唐聪聪

“十三五”时期，我国财税体制建设成效显著、金融改革有序进行，为优化营商环境、引导市场资金结构流向、支持国家发展战略提供了有力保障。目前，我国正处于向第二个百年奋斗目标进军的新征程，进一步总结财政、金融政策对发展规划实施的支撑情况，研判政策协同问题，有力保障五年规划（计划）实施，对实现第二个百年奋斗目标具有重要意义。

（一）财政政策支撑力度持续加码

一是预算管理制度持续完善。各级预算决算草案按照程序报本级党委和政府审议，各部门预算草案报本部门党组或党委审议，将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务，增强对国家重大战略任务、国家发展规划的财力保障。实施项目全生命周期管理，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未入库项目一律不得安排预算。强化中期财政规划对年度预算的约束，加强财政运行风险防控，加强重大政策、重大政府投资项目等财政承受能力评估[1]。

二是制度性减税政策持续升级。继续实施之前出台的降低增值税税率、增值税留抵退税等制度性减税降费政策，让政策叠加效应持续释放。适当延长小规模纳税人减征增值税等政策的执行期限，保持对经济恢复的必要支持力度。突出强化小微企业的税收优惠，上调小规模纳税人增值税的起征点，对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策的基础上，再减半征收所得税。

三是制造业企业获得持续支持。加大对制造业和科技创新的支持力度，延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除的比例提高到100%，激励企业加大研发投入。完善增值税留抵退税政策，所有先进制造业企业均可按月全额退还增值税增量留抵税额。改革研发费用核算清缴，允许企业自主选择按照半年享受研发费用加计扣除优惠[2]。

（二）金融政策调控体系更加完善

一是继续实施稳健的货币政策，搞好跨周期政策设计。持续释放贷款市场报价利率（LPR）改革潜力，落实好优化存款利率监管要求，推动实际贷款利率进一步降低。跟踪调研降费政策的效果以及市场影响，按照党中央、国务院决策部署以及支付行业的发展情况，在实施过程中根据实际应用情况对政策措施作出相应的调整。

二是持续减税降费，助力实体经济发展。在贷款方面，改革贷款市场报价利率，拟实行“两轨合一轨”的改革方法。在存款方面，加强存款利率的监管举措，引导存款期限结构合理化，降低银行负债成本。央行推出“支小再贷款”这一专门支持金融机构发放小微企业贷款的货币政策工具，采取“先贷后借”模式以优惠利率发放给符合条件的地方法人银行，支持其增加小微企业和个体工商户贷款，控制贷款平均利率，有效调动了地方法人银行的积极性，小微企业融资呈现“量增、面扩、价降”的态势[3]。

三是出台细化举措，保证政策落实到位。第一，出台一个规范，规范支付手续费的收费行为。要求银行和支付机构对收费情况进行自查和清理，不得采取先升后降、转嫁成本的方式变相提高支付手续费。第二，建立两套机制，确保政策精准传导。建立“小微企业动态识别机制”，合理界定小微企业身份，对于无法准确界定小微企业身份的情形，秉持“应降尽降”原则，最大化惠企利民；
针对误收费等情况，健全“费用退还机制”，简化退费办理的手续和流程，确保降费政策应享尽享。第三，协同加强三个方面，推动政策红利直达实体。加强政策解读和宣传引导，确保政策发挥实效；
加强窗口指导，发挥国有大行、清算机构的示范带头作用，在支付行业形成了减费让利的良好氛围；
加强监督管理，中国人民银行、银保监会、发展改革委和市场监管总局按照职责分工，对支付手续费收费行为进行监督检查，对政策执行不到位的机构加强督导[4]。

国家发展规划的实施需要多个部门协同发力，但是在规划实施过程中仍然存在部门各自领任务、单打独斗的现象，同时也存在部门规划与国家级规划不协同的问题。

（一）部门层面对发展规划的支撑政策尚不协同

一是财政政策与发展规划的不协同。在目前预算体系执行上，是由财政部门拟定预算计划并报全国人大审议，不需要经过发改部门，而发展规划中的重大项目、重大工程投资是由发改部门推动，囿于两部门之间职能约束，发展规划中项目实施与项目资金的匹配不能较好协同。

