任 晒

(中共韶关市委党校，广东 韶关 512029)

国家主席习近平在全国生态环境保护大会上指出：“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。”[1]在新发展理念的指引下，践行“绿水青山就是金山银山”，将良好的生态资源转化成经济资源，是我国生态文明建设领域的重要议题。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上明确表示，中国将为全球绿色低碳转型提高贡献力度，争取二氧化碳排放力争在2030年前达到峰值，在2060年前实现碳中和[2]。探索森林资源生态效益的价值化、市场化，将发展林业碳汇交易作为实现生态效益和经济效益的重要载体，是践行“两山理论”的生动实践，也是实现碳达峰碳中和的基本途径。林业碳汇交易具有广阔的市场前景。但是，从目前发展现状来看，林业碳汇交易在我国主要是一种政策导向行为，具体运作过程中，交易行为缺乏公平、自由的市场支撑以及稳定、合理的法制保障，林业碳汇项目的开发、核证、监测、交易各环节都存在一些现实困境，其法制化进展较为缓慢。本文旨在对林业碳汇交易法制化面临的问题进行分析，并以此为基础寻求林业碳汇交易法制化的基本路径。

1.1 政策背景

工业化的加剧使二氧化碳等温室气体的排放明显增加，气候变暖成为国际社会最为关切的生态环境问题。人类历史上首次以法规形式限制温室气体排放的《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》旨在通过“减少温室气体的各种源的人为排放”以及“增强各种汇的人为清除”实现“减缓气候变暖”的目的[3]。为实现全球通力合作，确保发达国家完成强制性减排任务，《京都议定书》设定了清洁发展机制(CDM)。依据CDM，发展中国家可以通过植树造林、加强森林经营管理、保护和恢复森林植被等活动增加碳汇，增加的碳汇经特定方法学核算成碳当量，依据相应的规则体系可与发达国家强制性减排量进行抵消，国际林业碳汇交易就此形成。2005年以后，中国的地方政府、企业以及民间组织通过林业增汇项目获得国际认证的自愿减排量(CER)，以卖方身份参与到国际林业碳汇交易市场之中。

借鉴国际经验，在国内外积极应对气候变化、寻找低碳发展新模式的大背景下，广东作为国家低碳试点省和碳排放权交易试点省，于2012年印发了《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》。《方案》明确指出，省内项目经国家备案的“中国核证自愿减排量”(CCER)或广东省备案的“广东省核证自愿减排量”(PHCER)可按规定纳入省内碳排放权交易体系，其中，PHCER的来源包括林业碳汇、光伏发电、自行车减排等项目。参照国家有关要求，广东针对林业碳汇等项目制定了广东省核证自愿减排量(PHCER)的备案规则和操作办法，广东的林业碳汇交易开始进入实施阶段。

1.2 林业碳汇交易的运行情况

依据林业碳汇交易的基本原理，林地经营者在经营山林过程中实施的减碳增汇(植树造林、森林抚育等)行为可以转化成周期性的固碳能力。村集体、国有林场、私营林场等主体开发林业碳汇项目经有资质的第三方机构依据林业碳汇方法学核算，再经政府职能部门核准之后，即可获得核证自愿减排量。以广东省为例，项目业主在广州碳排放权交易所登记注册之后，控排企业可以通过购买PHCER实现自愿核证减排量与碳配额的抵消，完成其减排任务。广东省依托中国质量认证中心广州分中心开发了《广东省森林保护碳普惠方法学》和《广东省森林经营碳普惠方法学》两个省级林业碳汇方法学，用以规范林业碳汇的计量、核算、监测工作。同时，作为林业碳汇交易综合服务平台的广州碳排放权交易所制定了《广东省碳普惠制核证减排量交易规则》《广州碳排放权交易中心会员管理暂行办法》等制度，初步构建起了广东林业碳汇交易的制度体系。

与其他地区的实践一样，广东省林业碳汇交易是一种政府引导的计划行为，法制化机制还没能完全建立起来。除了控排企业与林业碳汇项目业主之间的交易，第三方投资机构参与的市场还比较小。另外，林业碳汇交易的专业人才比较匮乏，公众知晓度、参与度还比较低，交易规则以及对买方(控排企业)的检测、监管等制度机制还很不完善。从国际碳市场和国家碳交易实践来看，林业碳汇交易是节能减排的重要补充措施，具有广阔的市场前景。以广东省林业碳汇交易实践情况为例，分析林业碳汇交易的主客体及其在交易过程中的法律关系，探索林业碳汇交易的法制构造，是林业碳汇交易规范化、制度化的必然选择。

