刘文化

（广东警官学院 法律系，广东 广州 510440）

公安执法规范化建设是顺应全面依法治国和公安改革的时势要求，是回应人民群众期待、服务社会经济发展的基本条件，是近年来公安业务工作的重点和核心内容之一。“执法规范化建设”作为一项事业追求，可以追溯到新中国成立之初，而作为一项正式提出的法治命题和政策命题，则始于2008年。2008年11月12日公安部发布《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》，成为公安执法规范化建设的第一份重要文件。2016年9月，中办、国办印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》对深化公安执法规范化建设作出了全面系统的部署，标志着新时代法治公安和执法规划建设建设进入了一个新阶段。2019年12月12日公安部发布《关于进一步推进严格规范公正文明执法的意见》（公通字〔2019〕31号）结合新时代公安执法工作面临的新形势、新挑战、新任务，就进一步深化公安执法规范化建设提出了新的目标要求，为今后一个时期法治公安建设指明了新方向、提出了新要求。作为一种常态化的公安业务工作，如何使得公安执法规范化成为公安机关和公安民警一种持续性的、自觉的法律行动，成为一种可以量化的、规范化的执法活动，理应成为公安实务部门和公安理论工作者共同思考和探讨的问题。笔者拟结合实证调研的相关体验，从公安执法规范化指数的含义、功能和测评体系的结构入手，就公安执法规范化的完善路径提出一些不成熟的探讨。

（一）公安执法规范化指数的含义

2013年，公安部印发了《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》的通知，通知中将执法规范化建设分为执法能力建设、执法制度建设、执法管理建设、错案预防机制建设、执法信息化建设、执法办案场所使用管理建设、执法公开建设、执法示范单位建设8个方面共计43个具体项目來开展。[1]14这为公安执法规范化建设的精细化、体系化、标准化奠定了基础。

关于执法规范化的基本特征和具体要素，相关文献作出了不同的解释和论证。关于公安执法规范化的基本特征，不同作者有不同的观点。许鸿涛认为，公安执法规范化的特征包括：执法主体的权力行使必须法定化和规范化、执法理念必须切合实际、执法过程必须严格且透明、执法保障机制必须建立健全、执法监督和责任追究制度必须严格。[2]6刘祎认为，公安执法规范化的特征包括：执法队伍专业化、执法行为规范化、执法管理系统化、执法流程信息化和执法保障实战化。[3]6-9姚占军、程华认为，公安机关执法规范化建设包括：执法主体法定、执法行为制度化和透明化、重视执法程序、建立执法保障机制、执法监督到位、落实执法责任追究、执法效果评估七个方面。[4]高倩认为，推进公安机关执法规范化建设主要包括执法主体建设、执法制度建设、执法监督建设和执法保障建设四个方面。[5]8-10陈家广认为，公安机关执法规范化建设包括深化社会主义法治理念教育、规范执法主体、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督、推进执法信息化建设六个方面以及与上述方面相关的十六个工作重点。[6]夏厦认为，公安机关执法规范化建设包括执法主体建设、执法制度建设、执法监督管理建设、执法信息化建设、执法办案场所建设、执法公开建设、执法示范单位建设。[1]14-16陈小农认为，执法规范化建设包含执法程序规范化建设、执法管理信息化建设、执法监督体系规范化建设、执法队伍规范化建设等四个方面。[7]8-11还有学者认为，执法规范化建设的主要内容应包括如下几个方面：执法主体建设规范化、执法行为规范化、执法工作保障规范化（包括执法制度或程序规范化、执法工作信息化、执法责任明晰化、物质保障规范化等）、执法质量和效率考评规范化、执法监督规范化五个方面。[8]90以上观点和论述均具有积极意义，对于深化公安执法规范化建设的内涵起到了一定作用。为了使得这一课题研究相对更为科学、客观，笔者拟借鉴“世界正义工程”（the World Justice Project）提出的“法治指数”（the Rule of Law Index）的概念，在公安执法规范化建设中创造性引入“公安执法规范化指数”这一概念，并结合公安执法规范化建设相关具体内容设定若干指标体系作出量化考量。笔者认为，公安执法规范化指数可定义为一种体现公安特色、规范公安执法行为、反映公安执法活动规律、涵括公安执法全流程的各项要素指标的集合。

