李 康

（上海财经大学 法学院，上海 200433）

近年来，实质性解决行政争议备受关注。法院和行政机关积极开展实质性解决行政争议工作，已取得一定成效。然而，受多种因素影响，部分行政争议尚未得到实质性解决。在此前提下，检察机关作为公力救济的第一行为主体，参与到实质性解决行政争议中。《人民检察院行政诉讼监督规则》也明确指出，实质性解决行政争议是一项行政检察目标。不过，由于行政争议中检察机关存在一些角色定位模糊问题，其促成实质性解决行政争议的效果欠佳。为此，笔者将结合法律文本和实践案例，以实质性解决行政争议为视角，探究检察机关的角色定位问题。

（一）实质性解决行政争议的由来

解决行政争议的理想范式是“行政相对人—法院—行政机关”，即行政相对人向法院提交诉求，法院审查行政行为并作出正确裁判，行政机关完全履行生效裁判，行政争议得到解决。然而，现实与理想存在一定差距。部分行政争议受时效、诉求等因素的限制，无法进入诉讼程序。即使行政争议进入诉讼程序，法院审查的标准是行政行为的合法性，难以关涉行政行为的合理性。因此，行政争议往往只得到法律上的终结，即形式性解决〔1〕。形式性解决并不意味着行政争议的实质终结。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）具有双重价值，包括监督行政机关依法行使职权的客观价值，以及保护公民、法人和其他组织合法权益的主观价值〔2〕。形式性解决偏重前者，常常忽视后者。为弥补形式性解决的不足，实质性解决应运而生。

（二）实质性解决行政争议的目的

实质性解决是行政争议解决的实体结果，表现为彻底性解决、双向性解决和整体性解决三个方面。彻底性解决意味着行政机关和行政相对人就行政争议达成一致意见，并且双方不会再启动其他解决程序来干扰争议的结果。双向性解决表明行政机关需要完成对其行政行为的补救，确保行政相对人的利益得到保护；
行政相对人同意行政机关的补救，不再启动新的争议解决程序。整体性解决是行政争议及其背后的其他潜在争议得到一并解决。

（三）实质性解决行政争议的方法

行政争议中，行政相对人受自身能力限制，难以正确启动争议解决程序；
行政机关为维护行政权而不愿妥协；
法院审查的重点往往是行政行为的合法性。多元化解决作为行政诉讼的弥补手段和分担方式，既从外部弥补行政相对人能力不足等缺陷，又促使行政机关主动解决行政争议，还融入价值等因素进行合理性判断。从效果来看，多元化解决可以匹配行政争议需求的多样性，降低解决行政争议的社会成本和代价〔3〕。多元化解决方式中，行政检察是公力救济的第一选择。实质性解决行政争议，也为检察机关实现自身权力的优化配置提供了具体路径。

行政争议中，检察机关的现实角色是法律监督者。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：检察机关是国家的法律监督机关，以国家名义行使法律监督权。在职权性质上，检察机关独立行使法律监督权，不受其他主体干涉。在身份关系上，检察机关与行政机关、审判机关的监督者与被监督者身份，形成了一种单向监督关系〔4〕4-5。在职能定位上，检察机关是“法律”的监督机关，具体表现为：

（一）检察机关对公权力机关遵守法律的行为进行监督

法律被遵守，是法律效力的来源。《宪法》第5条规定，一切国家权力机关都必须遵守宪法和法律。《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第5条规定了检察机关的职权内容，即不允许任何组织和个人有超越法律的特权。在行政争议中，检察机关主要监督行政机关和司法机关遵守法律的情况。《人民检察院行政诉讼监督规则》明确检察机关的监督原则是“以事实为依据，以法律为准绳”。因此，检察机关的审查方式是合法性审查，即审查审判机关和行政机关是否在法律框架内行使职权；
审查内容是《行政诉讼法》规定的审判监督的启动情形，即违反法律的行为。

（二）检察机关对行政机关执行法律的行为进行监督

一方面，检察机关间接监督行政机关执行法律的行为。依据《人民检察院行政诉讼监督规则》第111条之规定，法院未对拒绝履行行政判决、裁定、调解书的行政机关采取执行措施的情形，检察机关可以向同级人民法院发送检察建议，督促法院执行工作，因而间接监督行政机关依法履行行政判决、裁定、调解书。另一方面，检察机关直接监督行政机关执行法律的行为。《人民检察院检察建议工作规定》明确检察机关可以向行政机关直接发送纠正违法检察建议和社会治理检察建议等，从而让检察机关直接督促行政机关解决行政争议。