作为一种实践探索，林业碳汇交易亟需制度体系的保障与支撑。法制化要求主客体明确、法律关系清晰，但当前林业碳汇交易存在诸多风险与问题。

2.1 交易标的的法律属性不明确

交易标的法律性质的确定可以为市场主体提供法律上的可预见性，对建立林业碳汇交易的市场信心起基础性作用[4]。学术界偏多的观点将林业碳汇权视为财产权，认为林业碳汇是森林等物质载体生长和存续过程中产生的法律孳息[5]。国家《碳排放权交易暂行办法》以及《广东省碳普惠制试点工作实施方案》《广东省碳普惠制核证减排量交易规则》等规章制度回避了对林业碳汇法律性质的定性，对其载体采用类似“商品”的表述，并未明确林业碳汇权的财产权属性。林业碳汇权的法律属性不明确，交易双方的权利救济缺乏明确的法律指引，市场主体的积极性受到限制。

2.2 交易主体范围受政策影响大

林业碳汇交易主体中，无论是作为林业碳汇项目业主的卖方还是以控排企业为主体的买方,其范围受省、市级政策影响较大。以广东省为例，广东省申报开发林业碳汇项目的主体限定在国有林场、商业林场和产权明晰的村集体，受林业碳汇交易与精准扶贫相结合的地方政策影响，林业碳汇项目业主多为贫困村村委会，卖方主体的范围较小。控排企业是广东林业碳汇交易的主要需求方，广东省对纳入碳排放管理和交易的企业实施年度调整，以《广东省2020年度碳排放配额分配实施方案》为依据，广东省行政区域内(深圳除外)的电力、水泥、钢铁、石化、造纸、民航六大行业中年排放2万吨二氧化碳(或年综合能源消费量1万吨标准煤)以上的245家企业以及达到上述门槛的新建项目的23家企业获得碳交易的主体资格。这意味着，买方的主体地位以年度为单位实行动态调整。尽管各地的碳排放权交易所积极吸纳和引导公众参与碳交易，但作为新生的交易方式，林业碳汇交易的公众知晓度、熟悉度、参与度较低，可兼顾买卖双重身份的投资机构、组织和个人数量仍然很少。整体而言，林业碳汇交易主体数量有限，稳定性不足。

2.3 政府在林业碳汇开发、交易中职权过大

当前，林业碳汇交易还处于初步发展阶段，许多林业碳汇项目业主直接委托政府部门在碳排放权交易所挂牌登记和交易，政府职权过大，项目业主的市场主体地位还没有形成。在市场发展的过程中，政府的功能定位要随着林业碳汇交易的阶段性发展作出调整和变化。在起步阶段，政府的引导是必要的，但如果政府全流程、全发展阶段地维持其主导地位，控排企业、林业碳汇项目业主以及具有投资能力的组织和个人就不可能成为“理性经济人”。从长远的发展来看，政府应当明确其监管的法律边界，在合理的交易规则下，降低买卖双方的制度性交易成本，做好交易的监管者、市场的服务者，保护交易参与者的合法权利，促进市场的良性发展。

2.4 规范交易的制度位阶较低

在林业碳汇交易中，交易标的是由法律拟制的。“自愿核证减排量”是经政府授权的可用以交易的新产品，是新创设的行政许可种类。按照我国《行政许可法》规定，只有法律、行政法规、地方性法规才有权设定行政许可的新类型。以广东省为例，在广东林业碳汇交易的制度体系中，《广东省碳排放权管理实施办法》和《广东省发展改革委关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》共同创设了PHCER的许可，但两者分别属于政府规章和省级单位的规范性文件。现行国家法律制度体系中，政府规章可以设定临时性行政许可，但临时性行政许可受一年的时效约束，届满就应当提请省级人大及其常务委员会制定地方性法规。截至目前，广东省相关的地方性法规并未出台，PHCER的创设存在立法位阶较低的问题。除了交易标的的创设，广东林业碳汇交易制度中，林业碳汇项目的开发、核算以及交易监管等环节的措施主要是通过政府的“方案”或“指导意见”来规范的，制度位阶明显偏低。

3.1 类型化碳汇权载体，确保林地产权无争议

林业碳汇是一种稀缺资源，它的生产耗费了林业碳汇业主的时间、精力，凝结着人类劳动，具有实用性、经济性、可转移性[6]，国内学者倾向于将林业碳汇权当作用益物权加以处理。但是，《民法典》“物权编”规定了“物权法定”原则，经济发展过程中新生权利类型的法律性质必须由国家法律予以确定，地方立法不具备此种立法权限。林业碳汇附着在森林资源之上，借由技术方法以及核算体系，被划分为独立的单位，以“核证自愿减排量”作为其制度化载体。因此，将核证减排量“类型化”为权利客体，圈定所有权归属主体范围，并厘清占有、使用、受益、处分等权能的归属[7]，是对交易客体进行规范的解决路径。