（二）公安执法规范化指数的功能

“功能”这一概念源于物理学，后来引入到社会科学中。在中国，“功能”一词的使用早见于《管子乘马》《汉书宣帝纪》《后汉书陈龟传》等文章中，有技能、效能、功效、才能之意。[9]9美国著名法学家伯尔曼在《法的本质与功能》中借用“功能”这一术语，是因为他们认为社会是一个有机的组织，法律是这个有机组织的一部分，它的一个重要属性是能够恢复、维持和创造社会秩序，而只有借用“功能”一词才能表达出这种有机组织的属性。[10]64笔者认为，公安执法规范化指数的功能可以概括为规范功能、抑制功能和渗透功能。公安执法规范化指数指标体系的设定，有利于各地公安执法规范化建设水平的测量与对比，将为公安执法规范化建设的标准化、客观化提供有益尝试，为深化我国公安执法规范化建设，深入推进新时代背景下各项公安改革创造有利条件。

1.规范功能

公安执法规范化指数的规范功能主要是指依据相关法律法规对公安执法的行为加以规范、指导和划一的功能。具体包括指引公安执法行为、评价公安执法行为、预测公安执法行为、教育公安司法人员和诉讼参与人四个方面。

指引公安执法行为。公安执法规范化指数作为一种价值理念，能够在宏观上告诉公安机关和公安民警哪些执法行为可以为，哪些执法行为应该为、哪些执法行为不能为，以及执法乱作为的法律后果，从而对公安机关和公安民警执法决策过程产生影响，进而影响他们的行为。

评价公安执法行为。相关法律法规包括公安类法律法规作为一种社会规范，具有判断、衡量公安执法行为是否合法、是否有效的评价功能。评价公安执法行为和指引公安执法行为的对象有一些不同，前者的对象主要是针对公安执法的行为进行判断和分析，后者是针对每个公安民警的执法行为进行具体引导。公安执法规范化指数作为一种价值理念能够评价所有公安民警在公安执法活动中的文明和理性程度。

预测公安执法行为。预测公安执法行为是指根据相关法律法规的规定即可预知公安执法人员将如何行为，公民个人从事某种行为可能会导致的结果。这种预测一般包括：（1）某种行为在法律上能否成立的预测，即进行法律的可行性研究；
（2）关于对方可能反应的预测。法律规定的行为模式为人们预测对方行为动向提供了可能；
（3）对法官可能判决的预测。法律是法官判决的依据，法官以法律规定和行为事实为前提作出判决，如果法律是确定的，事实认定也无多大分歧，则可能的判决也是相对确定的，可以预知的。[11]134预测公安执法行为能够为人们的互动和博弈行为提供制度框架。

教育公安司法人员和诉讼参与人。坚守公安执法规范化指数理念的相关法律法规在实施运行过程中一定能产生广泛的积极影响和正面效果，从而教育公安司法人员和诉讼参与人遵守法律程序、崇尚公平正义。这种教育作用可分为静态的教育作用和动态的教育作用两大类。静态的教育作用即以《宪法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《行政处罚法》等相关法律法规为蓝本，综合配套相关法律法规解释等作为司法实践的操作指南。动态的教育作用指相关法律法规在实施运作过程中对社会与大众的影响。这种影响包括：“一般人群的守法行为对个体的感染作用，法律运作机构对违法者的处罚和对受害者的补救产生的惩戒、威慑和感化作用。”[11]134

2.抑制功能

公安执法规范化指数的抑制功能主要体现在抑制违法动机和抑制非法行为，在公安执法规范化指数的结构中更多是通过其“理念”和“制度”来约束，从而做到公安执法的行为文明。

抑制违法动机。抑制违法动机是指公安执法人员在有可能实施违法行为的动机产生时即进行抑制，杜绝他们有后续违法行为的发生。费尔巴哈指出：使违法行为中蕴涵某种痛苦，已具有违法心理的人就不得不在违法行为可能带来的乐与苦之间进行细致的权衡，当违法行为所蕴涵的苦大于其中的乐时，个体便会基于舍小求大的本能，回避大于违法之乐的苦，自我抑制违法的动机，使之不发展成为违法行为的动力。[12]133严格遵循公安执法规范化指标体系的内在逻辑和要求，首先能够在办案人员的思想意识源头上抑制违法动机的萌芽与产生。

