冯广林，刘紫衣

（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

随着我国产业模式改革向纵深推进，经济发展实现从保量到提质的跨越式发展，资源节约与环境保护理念得到重视。《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）规定了“绿色原则”，将保护环境、节约资源的理念以系统化的法典形式固定下来，将保护生态、可持续发展的理念贯穿始终，是一部公认的绿色法典［1］。其中，合同编相关条款也将绿色理念融入到合同制定、履行的全过程，但并未明确规定环境资源合同的效力问题，判定环境资源合同有效性的依据主要是总则中对法律行为效力的规定 。过去十年间，合同效力的判定方法，主要依赖于强制性规定的二分法。其中，效力性规定强调对法律行为作出价值评价，若行为人违反效力性规定，合同在私法上的效力就会被否认；
而违反了管理型规定，则不影响合同的法律效力。其主要目的是通过对违法者进行处罚以遏制违法行为、维护社会秩序。

过去，强制性规定的二分法在判定合同效力上具有统治地位，近年来学界批评的声音日益增多，但最高人民法院却认为此种区分方法有特别的积极意义，不应被摒弃。在《全国法院民商事审判工作会议纪要》中，最高法沿用了效力性规定、管理性规定的区分方法［2］。在此种情况下，在审理环境资源案件时，法官判定合同的效力的依据为何，是否继续坚持二分法，如何构建更完善更合理的合同效力认定规则，成为需要我们探讨的问题，以下通过三个典型的环境资源案例进行实证分析。

（一）典型案例概述

案例一：2007 年12 月，徐某等人与江苏省盐城国家级珍禽自然保护区管理处签订了一份土地承包合同，双方在合同中约定，徐某等人承包盐城自然保护区的核心区湿地进行水产养殖。江苏省盐城市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称自然保护区条例）相关规定，禁止任何单位和个人进入自然保护区的核心区，目的是保护自然资源与环境，加强自然保护区的管理，违反该规定可以对行为人处行政处罚、刑事处罚，但对民事法律行为的效力不产生影响，因此本案协议是有效的。

案例二：2017 年，位于江苏省盐城国家级珍禽自然保护区缓冲区的鱼塘被某农业有限公司发包给戚某经营。盐城市大丰区人民法院认为，自然保护区条例规定，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营，当事人的行为违反了这一规定，该禁止性条款属于效力性强制性规定，故涉案合同无效。

案例三：2011 年，位于湖南省张家界大鲵自然保护区的核心区——江垭水库，被某水电有限公司发包给张家界某渔业公司经营。一审法院认为，自然保护区条例规定，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营，该条款具有管理性与效力性强制规范的双重属性，故涉案合同无效。二审期间，双方当事人对合同效力没有提出异议。

上述三个案件的案情具有相似性，当事人均承包了自然保护区的相关土地，并实施了经营性行为，但裁判法院对规定的性质及认定思路完全不同。在案例一中，法院认为该法律属于管理性规定，违反该条文不影响法律行为的效力；
在案例二中，法院认为该法律属于效力性规定，违反该条文的法律行为必然无效；
而在案例三中，法院认定某条款既属于效力性规范又属于管理性规范，有悖于常识。在实践中，很多法院对同一法律规定常常作出不同的判断，在论证说理上缺乏有说服力的论证理由且常流于形式，仅给出一个具体结论，缺乏深入论证［3］。

（二）现状考察与数据分析

我们在中国裁判文书网的“民事案件”类型中，分别以“生态环境”“管理性”“效力性”为关键词进行检索，共有相关案例371 个，并以地区来源、审理层级、诉讼程序、涉及法律依据为标准，对案情具有相似性的实质案例进行分类，并进行初步分析。

该371 件案例来源范围广泛，基本覆盖全国，既有经济发达、环境保护紧箍咒日益增强的江苏、浙江等地区，也有生态环境脆弱、经济落后的西北地区，也包括生态环境优越、自然资源丰富但经济欠发达的东北地区。从审理层级来看，我国四级人民法院均有分布，不受审理层级限制，且中级人民法院处理类似案件数量最多；
从诉讼程序看，存在一审、二审或再审审结的多种情况，主要以二审程序审结为主；
从案件的最终处理结果来看，有近一半的环境资源合同被认定为无效，该领域已成为合同被认定无效的高发地带；
从法律依据来看，认定合同无效的法律依据涉及《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等20 部法律，涉及法律范围十分广泛。

