李芷馨，黄 辉

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

“全球健康”理念由希波克拉底在公元前400年提出，认为环境健康决定公众健康。近年突发公共卫生事件的频发使该理论逐渐转变为现代针对人类、动物和环境健康而提出的跨学科协作和交流的全球拓展战略之一，要求整合卫生产品供给者和公共卫生专业人员的力量，共同解决新发性传染病、生态环境受损等与全球性利益相关的重要问题。20世纪末，基于WHO的全球健康发展战略，联合国指出世界各国都应该致力于创建“健康国家”，要求“人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”，以健康权作为价值根基。完整意义上的健康权属于社会权的范畴，需要国家以积极措施保护公民权利的实现，也属于自由权的范畴，需要国家遵守消极保护义务，不直接或间接侵犯公民的健康权利。

对正义的理解则可从权利与义务的角度得到阐释，罗尔斯认为正义是“确定社会合作的利益与负担的适当分配”的方法。[1]全球贫富差距持续呈扩大态势的今天，在一个以信息和公共资源为主要生存轴心的平台上，各国如何调适相互间矛盾来谋求“全球正义”成为重要议题。一方面，国家军事与经济的实力很大程度上能够决定谈判的结果；
另一方面，非发达国家为了寻求发展机会将倾向于采取降低环境和安全标准、降低工资水平的方式来吸引外国投资，这种非理性的竞争不仅会导致落后国家逐步丧失自主权，也会加剧发达国家与非发达国家之间本就不平衡的正义观。

传染病在非发达国家频发，一方面是由于这些国家大多数卫生核心能力不健全，医务人员不足，缺乏医疗和卫生用品，疫苗分配系统设计不当，另一方面则是部分发达国家抱有独善其身的态度，漠视落后国家提升核心能力的刚需，从而使得非发达国家往往缺乏获得医疗援助的机会。“全球健康正义”用“全球正义”的观点来论述当代“全球健康”现状，更加深刻地认识到国际合作的必要性与重要性，固步自封只会带来落后，互助才能共赢，表现为对国际合作要求的提高、对全球公共卫生产品供给责任不能平均分配，而是要从“共同”与“区别”角度进行全面考虑，以及提升非发达国家传染病防控核心能力的援助，这些方面均应当在立法中得到具体体现。

传染病对人类和社会的影响不可估量，快速传播的大型传染病甚至导致社会衰落和国家灭亡，但人类防治这一威胁的决心从未动摇。二战后，随着《世界卫生组织组织法》的批准生效，世界卫生组织宣告成立，带领国际社会初步建立起全球卫生法律体系。联合国机构以及成员国之间为了配合WHO的立法工作，缔结了各类与保护人体健康相关的条约，形成相关决议和宣言，进一步拓展了全球卫生法的内涵。

(一)里程碑式国际传染病防治立法文件的诞生

《国际卫生条例(2005)》(ISR2005)是国际卫生发展史上的重要里程碑，其旨在“预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”。[2]首先，条例认识到旅行和贸易的重要性，并综合考虑了公共卫生、贸易和人权因素，缔约国可以对入境和出境旅客采取公共卫生措施，并对船舶和飞机采取措施，防止污染和疾病传播。其次，条例建立了公共卫生突发事件的全球监测体系，要求缔约国发展核心能力以监测、评估、通报和回应潜在的PHEIC，包括对意外疾病和死亡事件信息进行检测、核实、通报，以及迅速决定为防止国内和国际传播需采取的控制措施。[3]为了指导缔约国发展ISR2005规定的核心能力，WHO于2000年发布了《国际卫生条例核心能力监测框架》，尽管在立法方面规定详尽，但成员国在传染病防治核心能力建设方面呈现出两级分化之势，发达国家能够达到标准要求，甚至还能提出许多创新性措施，但在非发达国家，核心能力建设仍未获得足够重视，建设进程缓慢。