抑制非法行为。公安执法规范化指标体系的建立，能有效抑制办案人员的非法行为，首先在违法动机上进行阻却，进而在非法行为上进行防止。唯有牢固树立公安执法规范化的理念，才能有效抑制公安执法违法行为。以刑事执法为例，由于公安刑事执法时限和侦查办案的需要，办案人员往往迫于在规定的期限内办结案件。当重大疑难复杂案件侦破难度大、取证困难、犯罪嫌疑人不积极配合的时候，公安刑事执法人员就更容易出现刑讯逼供等非法取证行为以获取非法利益。2012年《刑事诉讼法》最大的进步之一就是确定了非法证据排除规则。从指导思想上而言，非法证据排除规则恰恰是坚持了公安执法规范化理念，通过执法规范化指标体系的要求来抑制非法行为，确实维护犯罪嫌疑人被告人的合法权利。

3.渗透功能

渗透功能是指公安执法规范化首先作为一种价值理念，不仅存在于人们的思想意识形态之中，更应该将这种价值形态内化和沉淀为自己法律素养的一部分，固化和附着在与公安执法规范化相关的物质载体之上，在法治生态大环境的熏陶和感染下，通过这种内心的信仰和理想去决定和支配自己的行为，并使得法治价值、公安执法规范化指数理念在人们心目中得以强化和巩固、成为人们的内心信念和追求目标。具体包括两种渠道：法治文化渗透和价值信仰渗透。

法治文化渗透。法治文化是指融注在人们心底和行为方式中的法治意识、法治原则、法治精神及其价值追求，是一个法治国度的法律制度、法律组织、法律设施所具有的文化内涵，是人们在日常生活、工作中涉及法治的行为方式，是法律语言、法治文学艺术作品和法律文书中所反映和体现的法治内涵及其精神。[13]从广义上说，法治文化的研究范畴主要包括法治理念文化、法律制度文化、法律组织文化、法治设施（物质）文化、法治行为文化、法律语言与文本文化六个方面。[13]笔者认为，这种论述通过广义与狭义的阐述，已经基本完整地概括了“法治文化”的内涵。法治文化渗透的内容离不开法治的价值与内涵，也离不开执法“规范”“文明”等核心理念。公安执法规范化指数这种指标体系的贯彻，更有利于法治文化中渗透“民主、理性、公正”等“法”的基本价值的种子，使得法治文化与公安执法规范化指数实现双赢与发展。

价值信仰渗透。法的价值是法律能够被信仰的基础，法律信仰则使得法的价值能被内化于心并继续发扬光大。法的价值就是法所具有的或应当具有的某些“善”的属性，正是因为这些“善”的属性，“法”可以最好地满足人们的某些需要。一般来说，法的价值评价标准包括公平、正义、秩序、效率和自由。正是因为法的价值的存在，人们才更愿意信仰法律、学习法律、依据法律，按照法律程序行使各项权利和履行各项义务。法律信仰则是法律被得到更好地实施与贯彻的保障，是人们对于法治崇拜的精神寄托。“法必须被信仰，否则它形同虚设”。法的信仰是民主法治的前提和基础，具有强大的导向效用、规范效用和凝聚效应。只有坚定的法律信仰，才会坚定自己的行为准则和行动方向，才不会丧失对法治的热情、始终坚信并将公平正义作为自己一贯追随的法治目标。公安执法规范化指数承载着执法规范的基本操作要素，体现着“法”的价值和信仰在公安执法活动中的流动和传输，并通过具体的刑事或行政执法制度以及公安执法行为变成让人们看得见、摸得着的实实在在的可感知的正义。

（三）公安执法规范化指数的指标体系

具体而言，公安执法规范化指数指标体系共涉及5个一级指标、11个二级指标、49个三级指标（问题）。5个一级指标主要包括：执法文化、执法制度、执法主体、执法运作和执法保障。具体结构内容如下图：

图1 公安执法规范化指数指标体系

一级指标第一模块“执法文化”，包括2个二级指标，具体包括：（1）您对当地公安机关规范公正文明执法理念的评价？（2）您对当地公安机关丰富法治文化载体的评价？

一级指标第二模块“执法制度”，包括2个二级指标，具体包括：（1）您对当地完善执法制度建设的评价？（2）您对当地积极推进地方性公安立法的评价？

一级指标第三模块“执法主体”，包括2个二级指标，具体包括：（1）您对当地“提升依法履职能力水平”的评价？（2）您对当地“执法能力水平培训”的评价？

一级指标第四模块“执法运作”，包括2个二级指标，具体包括：（1）您对当地加强执法管理建设的评价？（2）您对当地深化执法信息化建设的评价?

