■文／余桔云 朱强虎 田志刚

2022 年4 月，国务院办公厅印发了《关于推动个人养老金发展的意见》（下称《意见》），对我国多层次、多支柱养老保险体系建设具有标志性意义。6 月，人力资源社会保障部、财政部等五部门联合发布了《意见》的《宣传提纲》，对于推动个人养老金发展的现实背景、重大意义、基本原则和主要政策进行了较为全面的解读。个人养老金是国家关于第三支柱的制度性安排，采取个人账户完全积累制，覆盖基本养老保险全体参保人群，明确了个人账户投资、运营、管理，且在人力资源社会保障部组建的信息平台集中运营。

我国第三支柱在制度上曾长期缺位，是多层次养老保险体系的短板。2018 年我国在部分省市开展个人税收递延型商业养老保险试点，但实施效果不尽如人意。个税递延养老保险的试点经验表明，简单的税收优惠设计不足以吸引广大群体参保，必须立足国情，学习借鉴国际有益经验，在改革中加强制度创新。

人力资源社会保障部相关数据显示：2021 年，我国灵活就业人员总量高达2 亿人，占城镇就业人员总数的一半。因其无固定雇主，又缺乏长期稳定的缴费能力，参加第一支柱城镇职工基本养老保险的人数只有四分之一左右，其余主要参加城乡居民基本养老保险。切实保障广大灵活就业人员的养老权益，是我国养老保险制度高质量发展的重要考量。而个人养老金因其具有完全私有、去雇主化、缴费自由、高度便携、收益灵活、长期储备等特征，契合了这一群体的参保要求，为弥补灵活就业人员养老金权益的缺失提供了制度选择。因此，税收优惠设计应充分考虑灵活就业人员的可及性，吸引更多人参加个人养老金。

税收优惠政策是撬动个人养老金的“杠杆”，是第三支柱的突出特征，也是其区别于一般个人养老金融工具的核心优势。《意见》对个人养老金具体税收优惠规定尚未明确，但如果按照个税递延型商业养老保险试点时的税收优惠政策，即缴费和投资环节免税、提取时按比例纳税的税优办法，税收优惠的可及性门槛将会较高。据测算，只有月均收入高于17763 元的男性、月均收入高于17704 元的女性购买个税递延型商业养老保险，才能真正享受到税收优惠。而我国灵活就业人员月均收入普遍不高，原先的税收优惠政策无法吸引其参加个人养老金。

对此，必须设计差异化的税收优惠政策，吸引灵活就业人员参加。在税收优惠设计中，应以灵活就业人员的收入水平为出发点，领取环节是否征收个人所得税和如何征税，必须根据实际税收优惠情况进行差别化设计。同时考虑到年龄阶段、收入水平、积累额度等因素，设定差异化的税收递延优惠比例和额度，增强不同收入水平人群的税收优惠的可及性。比如，英国的个人养老金按账户积累额度和领取方式决定领取税率，这一差异化的税率设计，限制了个人养老金的税收累退效应，提高了税收优惠对中低收入人群的普惠水平。

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此外，简化税收优惠操作，增强技术的可及性。类似个税递延养老保险的计算方式和操作流程较为复杂，增加了参保的难度。因此，在信息平台的建设中，应考虑到灵活就业人员的知识水平，创新运用互联网、大数据、云计算等信息技术服务模式，简化税优和投资的操作，实现税收优惠的“无感抵扣”和投资操作的公开化、透明化，增强技术上的可及性。

个人养老金制度享有政府财税支持，其发展也离不开政策引导，要把握好新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新要求，提高政策预见性和主动性，创新政策支持方式，发挥政策杠杆效应。