(二)《多哈宣言》对TRIPs协议中国际药品专利权的补充

TRIPs协议生效以来，公民健康权与药品专利权之间保护标准的冲突日益增长，根据该协议，未经注册的类似或替代药品都只能在20年的专利权期满后上市。虽然存在“公共卫生例外条款”，但其适用受到严格限制，条款本身的措辞也有很大的解释空间，因此如果非发达国家必须预防和控制自己的传染病，援引该例外条款并采取措施降低药品价格时，往往会遭到发达国家的抵制和拒绝。非发达国家的贫穷公民难以承担高昂的药品价格，市场上又无同类或替代药品的流通，这不仅难以保障个人健康权的实现，对非发达国家而言也是不公平的，因为最贫穷的国家往往就是传染病肆虐最为严重的国家。因此2001年《多哈宣言》对该例外条款作出了新的解释，允许非发达国家采取强制许可措施，在给专利持有人支付一定的使用费后，生产已取得专利的药品，并允许从价格较低的国家平行进口所需药物。2003年《实施WTO多哈宣言决定》进一步规定，在特殊情况下，医疗卫生条件落后的成员国若是没有制药能力或能力不足，有权使用非专利药物应对传染病的侵袭。此外，成员国若为应对传染病引起的公共卫生问题，需要对专利药品的生产、使用运用强制许可制度，可被允许，但只能向急需该类药物的非发达国家出口药品。国际专利药品的市场价格问题顺利解决，全球传染病危机就更可控了。

(三)开始重视NGO与国际软法的作用

不再拘泥于传统政府间协调的形式，非政府组织(NGO)已逐渐加入维持国际法律秩序的组织中，成为活跃的新兴行为体代表。虽然NGO尚未在WHO文件中获得正式地位，但近年来其在全球卫生法中的监督和执行功能不断增强，ISR2005中就对“全球疫情紧急反应网”的权威性予以认可，允许WHO在此平台获取和过滤传染病相关的即时性非官方信息。同时，也允许WHO与其他政府间国际组织或机构共同协调传染病爆发期间的应急行动，包括以缔结协定的形式达成合作。特别是在互联网领域，NGO获得信息的速度和质量远不比政府和国际组织差，信息技术在一定程度上改写了后者主导全球传染病行动的历史。[4]此外，WHO还发布了与传染病防控监管相关的各种决议、标准和指南，形成了一个更加系统的软法律体系。对于这类高度专业化和技术性的国际事务，条约模式无法提供完整的法律框架，相反存在许多法律漏洞。[5]虽然国际软法没有国家强制力的保障，看似是十分鸡肋的法源，但也应当看到其应对突发性公共卫生事件时具备的多样性、灵活性与协调性。可见，全球传染病防控立法既要重视ISR2005这类条约性规则，也不可忽视软法的作用。

全球传染病防治体系的建设要求采用能够同时具备有效性、稳定性和强制力的举措，从这个角度来看，法律确是最为行之有效的治理手段。而在全球公共卫生法制建设过程中，应当坚持规范价值与实践价值的统一，综合考虑规范和实际层面中存在的问题，在立法中创新兼具必要性与可行性的措施。

(一)国际合作意识缺乏导致传染病协调机制割裂化

虽均为主权国家，但由于经济发展程度和科技实力之间的巨大差距，不同国家在全球治理中的地位不同。自20世纪以来，工业化国家在塑造全球治理体系和监管方面占据了绝对优势，而非发达国家尽管数量众多，却没有太多发言权。在这种情况下，只会形成少数发达国家主导，以牺牲大多数非发达国家利益为代价的失衡治理模式。以美国为例，在“国家利益优先”的价值目标指导下，先退出《跨太平洋伙伴关系协定》和《巴黎协定》，后终止《伊朗核问题全面协定》，甚至威胁要退出世贸组织。尽管大多数强国倾向于为自己建立更有利的国际规则和秩序，但在传染病肆虐的今天，国家不可能以邻为壑，以为在国境上封堵病毒来源便可高枕无忧。虽然ISR2005规定了国家间有通报疫情的义务，但在实践中，疫情的爆发地往往是疫情检测系统和医疗体系落后的非发达国家，发达国家更关心采取检疫措施以保护自身安全并限制别国商品输入，独善其身。正是这种对国际合作的漠视与忽视，造成全球传染病传播难以得到快速控制，国际社会是一体的，传染病防治失利的后果需要全人类共同承担，因此国际法需要更多的“合作”而不仅仅是“共处”。

