冯善伟

(中国残联 残疾人事业发展研究中心， 北京 100034)

残疾与失能均对应英文Disability，但在我国语境下残疾与失能定义及相应人群则不尽相同。根据《残疾人残疾分类和分级》国家标准，残疾是指身体结构、功能损害及个体活动受限与参与的局限性，残疾人是指在精神、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或障碍，全部或部分丧失从事某种活动能力的人。失能在我国主要指60岁以上老年人出现的功能障碍，失能老人主要指因年迈虚弱、残疾、疾病等失去生活自理能力的老人，无法独立完成吃饭、穿衣、上厕所、上下床、洗澡和室内走动等维持生命持续、独立的基本生活自理能力之一的老年人群(彭希哲，2018)。残疾人与失能老人群体有较多交集，如53.24%的残疾人是老年残疾人。但两者包含人群又不完全相同，如轻中度肢体残疾人、听力残疾人等并不一定符合失能评定标准，而因心脏疾病、肿瘤及衰老等导致失能的人可能并不能鉴定为残疾人。我国有8500余万残疾人，预测到2050年我国残疾人口将达到1.68亿(李宁，2011)，其中老年残疾人口将达到1.03亿(丁志宏，2008)。2014年，我国失能老年人口接近4000万人，推测到2050 年，失能老年人口将达到9750万人(1)总报告起草组.国家应对人口老龄化战略研究总报告[J].老龄科学研究，2015，3(3):4-38.。随着残疾人数量增多及老龄化程度加深，残疾与失能人群数量持续攀升，对社会化服务体系带来较大挑战，急需建立残疾人和老年人一体化的政策体系和服务体系。

2016年，我国在15个城市开始长期护理保险制度试点，南通和宁波等市将符合本地失能评估标准的残疾人纳入长期护理保险服务，为老残一体化的长期护理保险制度提供了较好的经验。2020年国家医保局发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，将长期护理保险制度试点城市从原先的15个扩展至29个，明确重点解决包括失能老人、重度残疾人在内的重度失能人员基本护理保障需求问题。《“十四五”残疾人保障和发展规划》也明确提出“研究探索老年人能力评估标准、长期护理保险失能等级评估标准等与国家残疾人残疾分类和分级标准的衔接”。如何界定重度失能是长期护理保险实施过程中的关键环节，全国统一的合理的失能标准可准确判断我国长期护理保险受益人群的规模，从而为提供分类分级的老残一体化的公共照护服务资源做出合理安排，确保长期护理保险制度可持续发展。但遗憾的是，在长期护理保险制度试点实施过程中，各试点城市根据本地区经济及受益人群等情况采纳不同的失能评估标准，南通和宁波等市也采纳当地失能评估标准对残疾人失能情况重新评估，对建立老残一体的长期护理保险制度带来一些困扰。本研究主要对长期护理保险语境下国际国内主要使用的各项失能标准和残疾标准进行比较，并基于2006年第二次残疾人抽样调查资料及2019年残疾人人口库数据，分析不同残疾类别及等级残疾人失能状况，提出残疾标准与失能标准对接的政策建议，这对残疾人服务和老年人养老资源整合、减少行政和资金压力、建立统一的长期照护服务政策有重要意义，也有利于增加失能人群及其家庭的安全感及减少生活压力，提高生活质量。

