王进芬，康 俊

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥230000)

从2014年习近平提出“发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用”，到《党的十八届四中全会公报》中指出“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，再到党的十九届四中全会上提出要“构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”[1]。这些重要讲话精神充分体现出村规民约对于提升基层社会治理能力具有重要影响，为乡村民约的制定提供根本遵循和指引方向。而现实中村规民约制定的过程与结果并未能达到党和国家的预期，其反映民意渠道，维持基层社会稳定的效果并未得到真正的发挥。为进一步规范村规民约制定的合法性、提高村规民约的执行效果，本文借助结构功能主义理论来分析村规民约制定过程中出现的问题以及尝试探索解决的途径，期待村规民约能更好地发挥推进社会基层治理的作用。

作为结构功能主义的代表人物，科特·帕森斯指出，社会系统实际上是由不同子系统所组成的结构网络，整个系统的高效运转依靠的是各个子系统的相互协调以及子系统与总系统间的动态平衡。四个行动子系统相对应的功能为适应(Adaptation)、目标实现(Goal attainment)、整合(Integration)和潜护(Latency)。适应主要指社会系统由其外部环境获得足够的资源或能力,以及这些资源或能力在该系统中的配置[2]。目标实现是指确定系统目标的顺序，然后积极引导和调动系统内外的资源为整个大的系统的目标实现的过程。整合指的是要协调好系统内外的协作关系，保持系统的连贯和一体化。潜护指的是在系统内行动者共同行为的文化认同感，同时处理系统内外部的紧张关系。这就是帕森斯著名的“AGIL”分析方法。结构功能主义从结构与功能以及二者之间的联系与统一出发，深入分析并广泛探讨了有关社会系统的一系列重要理论命题[3]。

当前，伴随着社会生产力不断发展变化，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[4]。作为社会总系统和农村子系统的重要组成部分，村规民约的修订恰好反映了社会主要矛盾的变化，新版村规民约更加重视满足村民的精神需求，不断推进移风易俗的治理工作。在村规民约制定过程中，资源获取、权威确立、协调控制和价值认同四种功能要素相互影响作用，共同组成村规民约这一行动系统，其中任一结构及其对应的功能需求偏离既定轨道都会影响行动系统的行动取向。而村委会在整个村规民约制定系统中发挥着重要作用，具体体现在获取资源促进村规民约制定的适应功能、确定并服务制定目标的目标达成功能、建立控制手段协调子系统的整合功能以及实现价值认同维护系统运行的潜护功能。

(一)适应层面:资源获取存在困难

资源获取是影响村规民约制定效果的重要因素，“适应”功能的实行需要村庄内外有效执行。内部获取资源中村民和村委会构成制定主体，外部获取资源中乡镇政府构成监督主体。村规民约中资源供给的理想情形应该是，村民在村规民约意义上、献言建策以及内容上进行资源供给，村委会在传递信息上、组织表决上以及上传民情上进行资源补充，乡镇政府在制定过程审核上、制定完成监督上进行资源补给。基于内外结合的资源获取才能有效的为村规民约的制定打下良好的基础。

村规民约的表决是获取内部资源的重要环节。根据《村民委员会组织法》的规定，审议稿要提交村民会议审议讨论，讨论意见修订完善后提交会议表决通过。《村民委员会组织法》中还规定村民会议召开必须满足以下条件之一才是合法有效：由本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户代表参加，村民会议做出的决定应当经到会人员的过半数通过[5]。该法在第二十四条又进行了补充规定：村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项中也包括村规民约的表决。而在实际运行中，资源获取和配置的审议表决和审核环节经常出现代表性不足、参与人数不够的状况。在实际的表决环节中，很少有村庄将授权的村民代表会议贯彻落实，大多数的表决都未经村民会议的授权①。有些村庄在村民代表的代表性和人数上也存在着一些问题，代表人数很少甚至10人以下；
有些村庄出席的人员代表性不足。A省XX村召开村民代表大会讨论村规民约事宜时提供了一份由村“两委”代表、村支部委员代表、乡贤代表、妇女代表四种人员构成的代表名单。这份人员构成名单就导致了村庄中既不是党员、“两委”，又不是乡贤的这一部分村民的意见就无人代表，整个村规民约的代表程度就被大大的削弱了。除此以外，还出现了村支部、村委会、村干部等代替村民会议审议表决村规民约的状况②。