一级指标第五模块“执法保障”，包括3个二级指标，具体包括：（1）您对当地“加强执法责任体系建设”方面的评价？（2）您对当地强化执法监督建设的评价？（3）您对当地加强执法综合保障的评价？二级指标细分的三级指标将在第二部分进行阐述。

为更好了解一线公安执法的规范化程度，课题组结合公安执法规范化指数指标体系相关要素，对A省部分地市开展问卷调查方式进行调研。在具体指标设置上，问卷设计5个一级指标、11个二级指标、49个三级指标（问题）。在具体三级指标分值分布上，包括（1）“正面评价”：“好”（分为“非常好”和“比较好”2项指标）；
（2）“负面评价”：“不好”（分为“不太好”和“非常不好”2项指标），（3）“中性评价”：“一般”（1项指标），共计5项评价指标。

（一）执法文化（一级指标）

表1 “执法文化”一二三级指标结构分布

第一模块“执法文化”共设计了2个二级指标和6个三级指标。比较而言，二级指标1.1“当地公安机关规范公正文明执法理念”的正面评价（“非常好”和“比较好”）分值高于二级指标1.2“当地公安机关丰富法治文化载体”的评价。在具体分值上：指标编号1.1.1“教育引导广大执法人员牢固树立社会主义法治理念 ”在所有二级指标细分项目中正面评价比例最高（81.6%），指标编号1.2.2“加强公安法治理论建设，深入研究重大立法和执法体制机制问题”在所有二级指标细分项目中负面评价（“不太好”和“非常不好”）比例最高（35.7%）。

从其他统计指标来看，公安执法文化整体评价较好。广大公安执法人员增强严格依法履行职责的观念，社会主义法治理念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念，证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督意识得到进一步强化，公安法治文化氛围进一步形成，扩充普法形式、深入开展公安法治建设社会宣传教育的各项活动载体异彩纷呈。

（二）执法制度（一级指标 ）

表2 “执法制度”一二三级指标结构分布

第二模块“执法制度”共设计了2个二级指标和9个三级指标。比较而言，二级指标2.2“当地积极推进地方性公安立法”的正面评价（“非常好”和“比较好”）分值高于二级指标2.1“当地完善执法制度建设”的评价。在具体分值上：指标编号2.1.7“健全公安机关保障律师执业权利的制度措施 ”在所有二级指标细分项目中正面评价比例最高（82.7%），指标编号2.1.4“加强执法标准化工作”在所有二级指标细分项目中负面评价（“不太好”和“非常不好”）比例最高（34.1%）。

课题组调研获悉，A省公安机关一直强化法治服务保障、强化执法制度保障，及时回应人民群众对严格规范公正文明执法的新期待新要求，持续强化执法制度机制建设。A省公安机关先后出台《关于规范指定居所监视居住适用和执行工作的指导意见》《A省公安机关取保候审工作规定》《A省公安机关违法犯罪类警情分流处置工作规定》《A省公安机关涉案财物管理实施细则》等系列制度规范，为一线执法提供更加健全完善的执法依据和执法指引。除此之外，《A省反走私综合治理条例》《A省电动自行车管理条例》等均已进入省人大审查环节，《A省刀具治安管理条例》《A省实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》《A省公安机关警务辅助人员管理条例》以及修订《A省见义勇为人员奖励和保障条例》等4项地方性法规建议项目和《A省水域治安管理办法》1项省政府规章建议项目，均已报送司法部门建议列入2022年立法计划。从其他统计指标来看，取保候审、监视居住等强制措施和侦查措施适用规范，法律顾问制度、公职律师制度、法制员制度工作推进较好，重点领域地方性公安立法、符合本地实际具有本地特色的地方性法规和规章制定有序推进。但公安执法标准化工作、依法决策机制和决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制在个别地市尚不健全。

（三）执法主体（一级指标 ）

表3 “执法主体”一二三级指标结构分布

第三模块“执法主体”共设计了2个二级指标和7个三级指标。比较而言，二级指标3.1“当地提升依法履职能力水平”的正面评价（“非常好”和“比较好”）分值高于二级指标3.2“当地执法能力水平培训”的评价。在具体分值上：指标编号3.2.3“落实执法资格等级考试结果运用”在所有二级指标细分项目中正面评价比例最高（84.2%），指标编号3.2.2“强化全警实战训练，实行法律要求与实战应用相结合的执法培训模式”在所有二级指标细分项目中负面评价（“不太好”和“非常不好”）比例最高（32.4%）。