1.1 国际残疾评定量表

对于什么是失能或残疾及其评定标准在国际上尚无统一的认识。2001年世界卫生组织发布《国际功能、残疾和健康分类》(International Classification of Function，Disability and Health，简称ICF)，综合考虑身体结构和功能、个体活动与社会参与、环境因素和个人因素等四个方面，指出个人健康状况是上述四个因素间相互作用的结果。残疾不仅表现为身体结构和功能障碍，还表现为个体的日常生活和社会参与障碍。2006年《残疾人权利公约》在ICF基础上，强调残疾(失能)是对功能障碍、活动受限或者参与限制的概括性术语。2015 年世界卫生组织发布《关于老龄化与健康的全球报告》，其中老年人残疾或失能(Disability)定义与《残疾人权利公约》保持一致。世界卫生组织在ICF框架基础上，制定了《残疾评定量表》(WHO Disability Assessment Schedule，简称WHODAS)和修订版WHODAS2.0，形成跨文化和跨人群的功能评定量表。该量表分为生活自理、身体移动、与人相处、生活活动、理解与交流和社会参与六个领域，反映个体在日常生活中的身心功能和社会参与状况。我国《残疾人残疾分类分级》国家标准和《老年人能力评估标准》均借鉴了WHODAS2.0的评估标准，其中《残疾人残疾分类分级》国家标准中的智力残疾和精神残疾评定直接采纳WHODAS2.0中的评分标准。

1.2 残疾人残疾评定量表

2006年第二次全国残疾人抽样调查和《残疾人残疾分类分级》(2011年)中，残疾定义均采用ICF框架，改变了过去对残疾的定义仅从结构异常或功能障碍的医学角度定义的局限性。根据《残疾人残疾分类和分级》国家标准，残疾分为视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾和多重残疾，每一残疾类别从重到轻分为一级残疾(极重度)、二级残疾(重度)、三级(中度)和四级残疾(轻度)。《残疾人残疾分类和分级》国家标准提供了残疾评定标准和需要支持服务的程度，但是由于残疾标准相对专注于身体某个器官系统结构或功能残疾，难以与老年人失能评估标准进行对比。

2006年第二次全国残疾人抽样调查办公室将《残疾评定量表》(WHODAS2.0)本土化，制定了我国18岁以上残疾人适用的《残疾评定量表》，对残疾分类和分级后的残疾人在理解和交流、身体移动、生活自理、与人相处、生活活动和社会参与等六个方面的功能状态进行定性和定量评定，全面、定量地评定与检验残疾人在日常生活中的身心功能和社会参与能力，这为与《老年人能力评估标准》(MZ/T 039—2013)和《老年人能力评估标准表(试行)》(国卫医发[2019]48号)等老年失能标准评估进行衔接搭建了桥梁。

1.3 老年人失能评估标准

我国目前尚没有关于失能的统一定义及判定标准。日常生活自理能力(Activity of Daily Life，ADL)是世界各国广泛应用于评估基本独立生活和活动的测量工具，设置洗澡、穿衣、上厕所、移动、控制大小便和吃饭等6项由难到易的评估项目，国内大型老年人调査项目大多采用ADL作为测量指标(张文娟，2015)。《日常生活活动能力评定量表》(Barthel量表)在ADL基础上增加修饰、活动和上下楼梯等活动，成为国际上评价日常生活自理能力的主要评估标准，也是我国长期护理保险制度试点常用的失能评定标准。Barthel 量表评定分数越低，表示评估对象的生活能力越不足。随着WHO基于ICF框架的失能定义及评定量表的推广，研究者和政策制定者越来越意识到在构建长期护理保险失能评估指标过程中，除了评估对象的身体功能状态，还需考虑其精神状态、感知觉与沟通、社会参与等方面的指标才能做出全面系统的评价，客观反映护理需求。在 Barthel 量表基础上，《老年人能力评估》(2013年)和《老年人能力评估标准表(试行)》(2019年)，均增加了精神状态、感知觉与沟通、社会参与等指标，对个体做出全面系统的身体功能与社会参与评价，客观反映护理需求。

《老年人能力评估标准》是2013年民政部发布的行业标准，是我国首次为老年人能力评估提供统一、规范和可操作的评估工具，作为政府制定养老政策以及为老年人提供适宜养老服务的依据，为长期护理保险失能标准制定提供了重要的参考依据。参考ICF《残疾评定量表》，《老年人能力评估》有4个一级指标，包括日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通及社会参与。老年人能力评估综合根据这4个指标分为重度失能、中度失能、轻度失能和能力完好4级。其中一般日常生活活动能力为评估基础，据此可基本确定老年人能力范围。