与此同时，基层政府的审核机制和审核程序也存在不少问题。第一，审查的范围过窄。现阶段的审查将更多的关注点集中在合法性审查上，对民约的可执行性、科学性、反映民意的真实性等其他因素关注较少。特别是在涉及法律层面的审核措施过于刻板，没有灵活的与现实问题相结合。第二，整个审查体系构建不完善，没有预审查环节，在乡镇政府审查启动、审查具体措施、审查力度效果方面出现严重的空缺。最后，审查是一次性的，存在着“不报不查”的现象。这些现象的存在会削弱系统获取和配置资源的效率。

(二)目标层面:合法性权威遭到挑战

在帕森斯看来，“权威”指的是“控制与参与实现集体目标有关的社会成员行动的制度化权利的综合体”[6]。现阶段村规民约的合法性权威还面临着一些挑战，影响了目标达成功能的完全履行。

第一，从村规民约的性质来看，现阶段村规民约是介于国家法律和道德约束之间的一种行为规范。村规民约作为国家法体制之外的民间法则，主要为村民提供价值导向和行为准则指导，不具备法律的强制性执行、处罚的能力，其发挥规范作用的合法性权威的根源是村民的认同。但是现实的民约中，实施细则在合理性和可操作性上出现了标准不明确，量化程度不够的弊病，这在一定程度上削弱了村民的认同感，也挑战了村规民约的合法性。比如，A省多个村在实施细则中使用了积分管理的办法，按照不同行为分别赋予分值，每隔一段时间进行一次总分评比，高分奖励，低分惩罚。这本是一个很好的积分管理模式，但是积分得失的标准五花八门，很难统一，出现了积分获得标准不够科学，很难量化的弊病。出现了将抽象的家庭关系状况情况直接作为赋分内容，在实际实践中很难操作③。这种激励式的内容显然也不适合作为评判积分制的具体规范。除此之外，部分村的积分制空有评分类别划分，却无清晰具体的评分细则说明导致在评判上很难服众，执行起来的合法性权威遭到很大的质疑。

第二，从国家立法的角度来看，村规民约所规定的惩处不应该超越法律的界限。村规民约更具倡导性质，违反者不宜与停止公共服务、行政处罚等挂钩，但村规民约涉及内容中的惩戒手段存在与现行法律相违背的方面，也对合法性构成威胁。在调查研究A省村规民约的过程中，有些村规民约的内容出现了超越自身职权对村民的人身自由和财产安全进行的非法限制和剥夺等情况，村规民约在执行惩处过程中所扮演的角色已经违背了法律本身，这不利于村民行为的规范引导④。

第三，村规民约内容中呈现重义务轻权利的表征。受传统等级制文化的影响，村规民约内容过于强调集体权威，制定的条款更多偏重于村民应该承担的义务，更侧重于教化引导、鼓励村民积极承担本村的工作，奉献自我，为本村的建设、发展做出自己贡献。这方面的内容多是以“不准”“不许”“禁止”为标志词，对村集体事宜的建议权、管理权、决策权等权利性规范很少提及。这种义务类内容过多出现会加大村民制定遵守的难度，甚至会激化村民、村委会和基层政府的矛盾，民众容易产生逆反心理，这种民约自然很难去遵守执行。如果用国家强制力来取代村民意愿成为常态，村规民约可能会流于形式和成为行政工具，其激发自治活力和提升自治成效的目的将很难充分实现。

