，希望通过向产业链后端延伸，在竞争中杀出一条血路。

正是基于以上诸多原因，很多勘察设计企业把工程总承包看成未来发展的最优选项。当然，我们也应当深刻认识到，工程总承包模式并非适合勘察设计全行业。

一是工程总承包项目体量与难度并存。工程总承包项目的体量大，利于企业快速做大规模，但工程总承包项目本身的实施难度也是巨大的。对于大多数缺乏项目管理人才的勘察设计企业来说，能否通过承揽工程总承包项目提高企业的利润和绩效，是一个全新的课题。如果经验不足、管理不善，大项目也可能带来大风险、大亏损。

二是勘察设计企业在工程总承包项目上的优势不是绝对的。勘察设计企业在工程总承包上的优势主要体现在技术和专业上，但除了工业工程等专业建设工程外，在对设备和工艺的设计能力依赖不大、技术壁垒不高的房建、市政工程等领域，勘察设计企业的优势并不明显。

三是勘察设计企业的工程管理能力是主要瓶颈。我国施工总承包企业在长期的市场竞争中，已在造价、工期、质量等方面达到了较高水平。相反，勘察设计企业长期专注于技术、工艺，在工程管理方面相对经验不足，在短时间内追赶施工企业工程管理水平的难度较大。

工程总承包对勘察设计企业来说既是机遇又是挑战，并不一定适合所有企业。但不可否认的是，工程总承包模式已经成为了近十年来勘察设计行业面临的最大变量之一，深刻影响着行业的思维模式和发展态势，并将在未来发挥更大的影响。

回首过去，工程总承包模式已对勘察设计行业产生了深刻影响；
展望未来，工程总承包模式也将在我国勘察设计行业转型升级、实现高质量发展的征程中发挥更积极作用。

2022年5月9日，住房和城乡建设部发布了《关于印发“十四五”工程勘察设计行业发展规划的通知》（建质〔2022〕38号，以下简称《规划》）。《规划》对勘察设计行业提出了五方面的要求：一是立足国家发展根本，走工程勘察设计行业的深度工业化发展之路；
二是助力人类命运共同体倡议，迎接面向未来的绿色化勘察设计浪潮；
三是依靠科学技术驱动，利用数字化转型推动勘察设计行业高质量发展；
四是发挥中国勘察设计业务实践优势，借助标准化建设为世界贡献中国智慧；
五是运用全生命周期思维，以勘察设计为起点攀登建设工程集成化发展之峰。在这个过程中，工程总承包模式将发挥重要作用，如发挥以设计为主导的工程总承包示范项目引领作用，鼓励有条件的设计企业承接技术复杂的房屋建筑工程、市政工程以及以工艺为主导的工业工程总承包项目，提升设计的科学性、安全性、精细度和施工便利性。引导有条件的设计企业建立与工程总承包相适应的组织机构和管理体系，进一步转变生产经营理念和组织实施方式，培育工程综合服务能力，推动与国际化生产组织方式接轨。鼓励政府投资项目和国有企业投资项目优先采用工程总承包模式等。

新故相推，日生不滞；
岁序更替，华章日新。过去十年，工程总承包模式的不断推进，为中国建筑业的高质量发展书写下重要的篇章。我们有理由相信，在党的二十大精神指引下，在中华民族伟大复兴的壮丽征程中，勘察设计行业定当继往开来、与时俱进、锐意进取、勇立潮头，通过工程建设组织模式的不断变革，为“中国建造”谱写下更华美的乐章。

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