《老年人能力评估标准表(试行)》是2019年国家卫生健康委员会出台的一项老年护理需求评估的规范标准，先对老年人日常生活活动能力、精神状态与社会参与能力、感知觉与沟通能力3个维度进行能力分级，再根据老年人能力分级和老年综合征罹患项数两个维度评估，将护理需求分为5个等级，即0级(能力完好)、1级(轻度失能)、2级(中度失能)、3级(重度失能)、4级(极重度失能)。本标准表适用范围主要为提供老年护理服务的医疗机构评估老年人护理需求。

如前文所述，我国目前残疾评定标准主要有《残疾评定量表》和《残疾人残疾分类分级标准》国家标准，失能评估标准主要有民政部行业标准《老年人能力评估》(2013年)、国家卫生健康委《老年人能力评估标准表(试行)》(2019年)及试点地区普遍采纳的《日常生活活动能力评定量表》(Barthel量表)。由于《残疾人残疾分类和分级》相对专注于身体某个器官系统结构或功能残疾，给残疾与失能评定标准的衔接带来困难。而《残疾评定量表》与以上评定标准相互借鉴，可全面反映评估对象在日常生活活动能力、理解或精神状态、生活活动及社会参与、感知觉与沟通等方面的状态，因此我们用《残疾评定量表》作为残疾评定标准与上述失能标准的桥梁，重点关注各标准的评定对象、评定内容和评定目标等，期冀为各标准之间转衔提供依据。

表1 评定标准比较

2.1 评定标准相同之处

从评定对象看，残疾与失能本质上都是功能障碍，《残疾评定量表》评估对象是符合残疾条件的18岁以上残疾人，包括60岁以上的老年残疾人。《老年人能力评估》、《老年人能力评估标准表(试行)》及《日常生活活动能力评定量表》(Barthel量表)评估对象多为60岁以上的失能老年人，长期护理保险制度试点地区也包含少量60岁以下人群。

从评定内容看，除Barthel量表主要评估日常生活活动能力外，其他评定标准均主要从日常生活活动能力、精神状态和社会参与、感知觉与沟通等方面进行评估，是被评估对象在身体结构和功能、个体活动受限与参与局限性的全面呈现。

从评定目标看，在长期护理保险语境下，所有评定标准均可对残疾人或失能老人进行能力评估，筛查出有长期护理服务需求的人群，并可据评估结果提供相应的护理服务。

2.2 评定标准的不同之处

从评估对象看，《残疾评定量表》评估对象为18岁以上符合残疾标准的人，如前所述，残疾人虽然存在功能障碍，但可能并不存在失能，如肢体残疾等类别的三级、四级残疾人。同理失能人群可能并不符合残疾人标准，如由心肺功能障碍、肿瘤、内脏器官疾病或缺如等常见的老年综合征导致的失能人群尚未纳入残疾评定范围。

从评定内容看，《残疾评定量表》反应残疾人在日常生活活动能力、精神状态和社会参与、感知觉与沟通等方面存在的障碍及障碍程度，可全面评定不同障碍人群及障碍程度。《老年人能力评估》、《老年人能力评估标准表(试行)》及《日常生活活动能力评定量表》 (Barthel量表)更偏重于日常基本生活能力评估，最终能力评估结果常以此为重。相对弱化精神状态与社会参与能力、感知觉与沟通能力评估在失能评估中所占比重，从而可能低估感知觉障碍及失智人群对长期护理及社会支持的需求。

从评定目标看，《残疾人残疾分类分级》及《残疾评定量表》主要是了解我国残疾人规模及残疾程度，是残疾人享有社会保障和社会服务的重要依据，如重度残疾人护理补贴和残疾人托养服务等均是根据残疾人残疾分类和残疾等级制定。失能标准主要筛查人群中尤其是老年群体中需要长期护理的人数，以便根据失能程度提供相应程度的长期护理服务。