（三）检察机关对审判机关适用法律的行为进行监督

审判监督程序为行政相对人针对不当审判行为提供了救济途径。相比法院，检察机关启动审判监督程序，具备外部性、中立性、独立性以及与法院相当的专业性。因而，在解决行政争议时，检察机关更容易贴合行政相对人的主观意愿。并且，检察机关还可以监督生效裁判的执行。《人民检察院行政诉讼监督规则》明确规定，检察机关依申请或者依职权监督行政争议生效裁判的执行。检察机关通过监督生效裁判的执行，来监督审判机关适用法律的行为。

行政争议中，检察机关的现实角色可以发挥重要作用。然而，实践中，检察机关促成行政争议实质性解决的效果并不理想，原因在于行政争议中检察机关的参与形式存在不足。

（一）检察机关的法律性参与及其不足

检察机关按照法条或者通过逻辑操作从法律中衍生出来的规则来参与行政争议的解决〔5〕，其具体路径为合法性监督。“以法律为准绳”作为司法行为标准，引导检察机关对审判行为和执法行为的合法性进行监督。并且，司法谦抑性要求检察机关必须尊重合法的行政裁量行为和独立审判行为。然而，合法并不等同于合理，部分行政争议正是由于合理性问题而得不到实质性解决。按照《人民检察院行政诉讼监督规则》第4条确定的全面审查原则，检察机关应当全面审查行政诉讼的合法性问题和合理性问题，但其法律性参与尚未足够重视合理性问题。

（二）检察机关的依附性参与及其不足

在行政诉讼中，法院是解决行政争议的主要角色，检察机关是法院审判的监督者。检察机关对行政诉讼行使监督权，旨在保障法院依法独立行使审判权，排除其他主体对行政诉讼的干扰。法律监督权的作用体现在监督而非决定。虽然检察机关具备独立地位，但仅表明检察权在行使过程中不受外界干扰〔6〕。因此，行政争议中，检察机关开展法律监督，依附于法院的审判行为。这种依附性参与，使得检察机关在行政争议中难以完全发挥监督效能。

（三）检察机关的过程性参与及其不足

检察机关以行使法律监督权的方式参与行政争议的解决，着眼于法院的行政审判过程。按照《人民检察院组织法》第20条之规定，检察机关对诉讼活动和生效裁判执行活动进行监督，即检察机关对诉讼的过程和结果进行双重监督，此结果仅是法院对生效裁判的执行行为，并不是行政争议的结果。检察机关对生效裁判的执行监督依旧属于诉讼活动监督的延伸部分。然而，行政争议的最终解决需要依托行政机关和行政相对人的双向决定。因此，检察机关以过程取向的监督来作用于行政争议的解决，难以直接触及行政争议的最终结果。

（四）检察机关的公益性参与及其不足

实际上，行政争议产生于公共利益与私人利益的冲突。行政机关作为公共利益的维护者，与代表私人利益的行政相对人发生冲突，并要求私人利益服从公共利益。检察机关也是公共利益的代言人〔7〕。在解决行政争议时，检察机关将维护公共利益奉为圭臬，也可能侵蚀私人利益。依据《人民检察院组织法》第2条规定的检察目的，检察机关不仅要成为公共利益的代言人，还要做私人利益的维护者。也就是说，检察机关应当定位于平衡公共利益与私人利益的冲突，而非现有的公益性参与。

行政争议中，检察机关的参与形式及其不足反映了其角色定位的模糊。在实质性解决行政争议视角下，检察机关应找准自己的角色定位。检察机关的法律监督是一种防错、纠错的程序性机制与制度性安排，并不具备解决行政争议的终局性决定权力〔8〕。准确定位检察机关角色的逻辑出发点只能是检察机关的法律性质——法律监督机关，最终落脚点是实质性解决行政争议。

