姚 鹏

(广州市海珠区河长制监督管理中心，广东 广州 510240)

近年来，我国在水利基础设施领域的投资不断扩大，随着水利项目的增多，水利安全生产成为了社会普遍关注的问题。水利安全监管体系是促进水利事业稳定发展的重要保障，其重要性不言而喻。2021年12月，水利部印发《水利安全生产监督管理办法的通知》(试行)指出要加强水利行业安全生产监督管理，减少水利安全生产事故。2022年4月，水利部印发《水利安全生产信息报告和处置规则》要求各省市水利厅开展应急管理工作，做好重大危险源和生产安全事故应急预案。关于水利安全一系列政策文件反映了党和国家对水利安全的重视程度，也为我国水利安全监管工作提供了重要指导。

广州市水利厅在上级部门的指导下，积极开展水利安全监管工作，树立“生命至上，安全第一”的生产意识，通过对水利生产安全进行监管，有效降低了安全事故的发生。但是不可否认的是，广州市目前水利安全监管体系还有待完善，监管工作中还存在诸多的不足之处，如部门单位安全生产意识不高、安全监管制度还有待完善、安全监管责任还有待进一步落实等。因此，本文以广州市为研究对象，对当前广州市水利安全监管存在的问题进行充分的了解，试图找出问题存在的原因，以期为广州市水利安全监管工作的有序推进提供对策建议。

1.1 监管力量配置

广州市水利局为推进水利安全监管工作，专门成立了水利安全监管领导部门，出台了相关政策法规并设置水利安全监督管理小组来负责水利安全监管工作；
各相关部门要求根据“一岗双责”原则，对下属县区水利管理部门进行水利安全相关工作的指导。目前，广州市水利局设置内设水利安全监管机构27个，现有工作人员147人。同时，广州市水利安全监管部门成立时间较短，且工作人员大多是从其他业务科室抽调而来，存在年龄老龄化现象。截至2021年，广州市共有各类水利工程管理单位139个，基本为全额拨款编制。目前广州市水利工程管理单位实际在岗工作人员为972人，人员具体情况见表1。

表1 广州市水利工程单位在岗人员及安全监管工作人员情况表

1.2 监管方法

广州市水利局牢固树立“生命至上，安全第一”的水利安全发展理念，将制度作为促进水利安全生产的主要指导手段，并采取多种措施做好安全隐患整改工作，水利安全得到了极大的提升。广州市水利局采取的工作方法主要包括以下几种：第一，明确领导小组职责，细化工作任务和工作目标，强化追责制度，为水利安全工作有序推进提供保障组织和制度保障；
第二，开展水利安全专项整治工作，对水利安全风险进行摸排调查，制定整改措施和整改方案；
第三，重点推动水利安全监管执法行动，加强值班巡查，联合多部门对违法违规现象共同执法，保持高压态势；
第四，强调安全监管责任，落实责任人制度，安全管理职责细化到个人，杜绝安全责任空挡，各级领导签署安全责任书；
第五，编制广州市水利安全监管工作的“十四五规划”，为水利安全监管工作提供指导；
第六，开展水利安全法治宣传，制定宣传计划，明确年度宣传要点，重点对水利安全相关法律法规进行宣传，鼓励群众积极参与水利安全监管。

1.3 监管效果

广州市水利局通过结合实际情况，采取上述监管方法并建立健全水利安全生产监管体系。在源头上，积极做好水利安全隐患的排查工作，努力推进水利安全监管措施的落实，督促相关责任主体尽快消除隐患，保障了广州市水利行业安全监管工作的有序推进。近年来，广州市连续多年获评广州市安全先进单位，为广州市的社会稳定和水利安全发展创造了良好的环境。