3.1 持证残疾人状况

持证残疾人是我国残疾人福利补贴及社会服务的重点人群，故本研究着重分析15岁以上持证残疾人残疾分类分级数据(由于2019年动态更新数据库公开数据中没有18岁以上残疾人数据)，以便通过《残疾评定量表》评价残疾人失能状况。2019年残疾人动态更新数据库资料分析显示，我国共有3480余万持证残疾人，其中15岁以上占97%(2)中国残疾人联合会.残疾人统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2020.。15岁以上持证残疾人呈现以下特征：第一，一级残疾人比例最低，比例为12.7%；
四级残疾人比例最高，其次为二级残疾人，比例分别为31.3%和29.9%；
第二，肢体残疾人数量最多，高达1882.2万，占持证残疾人的56%；
一级和二级肢体残疾人比例为28.8%，不足1/3；
第三，言语和多重残疾人均以一级残疾为主，比例分别高达46.7%和52.5%；
第四，视力和听力残疾人各级残疾比例分布基本均匀，一级和二级残疾人比例分别为52%和50.2%；
第五，智力、精神残疾人以二级残疾人为主，比例分别为44.8%和59.8%。具体见表2。

表2 我国15岁以上持证残疾人分类分级数量

3.2 不同残疾类别及残疾等级残疾人失能状况

《残疾评定量表》主要评价不同残疾类别及残疾等级残疾人在理解和交流、身体移动、生活自理、与人相处、生活活动及社会参与等领域障碍及障碍程度，分为无障碍、轻度障碍、中度障碍、重度障碍及极重度障碍，本文将重度及极重度障碍比例合并计算统称为重度障碍，以便更清晰显示残疾人重度障碍比例，也可与《老年人能力评估》能力完好、轻度失能、中度失能、重度失能相对应。不同残疾类别残疾人评定领域略有不同，如视力残疾人主要评定生活活动和社会参与领域障碍及障碍程度，而认为在理解和交流、与人相处及身体移动等领域不存在障碍，故没有测量；
听力残疾、言语残疾人主要评定理解和交流、生活自理、与人相处、生活活动及社会参与方面障碍及障碍程度，没有测量身体移动能力；
肢体残疾人主要评价身体移动、生活自理、生活活动和社会参与方面障碍及障碍程度，没有测量理解和交流及与人相处能力；
智力残疾、精神残疾、多重残疾人全面评价理解和交流、身体移动、生活自理、与人相处、生活活动及社会参与等领域障碍及障碍程度。

3.2.1 视力残疾

视力残疾人生活自理能力受影响相对较小，生活活动和社会参与受影响较重。一级视力残疾人35%出现重度生活自理能力障碍，而生活活动和社会参与重度障碍比例分别高达76.5%和61.6%。二级视力残疾人生活自理能力重度障碍比例为11.2%，生活活动和社会参与重度障碍比例分别达47.5%和34%。可见一级视力残疾人近8成生活活动达到严重障碍程度，超过6成社会参与达到严重障碍。见表3。

表3 视力残疾人不同残疾等级的残疾评定结果(%)

3.2.2 听力残疾

听力残疾人生活自理能力受影响相对较小，理解与交流、与人相处、生活活动和社会参与受影响较重。一级听力残疾人有11.9%出现重度生活自理能力障碍，理解与交流、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别达47.1%、43.5%、45%和48.9%。二级听力残疾人生活自理能力重度障碍比例约为7.1%，理解与交流、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别达26%、20.7%、31.2%和29.7%。可见听力残疾人主要影响理解与交流能力，一级听力残疾人生活自理能力及生活活动能力受损比例不超过50%，即大部分残疾人不符合失能评估的重度失能特征。见表4。

表4 听力残疾人不同残疾等级的残疾评定结果(%)