（一）检察机关的固有角色：行政争议解决的监督者

检察机关需要固守法律监督者角色，监督行政争议的解决过程，主要涉及行政争议的受理、审判和生效裁判的执行。

1.检察机关是行政争议受理的监督者。从“立案审查制”到“立案登记制”，法院不再对起诉进行实质审查，而对起诉的形式条件进行甄别审查。起诉的形式条件包括法定起诉条件、法定起诉期限、起诉状要求等〔9〕。但是，大量的行政争议由于各种客观因素，未能满足形式条件的要求，无法进入实体审理过程。这些行政争议往往由行政相对人采用申诉、控告、信访等方式解决，其成效最终由产生行政争议的原行政机关决定。

检察机关对行政争议受理进行监督，可以弥补法院立案审查的不足。行政相对人针对法院的不予立案裁定可以向检察机关申请立案监督，检察机关依申请对法院受理的形式性条件和实质性条件进行审查。《人民检察院行政诉讼监督规则》也以全面审查原则肯定了检察机关的实质审查职能。例如，在胡某与T市国土资源和房屋管理局撤销不动产权证书行政抗诉案中，检察机关厘清了行政争议背后的民事争议，否认法院关于原告资格的形式认定，并采取抗诉将行政争议导入实体审理环节，最终案涉矛盾得以解决〔10〕。

2.检察机关是行政诉讼活动的监督者。《人民检察院组织法》第20条明确检察机关有权对诉讼活动和生效裁判执行行为实行监督。生效裁判作为法院作出的裁判结果，直接反映法院诉讼活动的合法性和合理性，检察机关通过对违反法定情形的生效裁判提起抗诉或者提出检察建议来监督法院的诉讼活动。需要区分的是，生效裁判监督与生效裁判执行监督并不属于同一范畴。生效裁判执行是法院对裁判结果的执行工作，检察机关通过对其监督来确保裁判文书上的结果最终落实为相应的行为。

检察机关可以依申请或者依职权对生效裁判进行审查，审查内容包括两方面：一是《行政诉讼法》第91条规定的情形。检察机关既要审查裁判的程序性问题，也要审查裁判的实体性问题，如证据、事实认定、法律适用等，还要关注其中的刑事犯罪问题，以实现对诉讼活动的全面监督。二是行政争议调解书的内容。《行政诉讼法》第93条赋予检察机关对行政争议调解书的抗诉权，但是该条款仅将行政争议调解书不符合国家利益和社会利益的情形纳入抗诉范围，难以满足现实诉求。实质性解决行政争议，不仅要求检察机关审查行政争议调解书的利益相符问题，还要求检察机关对行政争议调解书的内容作出实质性审查和形式性审查。因此，有必要将《行政诉讼法》第91条的情形类比适用于行政争议调解书。

3.检察机关是行政生效裁判执行的监督者。检察机关通过两条途径监督生效裁判的执行：一是检察机关监督法院对生效裁判的执行。生效裁判的执行主体是法院，法院依申请执行生效裁判。《人民检察院行政诉讼监督规则》明确规定，检察机关应监督法院对生效裁判的执行。一旦行政争议在执行阶段遭遇法院阻力，检察机关可以监督法院执行以推动行政争议的解决。二是检察机关监督行政机关对生效裁判的履行。生效裁判的履行主体是行政机关和行政相对人。由于《行政诉讼法》中有关履行主体的条款被安置在执行章节，且行政机关享有强制执行的权力，故而笔者将履行纳入广义的执行范围。《行政诉讼法》第95条规定，行政机关享有申请执行权和强制执行权，弱化了行政相对人的申请强制执行权利。在执行阶段，行政争议得不到实质性解决的症结往往是行政机关不愿履行生效裁判。行政相对人不愿履行生效裁判时，行政机关却可以强制执行。因此，检察机关需要在生效裁判的执行阶段，督促行政机关的履行行为，保障行政相对人的合法权益。

（二）检察机关的衍生角色：行政争议解决的助力者

检察机关的衍生角色，以调查核实权、引导和解的机制和司法救助职能等法律监督权的衍生内容为基础，服务于检察机关的固有角色。具体表现为以下三个方面：

1.检察机关是行政争议事实的调查者。行政争议事实的明晰，是实质性解决行政争议的前提。法院通过双方当事人提供的事实和证据认定行政争议的事实。若双方提供的事实和证据出现模糊，法院的事实认定就容易产生问题。行政相对人囿于专业知识和调查能力，难以提供准确的事实和证据。行政机关虽负有举证责任，但由于权力和机制方面的优势，其提供的证据并非可靠，甚至可以迷惑行政相对人和法院。检察机关行使调查核实权可以弥补法院事实认定的不足，为实质性解决行政争议提供及时的助力。