（一）二分强制性规定的逻辑混乱

2007 年，在全国民商事审判工作会议上，最高人民法院提出若要认定合同无效，其前提是必须违反了效力性规定，除此之外，没有任何其他理由能够作为判定合同无效的依据［4］。此后，在司法实践中，一部分法官以此为依据，将违反效力性规定作为判定合同无效的唯一标准。随着最高法出台《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》），这一观点也随之发生变化［5］。该法律第十五条规定：“违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；
违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”这表明在某些具体情况下，当事人仅涉及对管理性规定的违反也会对合同效力造成影响。虽然最高法立场发生了转变，但现实状况却未发生太大改变，司法实践中因违反管理性规定而被认定为无效合同的情形很少，最高法对“具体情形”未进行细化，规定过于模糊笼统，缺少必要的配套措施，导致法官自由裁量权膨胀，使法律规范落实不到司法审判中，形同虚设。

《指导意见》规定，人民法院在当事人违反了效力性规定的情况下，应认定合同无效，这在逻辑上属于因果倒置［6］。实际上，效力性规定是因合同无效而产生的结果，若以违反效力性规范而得出合同无效的结论，实质上是以“结果”推出“结果”。强制性规定的二分法，只能描述判断结果，而不能澄清判断理由，在判定合同效力上没有实际意义。并且，二分法因划分标准不清晰，实践中法官可能根据先验的主观判断，决定采用于己有利的论证思路，也就是说，法官若认为合同有效，就论证为管理性规定，反之就主张为强制性规定。

（二）二分法的存在价值与判断标准不清晰

最高人民法院判断是否构成效力性规定的标准，存在两个层级：首先，若在某一强制性规定中，以合同无效作为行为人应承担的不利法律后果，则应被认定为效力性规范；
第二，在某条款中，没有规定违反该条款会影响合同效力，但被违反后，若继续履行合同将会对国家利益、社会公共利益造成损害，则该条款也属于效力性规定［7］。实践中运用此标准的判决比比皆是，例如，在甘肃白银市的某案件中，法院认为，在大气污染防治法中，未有法律条文明确规定出售汽车未达到排放标准的合同无效，因此不属于效力性规定。

最高法提出的判断标准在逻辑上存在诸多漏洞。第一，对于首要判断标准，最高法的逻辑是法律、行政法规明确规定合同无效，则属于效力性规定，违反效力性规定成为合同无效的原因。由于合同无效是判断强制性规定的性质而作出的一种事后结论，因此二分法只起到一种作用，即提醒法官不能将所有违反强制性规定的合同全都认定为无效，除此之外，二分法在法律适用上意义很小。实际上，若法律直接规定了合同无效的法律后果，法官直接援引法律即可，而无需借助“效力性规定”这一桥梁。第二，最高法提出的第二条判断标准，实质上是以是否会对社会公共利益造成损害，作为判断合同效力的核心标准，因此在法律适用上，不应再适用民法典合同编中关于合同无效情形的第5 款规定（违反法律、行政法规的强制性规定），而应适用第4 款，即“损害社会公共利益”这一条款。

二分法逻辑上的漏洞对法律适用、概念明晰等方面提出了挑战，在民法典时代，我们有必要对环境资源合同的效力作出探索，以寻求更好的解决之道。

（一）以法律法规的立法目的为逻辑起点

任何法律最终目标都是通过调整复杂的利益关系而实现立法目的，因此以某项法律法规为基准判定合同效力时，应以立法目的作为评价合同效力的逻辑起点。就环境资源合同而言，所涉法律规范的主要目的在于保护自然资源与环境、促进资源的可持续发展，上述案例提及的自然保护区条例方面的规定，立法意旨在于保护生态环境的完整性、维护生态平衡，进一步发挥自然保护区储备物种、维护生态利益的积极作用。

（二）以权衡利益关系作为评价方法

合同是当事人表达意志自由并达成合意的结果，以强制规定为由判定合同无效，是国家强制力对民事主体契约自由的干涉，公共利益与私人权益间存在矛盾与冲突，成为法官评价违法合同效力的最大阻碍。因此判定违法合同效力，必须遵循利益衡量的方法。利益衡量是指，法官在裁判案件时，应当结合所涉权益的性质、种类、位阶等多种具体因素，对相冲突的权益进行对比，综合权衡应优先保护何种权益。理论界大部分学者也提出了类似观点，在以规范意旨为出发点的前提下，也应结合权益的数量、性质等具体情形，从多维度对冲突权益进行比较与衡量［8］。

在判定环境资源合同的效力时，不能简单地认定损害环境利益的合同为无效，而应结合案件具体情况，进行复杂的利益衡量，综合考虑得出合理结论。在民法典草案征求意见阶段，有学者提出将“污染、破坏生态环境”作为合同无效的情形之一，但此意见未被采纳［9］。学者提出的这种意见，实际上是将生态环境利益的保护位阶置于其他发展利益之前，但利益平衡绝非简单认为环境利益大于一切，对环境造成损害的程度、是否可以被恢复等因素都会影响利益权衡的结果，因此利益权衡是一个复杂的、动态化的过程。