(三)整合层面：组织结构的矛盾导致政治冷漠

整合层面指的是要协调系统内外各部分关系，通过建立控制手段、协调子系统将其有机组合形成一个整体。在农村治理的过程中，“整合”是治理手段和目标的双重结合，系统内部各部分虽然分工不同，但它们的目的都是将相对松散的村民意见整合为大家所认可的符合法律规定的条文，将各个参与主体联系起来，共同塑造村庄善治网络，因此从整合的角度看，村规民约的制定需要整合村民、村委会、基层政府三个组织结构相互配合协作，以促进村规民约的更好制定。如果三者产生矛盾，相互推诿扯皮，容易导致政治冷漠现象的发生。政治冷漠是公民消极的政治态度在政治行为上的表现，即不参与政治生活，公民对于政治问题和政治活动冷淡而不关心[7]。整合过程中三个结构配合默契程度低，互动性偏弱，这种现象在三个结构征集民意过程中表现的尤为明显。

在一份对A省村居干部和民政干部组成的116人调查中，接近40%的被调查者认为民约制定最大的困难是征集民意环节。具体表现为村民参与民约制定的热情度不高，被动参与、对村规民约了解不深入甚至毫不知情。究其原因：一方面，当前农村社会追求经济效应是村民的首要目标，外出打工人数增加造成了农村“空心化”的状况，而村规民约这种不能直接产生经济效应的政治活动自然很难吸引打工人员的参与，剩余的老年人、儿童受自身文化素养限制很难提出建设性的意见，群众的参与程度较低；
另一方面，在“空心化”背景下，村委会的征集宣传手段过于单一，绝大多数只是将制定民约政策的通知贴在墙上或者村庄公示栏公示，未能带领村民进行细则解读，再加上当前村民的文化素养程度偏低，很少有村民能仔细研读，民约的普及度偏低。基于以上，为完成基层政府给予的制定民约的硬性要求，出现村规民约由村干部草拟，少数村民讨论自订报备的情况。甚至有些村庄为完成任务直接由村委会商讨制定，割裂了村委会和村民之间的互动，使村民参与热情大幅度降低。此外，政府公权力的过度延伸，政府方面公权力干预过多，出现基层政府的硬性指标与村委会、村民实际反映的真实状况相矛盾的情况。在这种背景下，为了完成督促制定村规民约的政治任务，基层政府往往出台模板来推动民约的制定，出现某些乡镇村规民约千篇一律的情况，这种不能完全体现群众需求的民约自然会降低村民参与的积极性。由此可见，在整合过程中，三个结构产生矛盾，“整合”效率降低，将会对村规民约的制定产生很大的消极影响。

(四)潜护层面：创新性不足和形式不当削弱了潜护作用

潜护功能指的是系统内行动者对于共同行为的文化认同感，同时承担着处理系统内外部紧张关系的功能。其核心要素是文化价值。文化作为一种软实力有着强大的输出功能，对国家的兴旺而言至关重要，对民族的繁荣来说更是不可或缺[8]。如果系统存在着得到公众广泛认同的价值和文化，将对个体行动者角色的形成过程和需求意向的协调起到大大的推进作用；
相反，共享文化的缺乏会导致个体行动者主观想法与客观需要不一致，进而产生社会冲突。

村规民约的执行和推广最有效的方式就是建立村民的政治认同感。政治认同是指生活于一定政治体系中的社会成员对现存政治体系所产生的一种情感和意识上的归属感,以及基于特定利益而积极支持、参与政治体系的实践行为活动[9]。如果把村民喜闻乐见的村庄习俗、惯例以文化的方式融入民约，这对民约的制定推广将起到事半功倍的效果。而现阶段民约制定在文化创新性上略显不足，其单一的表现形式也间接阻碍了制定推广的效果。