2.1 监管主体监管意识淡薄

在监管主体方面，广州市水利局存在水利安全监管意识淡薄的问题。水利部门大多存在“重建轻管”的现象，由于水利安全监管需要投入大量的资金但却难以获得业绩，导致水利安全监管工作被边缘化。因此，水利部频繁强调监管在水利领域中的重要性，要求各单位提高水利安全监管理念。但是监管理念的转变并非马上就能够完成的，这就导致了基层水利管理部门在水利安全监管工作上存在“经验主义”的问题，监管方法也不能满足当前水利安全监管工作的需要。

2.2 监管客体安全投入严重不足

广州市水利安全监管客体主要包括水利基础设施和建设单位等，主要存在以下两点问题：第一，水利建设单位安全投入不足，主要表现为专职的水利安全管理人员配置不足，工作任务繁重。无论是建设单位还是施工单位，安全管理人员一般由技术或生产部门的工作人员兼任，尽管这其中有对用人成本的考量，但是更深层次的是没有足够的安全管理意识，并且水利安全管理人员的主要工作大多停留在表面，只是按照上级要求补充相关材料以应付上级领导检查。

2.3 第三方监管效果不明显

广州市水利安全管理中的第三方指的是在安全生产管理方面引入的第三方服务，即采用购买服务的方式，由第三方提供的专业的安全生产服务管理模式的企业。目前，我国各地区政府在多行业领域普遍采用购买第三方服务的方式，在水利安全监管中引入第三方服务，能够有效的提高安全隐患排查的专业化和系统化，促进水利行业安全生产良性发展。但是，在广州市的水利安全监管方面，第三方服务监管发挥的作用不明显。同时，广州市现有用水协会等第三方管理组织数量较少，虽然这些组织并非官方组织，但是在水利安全监管中发挥着重要的作用，然而目前这些民间组织也存在较多问题，比如组织经费短缺、缺乏管理机制等。

3.1 管理机制混乱，监管力量不足

首先，广州市水利安全监管工作大多由承担水利安全管理的部门直接进行管理，其管理模式还在沿用20世纪80、90年代的管理模式，“等、靠、要”的思想占据主流，管理模式较为粗放，而管理方法就更谈不上了；
其次，随着投资模式的多元化，大量社会资本涌入水利项目建设中，虽然在一定程度了促进了水利事业的发展，但是也带了了诸多问题，如安全管理责任主体混乱等；
最后，广州市很多水利工程始建于20世纪70年代，受当时社会环境影响，工程项目存在手续不全、产权不清等问题，导致安全监管工作无人负责。此外，广州市水利安全监管还存在监管力量配置不足的问题，主要是由于水利行业效益不高，工资待遇一般，水利专业毕业生从事水利工作的意愿不强，并且在职员工流失问题也比较严重。长此以往，导致水利安全监管人员配置严重不足。

3.2 “重成本，轻安全”现象严重

由于人手不足或处于对用人成本的考虑，很多安全人员是由其他部门工作人员兼管，兼任的安全管理人员由于还要兼顾其他工作，所以无法在安全管理工作上投入足够的精力，势必造成安全排查次数不高，隐患无法及时消除等问题。同时，水利建设单位还存在安全生产资金投入严重不足的问题，产生该问题的原因主要是由于建设单位作为企业，一般处于“成本”和“盈利”方面的考虑，追求效益与安全管理投入产生冲突。

3.3 对第三方服务认识不足，缺乏相应支持

首先，广州市政府对购买第三方监管服务持消极态度，没有将购买第三方服务所需资金列入政府支出款项，造成没有购买第三方服务的资金来源。其次，建设单位由于其逐利性，对购买第三方服务所需的费用犹豫不决，且认为第三方监管会发现更多的问题，导致受到行政管理部门的处罚而畏惧。最后，第三方服务主动发展积极性不高，创新能力不足，大多是等待购买服务方分配任务，并且服务范围有限，和监理单位的职责有重叠部门，导致竞争力不足。关于民间协会组织面临的困难，主要是由于该类组织具备一定公益性，是非盈利组织，没有收益来源，导致这些组织难以为继；
缺乏科学的管理制度，作为一个社会群众组织，人员流动频繁，没有科学的规章制度指导，缺乏监管意识和监管手段，造成该类组织无法长期良性发展；
协会会员多为群众，用水意识陈旧，认为有困难要找政府，没有资金和精力去维持协会的发展，这给协会的健康发展又增加了一层阻碍。