生态环境利益既包括涉及公众身体健康与生命安全、自然界其他物种生存的基本环境利益，也包括在此基础上追求美好环境带来精神享受的一般环境利益［10］。由于基本环境利益关乎公共安全与秩序、公众的生存与发展，当与物质利益冲突时，原则上生态环境利益应被优先保护；
但与生态环境利益相同，物质利益也体现了人们对美好生活的追求，是人类生存与发展的重要资源，当二者相冲突时，不应机械强调环境利益优先。重视生态环境与自然资源保护，根本目的是保护人类的健康权、生命权，根本出发点是为了人，因此当环境利益与人身利益相冲突时，除特殊情况外，人身利益适应被保护的最优先级。

（三）以比例原则作为指导原则

比例原则在公法领域被广泛适用，近年来在私法领域也得到了广泛应用，以便解决民法规则不妥当、不合理之处［11］。比例原则追求手段与目的相适应，在权衡公益、私益后，选择最有利于当事人的方式，核心为强调适度干预。近年来，已有法官将比例原则运用到判断违法合同的效力上。在环境资源合同的效力问题上贯彻比例原则，在维护公共利益与契约自由间找到利益平衡点，必须对涉及的影响因素展开详细分析。

1.合同行为本身的性质

合同是当事人达成合意、行使契约自由的体现，具有很高的自主性，一般情况下国家不得以强制力否认合同效力，否则会损害市场交易秩序、阻碍我国经济发展［12］。但若合同违反法律或损害社会秩序与社会公共利益达到了严重的程度，法官必须以否认当事人意思自治及合同效力的方式，保护在价值位阶上具有优先顺序的公共利益。对轻微违法的合同来讲，其社会影响力小，对公共利益尚未构成严重威胁，因此没有必要使其绝对无效、全部无效，可以采取认定部分无效的方式，即仅否认违法条款的效力即可。

2.合同与公共利益关联的紧密程度

若合同与公共利益间的联系不够紧密，否认合同效力对公共利益的维护并不能起到很大作用，不符合比例原则中手段有助于目的实现的内涵，因此合同与公共利益的关联程度就成为判定合同效力的又一重要指标［13］。例如：根据水污染防治法，在饮用水水源一级保护区已建成的与供水设施、涵养水源无关的建设项目应关闭，但若建设项目在使用前已租赁给他人，合同继续有效。原因就是建设项目并不属于污染水源的污染性项目，与水资源管理、水污染防治的环境公共利益没有很强的关联性，没有让租赁合同归于无效的必要。反之，买卖固体废弃物、将污染物交给没有排污许可证或没有排污能力的主体处理等行为，会造成生态环境恶化的严重后果，与公共利益联系紧密，判定此类违法合同的效力直接有利于实现维护社会公共利益的目的。因此判定合同效力时，与公共利益关联是否紧密，成为不可忽视的考量因素。

3.对合同无效进行必要性审查

必要性审查是指存在多种手段能够实现目的，从中选取侵害最小的、最能保护相对人合法权益的方式［14］。在部分环境资源合同中，当事人原本签订的合同是符合法律规定的，但在履行合同过程中出现了违法行为。例如：双方签订普通货物买卖合同，托运人未事先告知或故意隐瞒承运人托运的是固体废弃物，承运人对此情况亦不知情，此时，就可以对托运人追究相应的法律责任，否定运输合同效力并无意义。在实践中，因合同主体缺乏相应资质而应属于无效的合同，往往因合同履行完毕而被治愈。例如：在承运方没有经营资质的情况下，当事人双方签订固体废弃物运输合同，由于危险废物的经营资质关乎环境保护、公众健康，该合同一般应被认定无效。但若合同已履行完毕，且未出现损害后果，实践中可以考虑不否认合同的效力。

强制性规定的二分法存在逻辑混乱、价值与判断标准模糊等诸多漏洞，已无法适应司法实践中的现实需求，给环境资源合同的效力认定带来困难。为适应实践发展与现实需要，必须为合同效力的判定问题探求新路径。环境资源合同的效力认定过程，是一个需要考虑多种因素并进行综合分析的动态过程。这需要法官将法律规范的立法目的放在第一位，以利益衡量为评价方法，将比例原则贯彻落实到司法审判的全过程，并在裁判中不断积累经验，对认定规则进行完善与总结。

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