《人民检察院组织法》第21条规定：检察机关在行使法律监督权时，可以进行调查核实。调查核实权是法律监督权衍生的一种辅助性权力，是检察机关开展法律监督的重要手段〔11〕。例如，在糜某诉Z省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案中，检察机关在调查核实过程中查明有利于行政相对人的有关文书送达事实，并以此为基础开展类案监督，有效保障了行政相对人的利益〔12〕。

2.检察机关是行政争议和解的促成者。检察机关在促成行政争议和解方面拥有天然的正当性和公信力〔13〕。促成和解并非检察机关的法定职权，却是由检察机关的法律监督权衍生而来的一项专业优势服务机制〔14〕。在行政争议和解过程中，检察机关既引导行政机关和行政相对人达成和解，又督促行政机关积极履行和解协议。

《人民检察院行政诉讼监督规则》虽未对检察机关的促成和解机制作出规定，但依据其第135条之规定，行政检察可以参照《人民检察院民事诉讼监督规则》关于检察机关引导和解的规定。具言之，检察机关促成行政争议和解贯穿整个行政争议解决的过程，包括诉前、诉中和诉后，促成和解的方式包括公开听证、释法说理、心理疏导等〔15〕。并且，检察机关需要关注行政争议背后的利益诉求，对行政争议作出合理性审查。例如，在祝某诉H省某市人力资源和社会保障局工伤认定行政检察监督案中，祝某申请工伤认定已超过法定期限，但检察机关考虑到祝某诉求的合理性，通过公开听证引导祝某与人力资源和社会保障局达成一致意见〔16〕。

3.检察机关是行政相对人的救助者。《人民检察院行政诉讼监督规则》第134条规定，检察机关在行政诉讼监督案件中具有司法救助职能。司法救助是法律监督权的一项辅助性职能，也是行政争议实质性解决的优质助力。实质性解决行政争议，意在化解行政相对人与行政机关之间的利益冲突。行政相对人诉求的利益包括行为利益和结果利益。行为利益往往表现为行政行为的作出或撤回，但最终牵涉行政相对人的结果利益。检察机关对行政相对人进行司法救助，可以直接切入行政争议的利益诉求问题。

依据《人民检察院行政诉讼监督规则》及《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》的相关规定，检察机关开展司法救助的途径共有两种：其一，检察机关直接对行政相对人进行救助。救助的形式包括救助金支付、思想疏导、宣传教育等。救助的对象是诉求具有合理性，但通过法律途径难以解决，且生活有困难的行政相对人。其二，未能纳入司法救助的范围，或者检察机关已经救助后，仍未能解决行政相对人的生活困难问题，检察机关向其他部门建议救助或者引导行政相对人申请救助。

（三）检察机关的突破角色：行政争议的预防者

诉源治理是检察机关开展社会治理的重要内容，检察机关可以监督行政行为和行政规范性文件的制定与实施，以及行使司法解释权、司法指导权和司法通报权，预防行政争议产生，促成行政争议实质性解决。

1.检察机关是行政行为的监督者。检察机关开展法律监督的对象是法律的遵守、执行、适用〔4〕38-42。近年来，司法活动的单一监督难以满足检察机关的实践需求，社会活动的监督逐步被纳入检察机关的职权范围。在实质性解决行政争议视角下，检察机关既要发挥在司法活动中的监督作用，督促审判机关保护行政相对人的合法权益，也要发挥在社会活动中的监督作用，促使行政机关依法行政，预防行政争议的产生。

检察机关预防行政争议产生主要通过建议和诉讼两条路径：建议路径是指检察机关针对可能产生行政争议的行为提出社会治理检察建议，督促行政机关作出自我修正，弥补行政活动的管理漏洞。诉讼路径是指检察机关针对行政机关在社会公益方面的不作为等情形提起行政公益诉讼，要求行政机关积极维护公共利益。公共利益可能是个人利益的集合，或者公共利益受损可能导致个人利益受损，因此，即使两条路径均直接面向公共利益，但实际上可以实现维护私人利益的目的。并且，预防行政争议产生旨在消除社会矛盾和促进社会和谐发展，本质上也属于公共利益的范畴。因此，检察机关监督行政行为，直接祛除行政行为的违法性、不合理性等，有利于间接消弭可能产生的行政争议。