3.2.3 言语残疾

言语残疾主要影响残疾人的理解与交流及社会参与功能。一级言语残疾人约有42.6%出现重度生活自理能力障碍，理解与交流、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别达57.6%、58.7%、51.3%和62.1%。二级言语残疾人生活自理能力重度障碍比例约为34.2%，理解与交流、与人相处、生活活动和社会参与重度及极重度障碍比例分别达47%、48.1%、57.1%和54%。可见一级和二级言语残疾人在生活自理能力、理解与交流、与人相处、生活活动及社会参与方面都有较高比例受损。见表5。

表5 言语残疾人不同残疾等级的残疾评定结果(%)

3.2.4 肢体残疾

肢体残疾人在身体移动、生活自理能力、生活活动和社会参与等方面受影响较重，在与人相处方面受影响相对较小。一级肢体残疾人约有95.7%出现重度生活自理能力障碍，身体移动、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为98%、94.3%和88.1%，与人相处重度及极重度障碍比例为28.8%。二级肢体残疾人生活自理能力重度障碍比例约为72.3%，身体移动、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为87.6%、91.2%和71.3%，与人相处重度障碍比例为12.2%。三级肢体残疾人生活自理能力重度障碍比例约为15.6%，身体移动、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为29.2%、50.2%和26.1%。可见一级和二级肢体残疾人基本符合失能评估的重度失能特征，7成以上残疾人生活自理能力、身体移动、生活活动和社会参与能力达到严重障碍程度。见表6。

表6 肢体残疾人不同残疾等级的残疾评定结果(%)

3.2.5 智力残疾

智力残疾人在身体移动、生活自理能力、与人相处、生活活动、理解和交流、社会参与等方面均受较重影响。一级智力残疾人约有78.4%出现重度生活自理能力障碍，理解和交流、身体移动、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为96.6%、60.8%、92.3%、87.6%、和82.9%。二级智力残疾人生活自理能力重度障碍比例约为48.5%，理解和交流、身体移动、与人相处、生活活动和社会参与重度及极重度障碍比例分别为82.2%、35.3%、74.8%、81.2%和67.9%。可见一级和二级智力残疾人7成以上符合失能评估的重度失能特征，日常基本生活活动及社会参与均达到严重障碍程度。见表7。

表7 智力残疾人不同残疾等级的残疾评定结果(单位：%)

3.2.6 精神残疾

精神残疾人在身体移动、生活自理能力、与人相处、生活活动、理解和交流、社会参与等方面均受较重影响。一级精神残疾人有53.9%出现重度生活自理能力障碍，理解和交流、身体移动、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为83.1%、42.3%、82.4%、88.1%和76.5%。二级精神残疾人生活自理能力重度障碍比例约为6.1%，理解和交流、身体移动、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为38.5%、3.8%、46.7%、77.4%和42.6%。可见一级和二级精神残疾人7成以上日常生活活动达到严重障碍程度。见表8。

表8 精神残疾人不同残疾等级的残疾评定结果(%)

3.2.7 多重残疾

多重残疾人指同时具有两种或两种以上的残疾，在身体移动、生活自理能力、与人相处、生活活动、理解和交流、社会参与等方面均受较重影响。一级多重残疾人约有33.3%出现重度生活自理能力障碍，理解和交流、身体移动、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为54.3%、26.2%、53.7%、62.7%和62.9%。二级多重残疾人约有23.3%出现重度生活自理能力障碍，理解和交流、身体移动、与人相处、生活活动和社会参与重度障碍比例分别为32%、25.2%、29.4%、59.2%和45.3%。可见一级和二级多重残疾人6成日常生活活动达到严重障碍程度。见表9。

表9 多重残疾人不同残疾等级的残疾评定结果(%)