从其他统计指标来看，在提升依法履职能力水平方面，接处警登记材料记录，保管以及警情信息系统录入情况规范；
接处警装备携带使用规范；
应出警而未出警、出警不及时、处置不当、现场取证不到位问题较少发生；
重大、疑案案件集体讨论制度完善。但公安机关与检察、审判、司法行政机关联合检查会商机制改进空间较大。在执法能力水平培训方面，全警法律培训力度较大，法律培训方式多样化。

（四）执法运作（一级指标 ）

表4 “执法运作”一二三级指标结构分布

第四模块“执法运作”共设计了2个二级指标和14个三级指标。比较而言，二级指标4.2“当地深化执法信息化建设”的正面评价（“非常好”和“比较好”）分值高于二级指标4.1“当地加强执法管理建设”的评价。在具体分值上：指标编号4.2.3“建立健全执法全流程记录机制，实现执法执勤全过程记录 ”在所有二级指标细分项目中正面评价比例最高（91.7%），指标编号4.2.5“大力推进智慧办案，实现证据收集智能审查，配合推进全国范围内执法办案数据的联通共享”在所有二级指标细分项目中负面评价（“不太好”和“非常不好”）比例最高（36.7%）。

从其他统计指标来看，指标编号4.1.7“改进行政管理服务，推进公安机关行政审批改革，创新公安机关行政管理模式”正面评价比例较高（85.3%）。课题组调研发现，A省积极推进公安“放管服”改革。坚持简政放权、减证便民，取消各类公安机关证明事项63项。统筹推进“双随机、一公开”跨部门联合监管，全面厘清省、市、县三级公安机关办理行政案件和实施行政管理的职责权限，编制全省公安机关中介服务事项“一张清单”，做好“互联网+政务服务”事项认领录入，持续推进政务服务事项标准化工作。《A省智能执法办案场所示范单位》成功入选该省法治政府建设示范项目。与此同时，A省公安机关还加快推进执法管理智能化建设，加速推进智能执法办案管理中心建设、新执法办案系统、智能执法质量考评模块、执法大数据模型等执法监督管理智能化建设，建设完成智能化执法办案管理中心119个，完善拓展新执法办案系统和涉案财物、执法考评等子系统建设。严格贯彻落实中央关于防止干预司法“三个规定”的工作精神，建立完善强制填报系统和信息直报机制，将防止干预司法“三个规定”直报程序无缝嵌入新执法办案系统，运用智能化手段为一线执法减负。在加强执法管理建设其他方面，执法办案管理中心和派出所情报指挥室建设建设有序推进，执法办案监督管控和服务保障“一体化”运行良好；
监管场所标准化建设进一步加强，执法办案场所功能区域划分科学；
奇葩证明”“循环证明”等清理工作有序推进；
涉案财物管理制度、涉案账户资金快速查询和涉案财物处置程序健全完善。但羁押必要性审查制度，行政管理服务模式和公安机关行政审批改革得分评价一般，需要继续完善。在深化执法信息化建设方面，新一代执法办案综合信息系统集成化程度高；
运用科技信息化手段加强办案区精细化管理常态化；
执法信息动态发布机制，执法公开制度健全完善。但执法问题自动预警、办案流程同步、自动线上监管、异常执法数据动态监测和执法质量智能考评以及阳光警务建设、移动互联网平台执法公开和优化执法信息查询服务等功能在某些地市尚有很大改进空间。

（五）执法保障 （一级指标 ）

表5 “执法保障”一二三级指标结构分布

第五模块“执法保障”共设计了3个二级指标和13个三级指标。整体而言，二级指标5.1“当地加强执法责任体系建设”的正面评价（“非常好”和“比较好”）分值高于其他两个二级指标5.2“当地强化执法监督建设”和5.3“当地加强执法综合保障”。在具体分值上：指标编号5.1.3“推动严格落实防止干预司法‘三个规定’，规范公安机关内部人员干预执法办案通报和责任追究制度”在所有二级指标细分项目中正面评价比例最高（90.7%），指标编号5.2.4“完善当事人权利救济机制”在所有二级指标细分项目中负面评价（“不太好”和“非常不好”）比例最高（26.7%）。