当前，村规民约的制定大多数处在一个起步阶段，其内容、格式大多参考、借鉴网络上其他村庄的优秀民约，涉及本身村庄文化创新的内容很少，不能很好的反映地方独特的文化；
有些民约甚至直接抄袭，生搬硬套，民约中空谈“假大空”的大道理。这样的民约就像无源之水，很难激起村民的共鸣，更不用谈建立起共同的文化价值体系。除此之外，村规民约的表现形式也影响民约效果的发挥。表现形式是村规民约文化价值解读的重要载体，现阶段民约的主要的表现形式包括口号式和条款式两种。以三字语、四字顺口溜为代表的口号式表现形式对制定和编写者的文化素养要求比较高。部分村庄为刻意追求押韵和字数工整，随意进行创句造词，制定出的内容不仅拗口难懂，也不符合基本语法的规范，反而造成了解读的歧义，不能很好的起到传递文化价值、凝聚村民共识的作用。而仅仅由条款式组成的村规约往往字数较多，如果没有相关人员带领村民进行解读，又很难起到广泛表达传递的效果，对于文化价值体系的建立起不到很大的帮助。可见，单种形式的民约难以兼顾宣传与执行效果。村规民约的文化创新性不足、与当地的文化特色契合度低，这都加大了整个潜护层面的难度。

从社会整体层次来看，社会系统总目标要通过协调和配置子系统的功能才能实现，村规民约作为微观的子系统，必须适应基层治理的要求，同时要与整个社会治理系统的建设相融合才能发挥作用。习近平总书记在党的十九届四中全会上指出，要着力提升基层社会治理化、规范化、程序化的能力与水平，不断推进社会主义治理体系和治理能力现代化。针对村规民约制定存在的缺陷和不足，结合党和国家基层社会治理的目标，可从以下几个方面进一步完善村规民约。

(一)适应层面:加强外部监督，提高村民素养

社会整体与部分是密不可分的，二者相互影响、相互制约。村规民约的制定程序要与依法治国相融合，在优化系统内部结构和社会多元参与的共同作用下，解决资源获取中出现的代表性不足、审核不规范的难题，使系统有效运转起来。

第一，优化系统内部结构，以提高基层村民的村规民约普及率和政府积极的引导村民制定遵守村规民约为目标。各村委会拓宽普及渠道，将制定村规民约的规定、程序、内容和益处印成小册子发放到村民手中，提高普及力度；
乡镇党委政府、村民监督委员会、村“两委”及村民议事会、人民调解委员会等组织要定期召开村规民约实施情况和修改意见会议，对民约执行效果进行监督反馈。基层政府要提高基层政府对村规民约重视的程度，提高村“两委”的守约意识。成立监督小组对村规民约制定程序的合法性进行监督，对程序不合法的民约积极引导。在乡村振兴绩效考核时，提高民约的地位，将其制定纳入到日常工作，提高检查的频率，并作为年度考核的一个重要指标，以此来监督作为村规民约有效性保障渠道。严格把控审核程序，在保证合法性的基础上对民约的科学性、可行性以及反映群众真实性方面进行严格的监督。基层政府要提高审查的力度和范围，充分利用好《村民委员会组织法》中规定的审查权，既要做好民约及时的备案又要严格落实审查的程序。另外，完善事后监督检查工作，各级党委组织、民政、政法、妇联等部门要密切配合，出台或联合出台相关监督奖惩文件，提高民约的重视程度。

第二，鼓励多元主体共同参与，提升资源配置效率。当今社会，政府、市场和社会三重体系日臻完善，过去以政府或市场为主的一元治理模式已不能满足经济和社会的发展需求，由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式呼之欲出[10]。坚持主动公示的原则，增加群众评比的比重，使评选的民约更加立体，更具有说服力。制定过程中可邀请新闻媒体参与报道，提高关注度的同时使之更具有社会性。以优化内部结构为基础，增强社会的多元参与，提高民约制定过程中的资源获取和配置的能力，以此来推动民约制定的合法性、科学性和民众参与性。

(二)目标层面:完善实施细则，提升合法权威

目标层面的达成依靠的是对各类资源进行积极的调配、对社会成员积极引导。目标达成子系统根据外部环境的需要确立行动系统要达成的目标,并能够根据外界环境的情况加强系统资源的利用以达到目标。目前的村规民约只有处理好村规民约内容的合法性、科学性以及实施细则可操作性的问题，对于权威的解释才能更好的得到认同，从而实现引导村民价值取向的目标。