二是金融政策与发展规划的不协同。金融体系仍然存在融资方式单一、期限结构不匹配等结构性问题，制约金融政策充分发挥对发展规划的支撑作用。在融资结构方面，发展规划项目的资金来源渠道相对单一，主要来自银行信贷和财政资金，市场化资金来源相对不足，民间资本活跃度不高。在配置领域方面，发展规划确定的重大项目具有前期投入规模大、项目建设周期和回收期较长的特点，长期资金尤其是股权投资应当作为主要资金来源，但近年来存在短期负债占比不断提升的趋势。

三是财政政策与金融政策的不协同。在促进经济运行，比如支持制造业、减税降费、中小企业融资等，财政和金融政策协同度有所提升，但在公共服务领域仍存在着一些供需不匹配的问题，亟待财政和金融两大体系协同发力解决。另外，除了宏观领域的“项目等钱”或者“钱等项目”问题仍然存在之外，在微观领域，服务民营经济，实现普惠金融、绿色金融和服务创新驱动等方面的金融政策仍然缺乏财政的有效配合。

（二）部门之间在推动发展规划实施的日常工作协同机制尚不健全

目前，虽然不同部门之间的协商机制不断建立，如国家发展改革委、中国人民银行、财政部已经建立三个月一次的会商机制，但是部门之间在推进发展规划实施过程中仍然存在沟通机制形式少和覆盖面窄的问题。比如，财政政策和金融政策在支撑发展规划中应该在目标和内容上高度协同，但是目前二者之间的日常工作沟通形式有限，高层会议、共同调研活动、日常讨论等沟通形式次数较少，难以有效提升政策效率。此外，在重大政策、重大工程项目中缺乏与工程项目建设周期相匹配的部门会商机制。

（三）部门之间对发展规划实施的常态化监测评估尚不完善

目前对于发展规划实施情况的评估仍然以中期评估和年度评估为主，但是在常态化的监测评估方面相关部门仍有缺位，其主要表现在三个方面。一是评估监测主体不完整。发展规划实施涉及方方面面，需要多个部门、多方力量协同推进，因此对发展规划实施效果的全面评估需要多个部门协同参与，但是目前评估监测的主体比较单一，难以准确全面反映实施情况，无法体现其他参与部门政策的支撑情况。二是评估监测机制不健全。虽然关于规划实施评估的方法和机制相关研究不断深入、机制建立不断推进，如2017年建立资源环境承载能力监测预警长效机制，但是目前仍没有对发展规划的完整监测评估机制，包括评估监测方法、评估监测时间、评估监测部门等。三是评估监测内容不全面。目前对发展规划评估仍然聚焦于显性评估，如对重大工程和重大项目等这种显性易见的且实操性较强的评估，或者对规划的具体指标进行评估监测，而对规划实施推进过程中一些苗头性、倾向性、潜在性、风险性问题等隐性评估仍不足，对财政金融等政策的贡献度评估分析仍然缺乏。

强化政策协同保障，要坚持规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调，着力构建规划与宏观政策协调联动机制。

（一）推进计划协同

推进发展规划与各类政策年度计划协同，综合考虑财政预算约束和发展规划内容，制定有利于发展规划顺利实施的中期财政规划和年度预算。统筹考虑发展规划中涉及的产业、教育、医疗、环保等各个方面的重点内容，按照有序推进、比例协调的原则，在各项之间分配资金，保证中央财政性资金优先投向发展规划确定的重大任务和重大工程项目，形成合理的资金分配规划和预算，确保实现高质量发展、高效能治理的发展目标。