在加强执法主体责任体系建设方面，主办侦查员办案责任制和重大执法过错案件登记备案通报制度有效建立，执法过错责任追究程序健全合理。课题组调研获悉，A省公安厅法制总队一直紧盯执法问题整改和执法过错责任追究工作，制定《厅法制总队深化问题分析强化条线指导工作台账》，紧盯在全国政法队伍第一批教育整顿工作中核查发现的1180宗问题案件整改落实情况，强化跟踪问效。通过追究刑事责任、行政记过、通报批评、取消评选先进资格、提醒谈话以及移交纪检监察部门等方式共追责1055人次，梳理归纳群众反映公安机关接处警、现场执法不规范等较为集中的七大执法问题，形成执法问题汇编，发现并要求落实整改问题案件20宗。课题组还获悉，A省公安机关不断完善内部执法监督机制。积极发挥执法监督管理委员会统筹推进作用，建立执法监督管理委员会成员单位主要负责人述法工作机制，定期通报各单位执法监督成果成效，对执法问题整治措施不实不细、报送机制落实不到位的单位予以公开批评，督促落实整治。与此同时，A省公安机关严格落实执法责任，出台《A省公安厅刑事案件管辖分工规定》和《A省公安派出所刑事案件管辖分工暂行规定》，明确各办案警种、公安派出所的刑事案件管辖分工，规范明确执法办案主体责任。A省公安机关不断改进执法质量考评机制，强化执法质量管控，深化受立案改革和刑事案件“两统一”改革。出台《A省公安机关违法犯罪类警情分流处置工作规定》，进一步规范警情分流处置工作，积极探索推进受立案改革与智能化办案场所、案管中心等监督载体融合，实现警情流转、执法办案、监督管理、预警纠违等工作无缝对接，把好执法源头开关。全面完成刑事案件法制部门统一审核统一出口改革要求，实现了不捕人数下降、退侦案件数下降、检察建议数下降的“三降”目标，案件出口质量明显提高。

在加强执法综合保障方面，警用装备建设、公安装备编配体系和公安民警合法权益维护机制建设相对较好；
警用基础设施建设、公安经费保障，公安转移支付制度，经费保障标准体系需要继续加强；
公安法治队伍建设，人才选拔培养机制建设需要进一步激活和完善。其他方面：执法档案建设和执法分析整改措施一般，需要继续努力完善。执法巡查和执法曝光台建设需要进一步加强。

从上述的调研数据来看，公安执法文化整体评价较好，执法制度建设有序推进，执法主体依法履职能力和水平不断提高，以执法信息化为代表的执法管理建设不断完善，综合执法保障的能力和水平不断进步，这些有利因素均为公安执法规范化建设创造了良好条件。但是，从公安法治和公安改革的全局来看，尚有几个比较突出的问题需要解决，主要表现在公安法治和执法体制机制理论建设有待深入深化、执法培训实战化程度不够、执法办案数据资源联通共享不够等。面对未来的公安执法规范化工作，需要强化公安法治和公安执法规律基本理论的研究和学习、加强公安执法标准化管理与建设、强化实战化引领、完善当事人权利救济机制、打造执法大数据智慧办案统一融合平台、坚持“以审判为中心”和“证据裁判原则”的执法证据指引要求，构筑从执法文化到执法制度、执法主体、执法运作和执法保障的全要素多维度规范体系。

（一）存在的主要问题

1.公安法治和执法体制机制理论建设有待深入深化

亚里士多德认为，“法治应当优于一人之治”[14]167-168，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。[14]199公安法治是新时代依法治国的重要组成部分，是以公正为基本价值目标，以程序规范为基本形态、以程序法定为基本原则，规范警察权力运行、维护警察法治的一种秩序和状态。公安法治与人权法治密切相关，要将遵守宪法和法律规范、保障公民各项基本权利放在更加突出位置，不断推进法治中国建设进程。从课题组的调查数据来看，部分公安机关公安法治和执法体制机制理论建设的水平还有待加强，对公安活动执法规律的把握还不精准，相关主体单位和个人都要继续深化公安法治和执法体制机制理论的学习，坚持以习近平法治思想为指导，为公安执法规范化建设提供理论支撑和智力支持。