引入自动加入、自由退出机制。个人养老金被“锁定”在账户里，会“剥夺”参加人的当期消费效用，因此，收入不稳定的灵活就业者，可能会出于“短视”而不愿主动参与个人养老金计划。考虑到个税采取预扣预缴后再返税的方式征收，可将返税额直接缴存进个人养老金账户，以促进劳动者的自动加入。也可探索建立第二、第三支柱间的资产衔接机制，将第二支柱7200 万参保人自动吸纳入第三支柱，拓宽制度覆盖面。自动加入的前提是要遵循自愿原则，允许个人在一定时期内自由退出。新西兰2007 年引入个人养老储蓄制度（Kiwi Saver），规定就业者自动加入，并允许在14 天至56 天间自愿退出。2019 年该制度覆盖了新西兰79.3%的劳动年龄人口，其中自动加入的约占40%。

对长期缴存实施补贴。我国政府对第一支柱长期进行财政补贴，第二支柱由用人单位进行配比缴费，第三支柱也可考虑政府和用人单位的协同支持。我国基本养老保险的参保人数近10 亿，而个税纳税人数仅有1 亿多，这意味着绝大多数第一支柱参保人难以享受第三支柱的税收优惠政策。如果要鼓励这部分人群长期缴存，可以考虑对长期缴存的个人账户进行配比补贴，鼓励参加人为养老长期储备。财政补贴向中低收入群体倾斜，能够让其享受到财税政策福利，扩大制度覆盖面和提升公平性，顺应人民对高品质生活的期待，适应全体人民共同富裕的进程。

个人养老金本质上是一个养老金融产品，对参加人而言，要保证个人养老金的竞争优势，投资收益率是重要的参考依据。

因此，在个人养老金的金融产品设计上，建议在稳健安全前提下要适当突出收益回报。第一，按风险收益细化金融产品。根据投资者的年龄阶段、收入水平、投资偏好、投资规模等，推出不同风险收益的金融产品。第二，坚持稳健投资理念。养老储备适宜长期投资，通过跨周期投资，形成长期可靠投资收益，在产品设计上，应引导投资者树立长期投资理念。第三，建立账户安全网。考虑到当前我国国民金融素养普遍不高，可参照第一支柱的投资管理，对个人账户的投资进行比例限制，避免制度发生系统性风险。随着市场化水平的提高，再逐步放宽投资比例，以满足不同群体的投资偏好。

我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。个税递延养老保险“撞车”个税改革的“教训”表明，要准确把握社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，打通个人养老金与延迟退休、生育、医疗、住房、教育等社会政策的联通渠道，确保各项改革形成协同合力，增强个人养老金的制度黏性和综合效益。

规定灵活提取，应对突发风险。灵活就业人员收入往往不稳定，且面临较多临时风险，应对个人养老金账户设置灵活提取机制，满足参加人的临时资金需求。应允许参加人在面临医疗、教育、住房、残疾、失业等突发风险时，提前支取个人养老金账户资金，并享受相应的政策优惠，如降低房贷利率、提高医保报销比例等，实现个人账户的社会综合效益。国际上也有类似做法，例如加拿大退休储蓄计划（RRSP）可在购买首套住房或参与终身教育计划等情况下有限额地提前支取。当然，为了避免账户资金被随意挪用，对提前支取应设定时间、额度限制和返还期限。

协同就业、生育政策，提高制度黏性。个人养老金是应对人口社会老龄化的制度工具，其应当发挥鼓励延迟退休的功能。在养老金领取环节，可采用超额累进税率方式降低终身领取税率，鼓励参保者长期缴存。美国2019 年取消了传统个人退休账户（IRA）的缴费税优年龄限制，并将最晚支取年龄从70.5岁延后至72 岁，旨在鼓励老龄参加者继续就业。目前我国各地区都在酝酿出台生育支持政策，部分地区还采取奖补措施。参考德国李斯特计划（Riester-Rente），按参加人家庭人数每年给予账户补助的做法，可以考虑将生育奖补直接转入个人养老金账户，协同发挥第三支柱的养老保障和生育激励作用。

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