作为村民自治的制度化、规范化形式，村规民约是一种介于国家法与乡村传统习俗之间的民间规范。它在国家法规定的框架内创设并具有一定权威，是农村法治建设的重要内容[11]。对于内容不合法的现象，国家要做好顶层设计，将村规民约与国家的法律良性结合，以国家法为根本，以具体的村规民约为辅，多元化处理乡村纠纷，实现乡土性和现代性的融合。基层政府要积极进行法律知识的普及，将法律意识渗透进农村，剔除陈旧迂腐的不符合法律规范的内容，紧跟时代的步伐，不断根据现实需要修正村规民约内容；
要加强司法监督，在民约备案时严格审查，建立专门机构对备案的民约内容进行合法性的审查，实行责任人负责制，将审查备案的责任具体到人。“村规民约需求得到满足是其认同遵守村规民约的第一动力”，以本村德高望重的老人、致富能手、退休干部、热心人士组建村规民约评议小组，将环境治理、脱贫致富、对村庄贡献等容易量化的部分，按照重要程度和具体实施情况赋予一定的分值；
针对实施细则出现的量化难和标准不统一的问题可以引入道德评议机制，由评议小组根据村民的道德行为进行评估排名，按照排名的先后赋予一定的分值，使道德评议的标准量化。最后将两方面分数相加，得出一个最终的排名，排名高者作为红榜、排名低者为黑榜。红榜村民颁发证书、给予一定的奖励；
对黑榜村民进行一定的以义务劳动为主的惩罚。

对于权利义务不平衡的问题，要从村民提高权利意识和基层政府、村委会指导民约制定两方面考虑。要强化村民基本的政治权利，需要政府派遣专家进行讲解、宣传，积极引导村民通过互联网、微信公众号等形式学习法律中的权利知识，了解本身拥有的权利，培养权利观念。同时在制定村规民约内容时，在基层政府指导和村委会组织下以问题为导向，充分反映群众的利益和需求，保证其基本的自治权利。统筹权利和义务的比例关系，平衡权利义务在民约内容中所占的比例。

(三)整合层面：协调结构关系，促进村民参与

整合功能是系统运转的核心，是总系统协调调度各类资源来控制并引导子系统之间的联系互动。为确保整个行动系统的正常运行,根据所确定的系统价值标准和行为规范判断各子系统与整个系统的期望之间一致的程度来协调系统内部各构成要素的关系,使各个子调一致并开展有效的合作。

针对出现的村民政治冷漠状况，要从村民、村委会和基层政府三个结构着手解决。地方政府应转变治理理念，多渠道提升公民参与能力建设[12]。积极引导村民的政治参与意识，提高公民参与能力。村委会要制定周期性的计划，通过印刷宣传手册对村民进行村民自治知识的普及，使村民了解村规民约合法的制定程序和存在的意义，增加他们的信任与支持；
只有村民主动意识到村规民约对于村庄和村民的意义和价值，才能提高参与力度和热情。另外，要丰富村规民约的内容，在不违背法律法规的前提下尽可能将村民的需要写入村规民约的条文之中，提高村规民约的实用性和可操作性。对于外出打工的村民可以通过网络引导他们学习村民自治知识，听取他们对村规民约的见解，提高他们的参与程度。村委会要拓宽村规民约的渠道，创新宣传的手段，除公示栏和贴墙外，可以在请求基层政府援助的情况下聘请专家开展讲座、举办村规民约知识竞赛、讲解村规民约中典型案例的形式推动民约内容的推广；
将宣传工作与大众传媒相结合，通过微信群、公众号、抖音、快手短视频的形式将村规民约以通俗易懂的语言、文字、视频传递给村民，既能提高宣传效率也能更好地增加村民的兴趣，激发他们的参与热情。基层政府要处理好国家公权力和基层自治的关系，避免权力的过度延伸。在制定村规民约中更好的发挥宏观指导作用。具体包括及时将国家最新政策传递给村民，在民约制定过程中派专职人员进行指导，严格审核制定的程序、内容、可操作性并及时对制定的村规民约进行备案。同时，可以引入竞争机制，定期对民约制定进行评比，将优秀的村规民约公示并给予一定的奖励，以此来激发村民的参与感，加强与村民、村委会和基层政府的互动，提高整合的效率。