森林资源属于国家或集体所有，林农拥有房前屋后的林地产权。同时，“林业经营者依法取得使用权，经批准可以转让、出租、作价、出资等”。因此，进行林权产权制度安排时，总体上应坚持“明晰所有权、放活经营权、确保收益权、落实处置权”的原则[8]，在林地发生流转的情况下，流转合同应当明确同一项目核证减排量单一主体独有或者多个参与主体共有，遵循自愿公平原则合理分配转让收益，并要求合同双方做好林地权属争议解决的法律准备。针对林地“碎片化”情况，地方政府应当引导村集体将小而散的林地根据林木类别进行分类，对类别相似的林地进行整合打包、统一开发。为此，还必须深化林权登记工作，尽可能减少基层林地边界不清、权属模糊等问题。

3.2 吸收公众型交易主体，活跃碳汇交易市场

林业碳汇交易市场的活跃度取决于市场主体的积极性，越多的人参与到林业碳汇交易之中，市场也就越发活跃。除了传统的控排企业以及林业碳汇的开发业主，很多地区已经引入了具有碳投资性质的机构和个人。以广东省为例，借鉴美国芝加哥气候交易所的会员制模式，广州碳排放权交易所制定了《广州碳排放权交易中心会员管理暂行办法》，吸收投资型法人、其他组织或个人作为会员参与到碳汇交易中。目前，广州碳排放权交易所投资机构会员占比较大，个人会员占比较少。广东可以通过政策宣传推介、免交年费等手段吸引个人会员加入，扩大林业碳汇交易的主体范围，活跃林业碳汇交易市场。

3.3 政府完善MRV监管流程，打通协同制度体系

在林业碳汇市场逐步建立起来之后，政府的主要职责应该是加强市场监管，提供市场服务。对控排企业的监管要着重完善碳信息的监测、报告与核查(Monitoring Report and Verification，简写为MRV)制度。以广东省为例，目前广东省通过《广东省企业碳排放信息报告与核查实施细则(试行)》《广东省企业(单位)二氧化碳信息报告指南》《广东省企业碳排放核查规范》等文件构建起MRV的制度体系，但各制度聚焦在碳信息处理的单环节，制度之间的衔接性还有待提高。林业碳汇交易应建立一套完善的MRV制度，确保各类上报数据的一致性、完整性、透明性和准确性[9]。凭借MRV体系，政府可以公开各类碳信息，助力各类主体对碳资产进行有效的评估和管理。除了监管体系的完善，政府还应当打通林业碳汇交易的协同制度体系，针对林业碳汇项目的开发配套相应的扶持政策，引导银行提供低息贷款，对林农从事林业碳汇项目开发给予税收优惠。另外，政府要积极建立和引导碳交易所的正常运行，引导平台提供配套的交易设施及交易服务，授权交易机构制定交易规则，公布和保存挂牌信息，保障交易支付结算安全[10]，为交易平台的自主运行提供制度保障。

3.4 提高立法层级，制定省级地方性法规

从涉及林业碳汇交易的制度层级来看，政府指导性文件较多，地方性法规和政府规章较少，作为标的物的核证自愿减排量的合法性存在法理上的障碍。因此，林业碳汇交易的法律构造中，应着重提高立法层级，完善立法内容，保障制度体系的系统性、协同性、有效性。以广东省为例，为实现林业碳汇交易的法制化，广东省应当尽早出台《广东省林业碳汇交易实施条例》，条例应包含“总则”“林业碳汇交易基本原则”“林业碳汇项目的开发”“林业碳汇交易合同”“林业碳汇交易平台”“政府监管职责”以及“附则”等章节，理顺林业碳汇交易流程，为林业碳汇交易进行专门立法提供经验。

在经济发展与环境保护两难选择的大背景下，林业碳汇交易的推行受国际承诺和经济状况的影响仍旧比较突出。有学者指出，林业碳汇交易的规范化、制度化进程，要在2051年之后才能正式走向成熟[11]。受地区发展阶段、资源禀赋、产业结构和能源安全等因素的影响和制约，无论是国家法律还是地方规范文件，制度完善受制于许多现实因素。因此，实现林业碳汇交易的项目开发、交易、监管、报告、核查等全环节法制化，还有较长的路要走。

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