(二)全球的公共卫生产品供给责任分配不平等

经济全球化是生产社会化和现代生产力发展的产物，各国在经济全球化的浪潮中密切交往以实现优势互补，发达国家为非发达国家带来了实用技术、管理经验和创新精神，带来了经济转型的机遇。但需要注意的是，经济全球化也带来了许多弊端，其中最重要的是加速了发达国家和非发达国家间经济发展的不平衡，资本主义强国借此在全球范围内实行资源分配不公和国际贸易不平等，非发达国家通常处于不利地位，南北差距因此扩大。全球传染病防治工作正是受此影响，疫情严重的非发达国家往往极度缺乏公共卫生产品，而医疗体系健全的发达国家在生死存亡关头仍抱有独善其身的思想。安全保障的利益不仅限于国家，也包含个人，是超越国家间关系稳定的问题。从“全球健康正义”角度出发，发达国家应当跳出以国家利益为中心的分析框架，在全球范围内考虑利益分配及政策的公正性，承担必要的责任，才能开启全球公共卫生治理的新局面。

(三)国家核心能力不平等导致应对疫情的速度不一致

提出“国家核心能力”概念并将其作为一项国家义务是基于ISR2005的实施，其在附件一中从缔约国内部和缔约国指定的机场、港口和陆路口岸三个层面详细阐述了国家核心能力建设和完善的要求，这利于促进各国普遍建立强有力的公共卫生体系，以便在疫情起源处发现、检疫、报告和应对，避免国内事件在短期内造成国际化影响。该条例还规定WHO及相应国家，应提供技术咨询和后勤支持，在适当的情况下设立现场援助国际专家组，或调动本国财政资源，帮助非发达国家加强和维护其在应对突发性事件中的医疗卫生“核心能力”。遗憾的是，立法中没有将发达国家应当给予非发达国家援助的义务进行量化性解释，也没有具体说明各国应如何提高其核心国家能力。

经济全球化带来的“全球非正义”影响不断波及到卫生治理领域，需要在立法中同等重视规范价值与实践价值，重新强调“以人为本”的国际法基本观点，重新分配全球公共卫生产品供给责任，细化与提高国家核心能力相关的国际法律规范，努力在传染病防治立法中实现“全球健康正义”。

(一)将“人类卫生健康共同体”作为立法思想基础

2013年3月，习近平主席首次在国际场合提出“命运共同体”理念，之后数次被载入联合国决议文件并逐渐成为国际共识。[6]从利益层面看，传染病防治工作关乎全球化背景下不同国家的共同性、整体性利益，各国之间存在着“荣损与共”的连带效应；
从价值层面看，人类命运共同体理念与“全球健康正义”相辅相成，均植根于和平、发展、自由等各国共同珍视和追求的价值。全球传染病防治需要WHO在立法中树立以人为本的思想，在“人类命运共同体”的基础之上发展“人类卫生健康共同体”理念。

首先，要坚守本国固有核心利益。传染病防治工作以国家利益为出发点，才能免于陷入不切实际的道德空谈，对国际社会整体利益和全人类共同利益的讨论才有实现基础。其次，要合理顾及他国利益需求。对个体健康权的保障要融入到共同体的构建中，发达国家不能自视甚高，对爆发疫情的非发达国家不但不施以援手，反而苛责对方承担国际责任，“单边治理”政策早已被淘汰，国际社会需要更多的合作。再次，要妥善解决传染病防治过程中产生的国际冲突。国际事务中存在利益分歧进而产生冲突是正常的，各国需要立足自身定位采取不同措施，发达国家不能一味索取建立更有利于自己的国际规则和国际秩序，更不能以通过退出各条约、组织的形式来威胁国际社会，非发达国家则不能妄自菲薄，在履行现有立法中的义务之余，应当积极与医疗体系完善的国家合作对抗疫情。国家间要尽量寻找各方利益的“最大公约数”，从人类根本利益出发，在全球卫生法律体系中强调合作意识。

(二)全球公共卫生产品责任分配坚持“共同但有区别责任”原则

“共同但有区别责任”(CBDR)原则的存在，使得国家在承担由国际法律规范赋予的义务变得有迹可循，更加公平也更成比例，环境与发展结合的需要使这一诉求首次出现在国际关系层面。[7]