(四)潜护层面：重视地方文化，体现地方特色

潜护层面的实现需要文化系统的支撑，社会共同的价值观念则是文化系统正常运转的保障，能为社会系统维系和有效运转提供必要的凝聚力。而在系统内的能够留存的文化必然是经历过历史传承和现实实践的双重考验,这些文化很容易被系统中的行动者接受和认同,并成为他们行动的意识、观念和准则。规范并制度化的文化有利于社会系统秩序的稳定。

村规民约的潜护可以建立并依赖地方文化所产生的集体文化价值认同感。这种认同感的建立可以通过在村规民约中加入当地共同的文化和集体认同的发展目标从而使村规民约的参与主体在治理系统中保持一个相对稳定的参与地位实现。村规民约是规范农民的重要手段，在制定宣传的过程中与当地保留的传统的优秀乡村文化相结合，把现代意义上先进的治理以传统优秀文化的方式表现出来，把村规民约执行和乡村振兴的目标相结合，就能起到很好的维持治理系统结构稳定的作用。将地方文化色彩引入民约内容是塑造村民认同感最好的方式，既增加了村规民约的历史底蕴，又增强了村民的归属感。增添了当地文化气息的民约对加快村落的宣传推广，提高政治参与热情和执行力具有非凡的意义。村民在谈起村规民约后那种油然而生的自豪感会促使他们积极宣传、努力执行本村的村规民约。当村规民约的内容制定因地制宜的结合了当地的环境、产业特色、传统文化，并将其写入村规民约的内容之中，整个村民对村规民约会产生高度的认同。A省H市XXXX村作为一个盛产茶叶的村落，将自身村规民约与当地的“茶文化”有效的相结合，将茶园绿色防控措施、茶叶的宣传与推广写入村规民约，成功实现了“村规民约”对茶叶产地的保护助推作用。同时将村规民约制成文化墙，在茶季吸引茶叶客商驻足观看，将村规民约、特色旅游和经济发展结合起来，既美化了居住环境，又提高了经济效益，还成为村精神文明建设的新亮点。这种村规民约容易在本村中赢得更多的群众基础，很好地提高整个村庄的现代化治理水平。

总之，当前中国农村社会发生了很大的变化，农村的如何有效治理成为专家学者共同关注的话题。在实现乡村振兴的重要时刻，以村规民约的有效制定为契机，对推进农村治理体系和治理能力现代化，充分激发村民的自我约束、自我管理能力，激发农村发展内生动力具有重要的意义。当然我们必须重视村规民约制定过程中出现的不规范的现象，从源头出发，结合村庄的具体情况不断完善制定程序，才能使村规民约在未来的社会治理中发挥更大的作用。

注释：

(1)A省XX村规民约条款第十七条：本次村规民约经村民代表大会第八次会议通过。

(2)A省XXXX村村规民约第十五条：本次村规民约经村委会会议通过，解释权归村委会。

(3)A省XX村村规民约第十七条“自律自强者获得5积分；
家庭关系的和睦得5分；
自尊自爱能自立，尊重他人可立人得5分；
教子有方先严己，见贤思齐有出息得5分”。

(4)A省XXX村的村规民约第九条规定：违反村规民约者给与适宜的经济处罚。这条处罚就与《行政处罚法》相违背，村规民约一旦涉及经济处罚，整个处罚性质就会上升为行政行为和类行政行为，其性质就会发生改变。村规民约的罚则条款与《行政处罚法》规定的罚款主体的限制性不符，是不合法和无效的。又如XXXX村第六条：越级上访一次，不得享受村庄集体经济红利。越级上访，是《信访条例》虽不鼓励，也不禁止的行为。信访分为来信、来访。越级上访，如果是越级去信反映情况，是符合法律规定的。所以这个条款不仅违反了《信访条例》，而且侵犯信访人的财产权。

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