由以上分析数据可以看出，不同类别残疾人显示出在不同领域的障碍及障碍程度，据此本研究将残疾人可分为4类，包括以日常生活活动能力障碍为主(包括生活自理、身体移动领域)、以认知障碍为主(包括生活活动、理解与交流和社会参与领域)、以感知觉与沟通障碍(主要指与人相处领域，视力、听力)为主及以多重障碍为主(包括日常生活自理能力、认知功能、感知觉与沟通中出现两项以上障碍)，以便更好的分析不同残疾人群可能需要不同的支持性服务。需要指出的是，每类残疾人都可能出现任何领域的功能障碍，在生活自理、身体移动、生活活动和理解与交流领域出现重度障碍均是长期护理保险制度需重点关注的人群，但残疾或失能评估并不完全等同于护理服务需求评估，残疾或失能评估更多是通过评估将残疾人或失能老人纳入长期护理保险范围，而护理服务需求评估是在接受服务时需要哪些具体服务的评估等。建议残疾标准与失能标准也可按照这四个领域进行分类衔接，具体如下。

第一，以日常生活活动能力障碍为主要表现的失能人群：主要表现为符合以Barthel评估量表为核心的日常生活活动能力障碍评估标准，此为大部分肢体残疾人和失能老年人的失能表现。一级肢体残疾人约有95.7%出现重度及极重度生活自理能力障碍，身体移动、生活活动和社会参与重度及极重度障碍比例分别为98%、94.3%和88%；
二级肢体残疾人生活自理能力重度及极重度障碍比例约为77.3%，身体移动、生活活动和社会参与重度及极重度障碍比例分别为87.6%、91.2%和71.3%。鉴于一级和二级肢体残疾人如此高比例出现重度失能，需要提供基本日常生活支持服务，主要包括照料服务、康复服务和辅具适配服务。

第二，以认知障碍为主要表现的人群：主要以智力残疾、精神残疾和失智老年人为主，符合精神状态、沟通理解和社会参与障碍判断标准。一级智力残疾人约有78.3%出现重度及极重度生活自理能力障碍，生活活动、与人相处、理解和交流、社会参与重度及极重度障碍比例分别为87.5%、92.3%、95.6%和82.9%；
二级智力残疾人生活自理能力重度及极重度障碍比例约为55.6%，生活活动、与人相处、理解和交流和社会参与重度及极重度障碍比例分别为81.2%、74.8%、82.2%和68%。一级精神残疾人约有70%出现重度及极重度生活自理能力障碍，生活活动、与人相处、理解和交流、社会参与重度及极重度障碍比例分别为88.1%、82.3%、83.1%和76.5%。二级精神残疾人生活活动重度及极重度障碍比例为77.4%。一级和二级智力、精神残疾人不仅出现较高比例的生活自理能力重度障碍，更重要的是生活活动、理解和交流及社会参与的高比例重度障碍。因此一级、二级智力、精神残疾人相当于失能标准中的重度失智，需要提供基本日常生活照料服务、沟通交流和社会参与等支持性服务。

第三，以感知觉障碍与沟通障碍为主要表现的人群：主要以视力、听力和言语残疾人或出现视力、听力障碍的老年人为主。一级视力残疾人生活活动和社会参与重度及极重度障碍比例分别高达76.5%和61.6%，一级听力残疾人理解与交流重度及极重度障碍比例达67.6%，一级言语残疾人理解与交流、与人相处、生活活动和社会参与重度及极重度障碍比例分别达57.6%、58.7%、51.3%和62.1%。因此对一级视力残疾人主要提供外出活动和社会参与支持，一级听力和言语残疾人主要提供沟通交流与社会参与支持。

第四，以多重障碍为主的人群，即日常生活自理能力、认知功能、感知觉与沟通障碍中2项以上出现障碍的人群：主要以包括肢体残疾、智力残疾、精神残疾及视力残疾等的中度及重度多重残疾人群及失能失智老年人，出现多系统多领域功能障碍，在生活自理能力、认知功能及沟通功能障碍方面相对更重，需要提供多层次多领域的支持。