4.1 创新水利安全监管理念

广州市创新水利安全监管理念，可从以下几方面着手：第一，厘清安全生产要素之间的关系，认识到水利安全生产的重要性；
把握综合监管和专项监管的关系，水利安全生产不是某一个部门的责任，涉及多方责任主体。因此，在水利安全生产过程中，要充分发挥水利管理部门的带头作用，也要积极调动其他相关管理部门的参与热情，实现凝心聚力的良好局面。第二，提高安全生产意识，水利管理部门应落实责任制，将水利安全管理工作和业务有机结合起来。同时，对安全隐患进行严格排查，提高安全风险防控能力。第三，建立健全安全生产管理体系，包括健全水利安全监管绩效考核体系，以绩效考核作为奖惩手段，促进相关工作效率的提升。第四，健全安全执法体系建设，对违法违规企业列入诚信黑名单，督促企业合法合规经营。

4.2 完善水利安全监管方法

首先，完善各项管理办法，制定相关技术标准，给水利安全监管工作提供工作依据。其次，拓宽水利安全监管经费来源渠道，建立稳定的水利安全监管经费保障机制，形成政府负责、部门协作、社会参与的水利安全监管格局，确保水利安全监管工作的有效落实；
再次，大力推进智慧水利信息化建设的步伐，积极采用新技术，着力打造水利安全智慧监管体系，实现信息技术与水利安全监管工作的有机结合；
最后，根据广州市实际情况，做好地方立法工作，出台符合广州市本地实际情况的政策文件，实现水利工程安全管理工作的有序推进。

4.3 加强水利安全监管队伍建设

加强水利安全监管队伍建设，要从3个方面出发：第一，加强水利学术科研人才队伍建设。水利安全监管开不开专业的技术人才。因此，要强化水利安全建设科研队伍，重点培养相关领域专家，可成立专门的水利科研机构，建立与水利类大学之间的联系与合作，解决水利安全监管技术人才短缺的问题。第二，加强专业技术培训，提升工作人员业务水平和理论知识，同时鼓励在职人员提升学历层次，如考取非全日制硕士研究生等，并制定相应的激励措施。第三，加强技能型人才培养，成立技能型人才培养基地，鼓励“老人带新人”的帮带模式，形成良好的人才培养分为。

4.4 推广第三方技术服务应用

首先，广州市政府应当将政府购买服务费用列入政府财政预算，严格按照法律法规规定的招投标流程进行第三方服务招标，并且政府部门要在后续工作中监督好第三方的履职工作。其次，做好第三方服务试点建设工作，采取自愿申报的原则，由广州市水利局确定试点单位，经过一段时期的实践，用效果来打消企业和政府方面的顾虑，试点成功后进行推广。最后，鼓励第三方开展企业定制服务，如对企业安全标准建设进行指导，派驻团队到现场解决问题等。

针对广州市水利安全监管存在的问题，本文提出了创新水利安全监管理念、完善水利安全监管方法、加强水利安全监管队伍建设以及推广第三方技术服务应用等对策建议，这些建议对推动广州市建立健全水利安全监管体系具有重要借鉴意义。同时，本文研究也存在一定不足之处，如笔者在法律法规方面素养不足，无法列举出广州市水利安全监管在实际工作中可操作的地方性法规内容。并且，本文从水利安全监管的主体、客体和第三方参与角度进行的讨论，未考虑其他利益相关者，如群众参与等。在未来的研究中笔者将不断完善研究思路，更加系统地对水利安全监管体系展开开研究。

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