2.检察机关是行政规范性文件制定与实施的监督者。制定与实施行政规范性文件是行政机关行使行政权的重要方式，对于社会治理具有重要作用。然而，现实中有些行政规范性文件欠缺规范性，以此为依据作出的行政行为，往往引发行政争议。受到此类行政行为的侵害，行政相对人可以在提起行政诉讼时，请求附带审查行政规范性文件。不过，法院对行政规范性文件制定与实施的监督是有限的〔17〕。《行政诉讼法》第64条规定，法院审查行政规范性文件，认为其不合法，可向制定机关提出处理建议。提出处理建议，仅是法院与制定机关的一次交涉行为，难以触及制定机关的处理结果。而检察机关监督行政规范性文件的制定和实施，更加具有针对性〔18〕。

《人民检察院行政诉讼监督规则》第97条明晰了行政规范性文件的检察监督路径，即检察机关在办案过程中发现地方性法规、规章、行政决定、行政命令等有违法情况，可以层报最高检，由最高检向国务院提出审查建议。除此之外，检察机关还可以通过提出纠正违法意见书、社会治理检察建议以及公益诉讼检察建议来监督行政规范性文件的制定与实施。例如，X省某市金泽置业有限公司等欠缴土地出让金公益诉讼案中，检察机关发现市住建局制定的《某市市直建设工程前期施工监管制度（试行）》违反了《行政许可法》，因而向市政府法制办发送了社会治理检察建议，市政府法制办采纳建议并向市住建局发送处理建议函，市住建局废止了该文件〔19〕。

3.检察机关是解决行政争议的指导者和引导者。检察机关可以通过行使司法解释权和司法指导权指导下级检察机关参与解决行政争议，也可以通过行使司法通报权引导法院和行政机关解决行政争议。这两种途径均着眼于行政争议产生的普遍问题、典型问题，其作用在于预防行政争议的产生，并促成实质性解决普遍的和典型的行政争议。

第一，最高检享有司法解释权，即对在检察工作中具体运用法律的问题进行解释的权力。最高检发布的司法解释，对检察机关具有普遍的约束力。最高检就实质性解决行政争议发布的相关司法解释，可以指导检察机关对行政争议的参与、介入与监督。同时，最高检和最高院可以就实质性解决行政争议共同发布司法解释，指导法院和检察机关正确应用相关法律，促成行政争议的实质性解决。

第二，检察机关享有司法指导权。一方面，最高检可以发布指导性案例。《人民检察院行政诉讼监督规则》第51条规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当全面检索相关指导性案例、典型案例和关联案例，并在审查终结报告中作出说明。”这一规定为指导性案例的“指导性”增加了一定的强制性。检察机关必须参考指导性案例的监督规则、监督方式、监督结果等内容，有效地解决行政争议。另一方面，检察机关可以就行政争议的一般问题制定司法指导性文件，指导下级检察机关促成行政争议的实质性解决。

第三，检察机关享有司法通报权。《人民检察院行政诉讼监督规则》第121条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，可以对行政诉讼监督情况进行年度或者专题分析，向人民法院、行政机关通报”。检察机关可以就实质性解决行政争议的问题作出专题分析，向法院和行政机关通报，以此来促使法院作出合法合理的行政裁判、督促行政机关依法行政，达到预防行政争议产生的目的。

猜你喜欢 实质性人民检察院裁判 古石榴树下的听证会——石家庄市鹿泉区人民检察院以“检察蓝”守护“生态绿”公民与法治(2022年10期)2022-10-12牙医跨界冬奥会裁判今日农业(2022年2期)2022-06-01拜登和习近平举行“广泛和实质性”视频会晤英语文摘(2022年1期)2022-02-16裁判中存在“唯一正解”吗*——对《司法裁判中的道德判断》的批判性研读法律方法(2021年3期)2021-03-16法官如此裁判民主与法制(2020年19期)2020-08-24法官如此裁判民主与法制(2020年16期)2020-08-24孤独会造成实质性伤害奥秘(创新大赛)(2020年4期)2020-05-22孤独会造成实质性伤害奥秘(2019年12期)2019-12-27放开非公机构价格是实质性改革中国卫生(2014年6期)2014-11-10“十佳检察官提名奖”名单检察风云(2012年21期)2012-12-21