长期护理保险制度起源于欧美，是福利社会不断发展的产物。从各国实践看，长期护理保险制度主要是针对人口老龄化提出的积极应对策略，除老年残疾人被纳入长期护理保险制度外，美国、日本和德国等国家也将部分60岁以下的残疾人纳入长期护理保险制度，给予护理服务保障。长期护理保险制度是针对失能人员的以服务和现金给付的福利体系，主要用来化解失能后的生活风险，把保持失能人群“最高可能的生活质量”和“独立、自主、参与、个人充实和人类尊严”作为终极目标。根据国家医保局《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，明确重点解决包括失能老人、重度残疾人在内的重度失能人员基本护理保障需求问题。在政策实施过程中，需要确定哪些残疾人优先纳入长期护理保险制度，根据前述18岁以上残疾人失能状况分析，应综合考虑保障对象的失能程度、需要照护的迫切程度及制度运行成本等因素，在此基础上提出长期护理保险制度短期、中期和长期发展目标的政策建议。

短期目标是长期护理保险制度优先要建立残疾人和老年人的失能衔接标准，最迫切的是改善重度失能人群的基本生活质量，提供长期生活照护服务，如前所述，一级和二级肢体、精神、智力残疾及多重残疾人可优先纳入长期护理保险制度。根据前述计算的2019年残疾人口数据库资料，15岁以上的一级和二级肢体、精神、智力和多重残疾人分别有543.2万、233万和148.5万和132.1万，共有1056.8万人，低于2019年我国护理补贴享有范围和人数。根据《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》(国发〔2015〕52号)，重度残疾人护理补贴对象为残疾等级被评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人，2019年共惠及1322.2万重度残疾人。根据地方财力，也可以将一级视力残疾人、三级智力和精神残疾人及多重残疾人纳入长期护理制度保障范围。但由于目前我国残疾人护理补贴费用较低，不足以支付残疾人所需要的托养照护服务费用，建议纳入长期护理保险制度支付(张盈华，2019)。由于长期护理保险制度发展目标是建立我国第六个社会保险，残疾人部分经费需要来自国家财政补贴，建议参照残疾人参加医疗保险或养老保险做法，根据本地区缴纳金额要求，将重度残疾人护理补贴作为长期护理保险制度中个人需要缴纳的政府补贴资金。或者如浙江省宁波市做法，根据残疾人意愿是享有长期护理保险制度还是重度残疾人护理补贴。建议地方对于接受“阳光家园”计划和残疾人护理补贴的残疾人如何纳入长期护理保险制度进行地方试点，避免重复享有有限的国家财政资源。在残疾人长期照护服务方面，残疾人在需要接受长期照护服务时可直接在原机构享有相应服务，根据护理需求评估结果提供相应等级的护理服务。若残疾人年龄超过59岁仍然需要照护服务的，从残疾人服务特殊性、专业性和人性化角度建议仍然由原机构持续提供照护服务。

中期目标是建立“阳光家园”计划、重度残疾人护理补贴制度、失能老年人与长期护理保险制度之间的政策衔接标准制度，在衡量财务运行良好的情况下，将中等残疾程度的残疾人纳入长期护理保险的保障范围，由长期护理保险购买服务，形成中重度失能的老残一体化的社会保障与社会服务制度，这有利于减少行政和资金压力，优化利用照护资源，提高不同残疾类别和残疾程度残疾人生活质量，制定面向满足不同需求的更加灵活的长期护理保险制度。

长期目标是将所有需要照护服务的残疾人和失能老年人纳入长期护理保险的受益对象，建立为所有需要照护服务的残疾人和失能老年人的长期护理保险制度，并且致力于减少残疾或失能的发生和残疾程度，同时满足残疾预防和护理服务需求的老残一体化的社会福利服务体系，实现失能人群“最高可能的生活质量”和“独立、自主、参与、个人充实和人类尊严”的终极目标。

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