（二）推动政策协同

推动财政、金融政策与发展规划中土地、产业、人才等政策的协同，形成各种政策方案组合。深入挖潜土地资源，加大闲置低效土地、零星用地整合力度，推进节约集约用地，最大限度盘活存量用地，对纳入发展规划的重大工程项目，优先保障规划重点任务和重大工程项目的选址和土地供应，并给予土地税收优惠等，协助优化财政支出。发挥产业政策对产业升级的有效促进作用，针对发展规划中选择的战略性新兴产业给予低税率、补贴、低贷款利率等一系列优惠政策。做好制造业、三农、民营及绿色金融，使金融政策更好地服务现代产业体系发展，推动经济体系优化升级。实施更具活力的人才政策，培育发展规划重点领域和重大项目急需紧缺的专项人才、科研人才，发挥财政资金“四两拨千斤”作用引导各类资本向人才集聚。

■水天一色｜ 朱静/摄

（三）促进改革协同

推进财政政策和金融政策的改革协同，形成改革方案的组合。一方面，在重新调整中央地方财权事权分配的基础上，逐渐改变现有地方政府融资模式，开辟地方政府新财源，建立地方独立税种，增强地方政府对发展规划的支撑能力。另一方面，通过利率市场化减少对金融体系和金融市场具体运作的过度行政干预。同时，逐步放宽资本管制，促进金融体系内的竞争，向市场放权，培育高效和多样化的金融市场体系，对发展规划实施提供多元化的金融支撑。

（四）加强工作协同

促进政策协调支撑发展规划，主要靠工作层面的协同。一是发挥更高层面部门协调机制的统筹作用，增强部门间的政策协同性。在发展规划编制阶段和规划中期阶段，可加强部门横向联席会商，围绕规划政策协调、资源配置等进行沟通协调，在更高层面达成基本共识。二是建立更多类型的工作协同机制，保证部门间的操作联动性。在发展规划具体实施阶段，可建立多类型的日常工作协商机制，如围绕规划具体推进过程中发现的问题共同进行调研，举办内部研讨会预判发展规划实施中潜在的问题，实行现场联动办公及时解决出现的问题[5]。

（一）推动发展规划立法，明确相关政策关系

推动发展规划立法，赋予法律地位。目前，发展规划作为国家最重要的公共政策，没有专门针对发展规划的法律，其地位没有法律依据和支撑，难以协同各类政策。在依法治国背景下，发展规划走上法制化轨道有着必要性。应尽快出台专门针对发展规划编制和执行的法律，明确相关政策的分工与作用，使得相关部门出台支撑发展规划的政策时有法理依据，从法律上保障发展规划能够获得政策支撑和资源配置。

（二）增加财税政策政绩考核，健全规划实施的年度和中期监测评估体系

推动健全规划实施监测评估体系。建立“动态监测—中期评估—绩效考评”为主要环节的评估体系，对规划中的重大工程项目实施动态监测管理，及时发现和解决规划执行中出现的政策不协同问题。以重大工程项目为抓手，对规划实施推进情况进行中期评估，完善退出机制或补充机制，推动各项目标任务落到实处。以财税政策政绩考核为导向，对各部门政策推进和协同情况进行年度和中期绩效考评，实施责任部门末尾警告制，促进部门提升政策协同度和投入度，保证规划顺利实施[6]。

（三）推动政策和改革双协同，共同加强重大风险防范

通过财政和金融在政策和改革两方面进行协同，共同加强对重大风险防范的能力。一方面，财政的目标不仅是平衡财政收支，还有平衡财政风险和公共风险，为财政目标注入确定性。与此同时，对地方财政垄断金融资源进行有效治理，提高对地方政府融资信贷的风险权重和拨备要求，全面调查和清理地方融资平台。另一方面，金融部门要改变运作模式，强化后台分析研究，防止经济体系中的资金链变异为风险链，稳定资金流动性。鼓励金融机构创新信贷产品，采用多种筹资方式为重大项目提供期限合理、稳定、低成本的资金支持。通过政府与社会资本合作，提升资金使用效率，降低企业杠杆，推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，避免持续的基础设施投资积累大量地方政府债务，缓解地方政府债务压力，防范化解金融风险。支持实体经济，增强金融普惠性，不断完善金融支持实体经济的体制机制[7]。

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