2.执法培训实战化程度不够

执法培训是公安干警不断提升自己职业能力和职业素养的重要渠道。执法培训一般包括理论培训和实践（实战化）培训两部分。实战化训练是模拟警务实战状态而开展的常态化练兵活动，是提高警务战斗力和警务技能水平而开展的针对性训练，是确保公安机关和公安民警科学、规范、文明执法的有效途径，在公安执法活动培训中具有非常重要的地位和意义。

在工作实践中，常规的执法理论培训相对容易落实，而实战化培训对于场地要求、师资水平、装备设备等各方面的综合要求都更高，因此在实战化培训的次数、强度和实际效果上都存在一定的不足。从调查的数据来看，“强化全警实战培训，实行法律要求与实战应用相结合的执法培训模式”负面评价较多（40.5%），存在的这些问题都需要转变思路、积极面对，提高实战化培训内容在日常执法培训中的比例和数量，妥善解决执法培训模式存在的短板和难点。

3.执法办案数据资源联通共享不够

一方面，目前各警种间信息系统仍以多头建设为主，条、块、线之间的信息系统规划部署各自为政，部门之间的信息壁垒尚未消除。如目前公安机关有人口管理、刑侦、治安、禁毒、交通等多个业务系统，在基础数据采集上各自为阵，存在重复投资、重复采集等问题，部分公安机关的刑侦、派出所、治安、网监等警种缺乏联动合成作战意识。在信息使用上，业务系统之间没有形成整体合力，各警种协同合作不够深入，情报信息难以做到联通共享。此外，技侦、网安等特殊警种因为数据涉及个人隐私和国家安全、公共安全，因此无法与其他单位和部门共享此类特殊数据。另一方面，公安机关仍缺乏统一的合成作战系统平台。由于公安工作涉及到社会生活的各个方面，仅依靠公安机关的数据采集远远达不到大数据时代对数据应用的要求，而目前公安与国内各行业、政府各部门数据共享合作机制不完善，同时接口、标准、编码不统一，汇聚难、渠道不够畅通，相互间缺乏有效协调，难以做到系统互联互通及数据深度共享。[15]现阶段公安机关警务综合信息平台受技术条件等客观因素的限制仍不完善，缺乏顶层设计和统一规划，间接影响警务效能的充分发挥。

（二）改进路径与蓝图

1.强化公安法治和公安执法规律基本理论的研究和学习

公安执法作为公安民警的常态化工作，应该始终将执法规范化作为警务活动最基本的活动操守贯彻遵循，而加强公安法治和公安执法规律基本理论的研究和学习是确保公安执法活动规范化的理论前提和知识储备。在具体理念指引上，公安法治和公安执法规律基本理论的研究和学习要始终坚持以习近平法治思想为指导，结合新时代公安改革现实需要，大力推进新时代法治公安建设，不断学习宪法法律和公安学基本理论知识，不断提高自身的政治素养和业务能力，始终在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。公安法治和公安执法规律基本理论是公安民警开展公安执法工作的基本指引，广大公安民警要对公安法治和公安执法规律基本理论牢记于心、内化于行，通过公安执法活动将公安法治和公安执法规律基本理论贯穿于生动鲜活的执法实践，让人民群众深刻领悟和感知公安法治和公安执法规律基本理论的具体样态，真正做到执法依靠人民、服务人民。要通过各种理论学习和培训活动与形式，让执法民警熟知执法规范化的相关理论、执法理念、基本要求和操作细则等各项要求，在思想意识和权利本位等法治观上再创佳绩、再立新功。

2.加强公安执法标准化管理与建设

标准化管理与建设是公安执法工作的重要组成部分，加强公安执法标准化管理与建设是促进公安执法规范化建设的有效渠道，是促使公安民警执法行为规范化的有力抓手。公安执法标准化是指公安执法工作在宪法和法律的基本框架和国家治理能力现代化的目标指引下, 按照科学、合理、规范的指标要素设置若干细则指标，通过若干个要素指标的考核和监督，在公安执法全流程上试图构建一支对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的法治公安队伍。近年来，为有效提高公安执法标准化管理与建设水平，公安部和部分省市公安机关出台了相关文件予以推进落实。公安部制定并颁布的《公安机关执法细则（第三版）》为全国公安机关和公安民警执法规范化建设制定了行动细则和统一参考标准。其他省市如北京市公安局制定的《公安机关执法大纲》，江苏省公安厅制定的《执法标准化管理手册》、河北省公安厅制定了《公安机关执法工作规范》等文件都对公安执法全流程的基本操作和要求进行了详细、全面和明确的规定，为公安执法标准化管理与建设提供了重要参考和有益尝试。