处理全球公共卫生产品责任分配问题，CBDR原则同样能在立法中发挥重要作用。首先，明确“共同责任”是前提，“区别责任”是关键。在“全球健康正义”视野下，防治全球传染病、保障人类健康权是所有国家应当共同担负的责任，当谈到提供全球卫生公共产品时，发达与非发达国家的作用是平等的，任何逃避、退出或不参与的行为都是规避“共同责任”的行为。“共同责任”解决了解决了责任的有无，“区别责任”则是决定责任的多少。其次，明确“共同责任”是目的，“区别责任“是手段。“共同责任”立足于共同的利益，是为了从“全球健康”出发来保障全人类健康权，只有当传染病防治工作从区域发展成为全球性问题时，强调“共同责任”才是必要的。“区别责任”则要求考虑到发达国家在历史上对环境的污染换取的经济发展，消耗型的发展方式以及应对突发公共卫生事件的能力优势的同时，也要考虑到非发达国家落后的医疗条件劣势以及生产卫生公共产品能力的不足。只有将发达国家与发展中国家在承担全球卫生公共产品供给责任的数量、方式、时限等方面体现出差别，才能公平合理地分配国际责任，凝聚国际力量。

(三)在立法中明确提升国家核心能力的具体方式

首先，应当明确要求各国增强防控传染病风险沟通能力。在沟通过程中需要重视两个方面：一是通报发布的及时性。时效和技术原因造成爆发国对风险依据和后果的认知可能并不确切，在信息还不充分的情况下，向WHO的通报除了疾病症状外，还应当客观表述目前对依据和后果的了解知之甚少，提醒WHO引起重视，并在对风险知情后及时做出决策。二是发达国家在传染病防控沟通中的参与度。各国秉持的卫生治理理念差距甚大，发达国家医疗体系完善，更强调关注边境检验检疫工作，非发达国家医疗体系相对落后，自身难以处理传染病爆发后的连锁反应，需要在通报风险前后增强发达国家的参与，通过信息、技术的共享来帮助非发达国家控制病源。

其次，应当明确要求各国增强防控传染病的日常检测能力。健康影响评价(HIA)就是WHO吸取环境影响评价方法的优点，并函摄到公共卫生领域中的新举措，目前WHO虽在网站上设有HIA专栏但只有概括性描述，各国在WHO倡议下的实践也不尽相同(见表1)，主要是由国内卫生部门、非政府组织或政府间国际组织主导，对各类政策、规划和项目进行落地前调研来评价是否存在潜在健康风险。[8]全球传染病防控工作中应当看到HIA为人类带来的便利与预防机制，及早将包含健康不利因素的行为扼杀在摇篮。

表1 典型国家HIA相关政策规定

第三，应当明确要求各国增强防控传染病的应急能力。一方面应当有针对性地建立突发卫生公共事件中的多部门协同应急机制，集卫生、环保、公安、市场监管等部门力量为一体，相互之间加强信息互换以及措施联动，高效减小危机的扩散。另一方面还要注意到科学技术对应急机制的支撑作用，加大经费投入以支持公共卫生产业自主研发，生产出更多高质量的公共卫生产品，在提高国家核心能力，保障国民健康权的同时，也能为国际社会提供优质公共卫生产品，积极履行应当承担的国际责任。

传染病防治并非区域问题，而是国际问题，必须依靠全球力量来共同治理。一方面，必须紧紧依托非发达国家，坚持走自我发展的道路，努力提高自身核心能力建设，改善全球经济治理结构，提高非发达国家防控传染病的综合能力；
另一方面，必须督促发达国家承担起历史责任，不附加条件地援助非发达国家的医疗卫生发展，承担更多的全球卫生公共产品供给责任，促进全球卫生合作。新冠疫情暴发以来，中国积极与国际社会进行信息交流，承担了应有的公共卫生产品供给责任，推动传染病防治立法的完善和修订，并在后疫情时代主动为非发达国家提供医疗援助，体现了大国的担当和奉献。国际社会中需要更多这样的角色，全球传染病防治立法工作才能够顺利开展，全人类的健康权也能早日获得保障。

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