3.强化实战化引领

实战化是公安工作的生命和灵魂。公安执法规范化工作的所有培训和理论学习活动，最终都要通过公安执法实践和实战化活动来体现和落地。从一定意义上说，实战化培训水平的高低，直接决定了公安执法规范化建设水平的高低，决定了人民群众在公安执法全过程中的获得感和满意度。实战化训练要突出习近平新时代法治公安思想的引领和指导，服务公安实际工作需要，结合新时代背景下对公安实践和公安实战带来的新要求，强化情境教学和案例教学、突出实战性，围绕公安实践工作需要，第一时间将最新的公安资讯、公安动态、公安技术、公安装备等综合知识传递给公安民警，将公安实战化训练做深做实，不断提高公安机关和公安民警实战化作战的能力和水平，为公安执法规范化建设注入新能量、新动力、新才智。

4.完善当事人权利救济机制

在中国古代，“权利”一词就已经出现。在法治国家中，权利既是一个流行的法律（学）概念，也是现代社会的价值观。作为一个概念，在现代社会被广泛使用，以至于英国《牛津法律大辞典》的编纂者在为“权利”下定义之前.就感慨万分地写道：“权利（Right）是一种受到相当不友好对待和被使用过度的词。”[10]16救济权利其实是人权保障的底限要求，如果任何公民被损害的权利无法得到有效的弥补和修复，势必会对当事人造成程序上甚至是实体上的不公，会造成社会秩序的失衡甚至混乱。公安执法过程中不可避免会对当事人的各项权利造成一定影响甚至侵犯，通过各种手段保障当事人的各项诉讼权利，尤其是救济的权利，是确保执法规范化的重要监督手段之一，是确保公安执法活动实现“理性、平和、文明、规范”八字方针的重要基础。

5.打造执法大数据智慧办案统一融合平台

执法大数据和智慧办案统一融合平台建设是公安执法规范化的立足之本和千秋伟业，可以从以下几个方面着手建设：一要在纵向上以省一级公安机关为主体和枢纽建设公安大数据信息中心作为全域信息采集管理的指挥中心，构建机构健全的大数据专职部门，协调指挥本地区公安大数据交换和共享中心，构建省市县三级信息联动和一体化共享机制。二是要在横向上打破公安机关本单位的数据壁垒，将不同警种的数据至少要在本单位开放共享，为提高执法规范化能力创造条件。与此同时，要建立省（直辖市）一级公安机关数据信息交换和共享工作，通过合作协议互相开放数据共享和授权服务，通过各省公安大数据的相互连接，逐步推进全国公安机关的数据互联互通，构建全国性的公安大数据信息中心。三是要延伸信息采集触角、推广移动警务终端应用，创新数据智能采集方法。通过新一代物联网的传感技术收集各种数据信息，并通过数据处理技术及时解码和在内部数据端口共享，实现数据自动上传、自动更新、自动分析和自动整合归类。通过大数据智慧办案统一平台的建设和完善，打破不同警种、不同区域、不同部门之间数据信息交互和共享的鸿沟，为各警种合成作战及公安执法规范化建设创造条件。

6.坚持“以审判为中心”和“证据裁判原则”的执法证据指引要求

推进以审判为中心的诉讼制度改革是党的十八届四中全会《决定》中提出的重大司法改革内容之一。证据是诉讼过程中流动的载体，贯彻“以审判为中心”诉讼制度改革的基础是对证据资格和证据能力的严格把控，公安执法活动过程中会产生大量的证据，而要让这些执法证据符合法定的形式和要求，符合“以审判为中心”诉讼理念的要求，就必须遵循“证据裁判原则”。“证据裁判原则”强调证据是定纷止争的最佳甚至唯一载体，突出了证据在公安司法活动中的重要作用。公安执法规范化流程应当始终坚持“以审判为中心”和“证据裁判原则”的执法证据指引要求，在公安执法活动中严格贯彻无罪推定、程序法定、正当程序和非法证据排除等基本诉讼原则和理念，坚决防范冤假错案，严格落实各项措施防范刑讯逼供行为的发生，切实将保障当事人各项诉讼权利贯彻于公安执法全流程、全要素过程中。

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