蔡 燕，张 建

（1. 河北经贸大学 商学院，河北 石家庄 050061；
2. 首都经济贸易大学 法学院，北京 100070）

加快构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互促进的新发展格局，是“十四五”时期中国经济社会发展必须牢牢把握的指导思想。推进“双循环”战略的重要原因之一在于中国原有的国际循环部分受到了前所未有之阻碍。据调查统计发现，自1995 年以来，全球对中国发起的贸易救济调查大幅攀升，由此前的个位数增至2019 年的100 多起①中国贸易救济信息网.国外涉华贸易救济案件统计数据［EB/OL］.（2019-10-10）［2020-10-03］.http：//cacs.mofcom.gov.cn/.。再加上受到其他贸易壁垒的影响，比如美国利用其国内法对中国商品加征关税，以及借所谓的国家安全为由限制中国对美出口等，使中国的出口贸易遭遇多处堵点。目前，世界经济下行态势明显，产业链供应链安全受到威胁，国际贸易环境复杂多变，国际贸易摩擦加剧，主要靠外循环拉动的经济模式面临挑战。

在此背景下，推进“双循环”战略要求建设更高水平开放型经济新体制，在努力打通国际循环的同时，进一步畅通国内大循环，提升经济发展的自主性。鉴于此，“十四五”规划中明确提到要“丰富贸易调整援助、贸易救济等政策工具，妥善应对经贸摩擦”。究其原因在于，世界贸易组织框架下的传统贸易救济制度仅着眼于外部循环，虽然在短期内有助于保护国内产业，却忽视了国内大循环，无益于促进国内产业进行积极调整以使其获得长远竞争力。相比之下，以贸易调整援助（Trade Adjustment Assistance）为代表的公平贸易制度着眼于畅通国内大循环，帮助因国际贸易环境变化、进口增加或产业转移等而陷入暂时困难的产业或企业渡过难关，通过相关技术援助促进产业调整升级，提高出口质量，推动国际竞争力提升。事实上，这一制度在域外已历经大半个世纪的演变，以欧美为代表的发达经济体早在20 世纪60 年代就开启贸易调整援助的立法和执法实践，对比之下，中国近几年才初步尝试在自贸试验区开展贸易调整援助试点工作，相关立法进程和执法经验严重滞后，难以满足构建国内国际“双循环”的现实需要。如何在新发展格局下构建具有中国特色的贸易调整援助制度，是“十四五”时期建设更高水平开放型经济新体制，助推国内外“双循环”良性发展亟待解决的现实问题。

围绕贸易调整援助制度，国内学术界的现有研究可从以下三个维度进行梳理。第一，从研究趋势看，国内学者的相关研究兴起于2005 年，早期集中于阐释美国贸易调整援助制度的立法经验以及探讨其在世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）框架内的合法性（韩秀丽，2005［1］；
陈雨松，2007［2］）。2015 年，国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，这是中国政府首次在官方文件中明确提出要构建贸易调整援助制度。借此，重掀国内学者进行相关研究的热潮。新一阶段的研究主要聚焦国家层面建立这一制度的必要性、可行性（伍俊颖，2019［3］）以及路径设计（张建，2019［4］；
陈淑梅 等，2019［5］；
胡语宸，2019［6］；
隋悦，2020［7］）。第二，从研究对象来看，国内学者大多倾向于聚焦某一特定国家或地区的相关立法评介，或者通过比较分析多个国家或地区的立法实践，得出对中国的启示。例如，陈雨松（2007）［2］、盛建明（2009）［8］、陈利强 等（2013）［9］的研究对象是以美国为代表的发达经济体；
蓝天（2012）［10］的研究对象是以韩国代表的新兴经济体；
全毅等（2014）［11］则从比较法角度分别考察了美国、欧盟和韩国的立法模式。第三，从研究方法来看，由于贸易调整援助本身蕴含了复杂的法理基础、经济理论与政治动因，因此对该问题的探讨具有明显的交叉学科特色，而且研究方法多样化。例如，陈利强（2010）［12］撰写的国内首本研究贸易调整援助制度的专著就横跨法学、经济学与政治学三大学科；
张建（2020）［13］的专著主要采取了历史研究、比较法研究、文献分析和数据分析等研究方法，提出了国家层面的贸易调整援助立法方案。

现有研究可供借鉴，但仍有不足。首先，国内学者多从国家立法层面对中国贸易调整援助制度的设计路径进行了初步研究。但是，从学理角度看，国家层面的立法建设很难一蹴而就，需要逐步推进；
从现实角度看，中国商务部曾在2008 年拟定《贸易调整援助暂行办法（草案）》（简称《草案》），但是随后国家层面的立法计划一直搁置。直到2017 年上海市发布《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》（简称《试点办法》），重启相关立法进程。可见，中国政府从以前的国家层面铺开转变为了局部试点先行的渐进思路。鉴于中国经济发展不均衡、各地产业结构差异大，本文提出构建中国贸易调整援助制度的“三步走”立法思路：第一步“试点先行”，奠定立法基础、总结实践经验；
第二步“顶层设计”，在试点基础上加快推进国家层面的立法论证与制度设计；
第三步“省域细化”，在国家立法框架内配套制定符合各地特色的具体地方性法规或实施细则。本文通过提出新的立法思路，可弥补当前相关路径研究较为单一的缺陷。其次，国内学术界主要通过聚焦一国或比较多国来揭示各国贸易调整援助制度的异质性与共性规律，欠缺国内法比较视角。本文在现有国际法比较视角的基础上，通过对国内现有立法探索与实践进行梳理比较，拓宽了研究对象与视角。

综上，在明晰新发展格局下国际贸易环境复杂多变的背景下，本文立足法、政、经三维视角剖析贸易调整援助的法律基础与理论依据，对比梳理国内外相关立法实践与探索，基于“试点先行—顶层设计—省域细化”的“三步走”立法思路，探讨符合中国国情的贸易调整援助制度基本原则、实体性设计与程序性设计路径。

（一）贸易调整援助的法律基础

首先，在国际法层面，贸易调整援助制度在国际贸易法上的合法性是其在中国落地的前提保障。贸易调整援助是否构成WTO《反补贴协定》下的禁止性补贴或可诉性补贴是许多学者在对其进行合规性论证时的担忧所在。

第一，《反补贴协定》下的禁止性补贴具体包括出口补贴和进口替代补贴。针对工人和企业进行贸易调整援助的目的分别在于帮助失业工人转岗再就业以及帮助企业恢复竞争力，显然不属于禁止性补贴的范畴（陈利强 等，2011［14］；
张建，2019［15］）。

第二，《反补贴协定》下的可诉性补贴有两个构成条件：一是具有专项性，二是对世贸组织其他成员造成不利影响。针对工人或农民的贸易调整援助确有存在专项性的可能，但鉴于其仅仅是对国内劳动力市场的调整，一般不具有域外效力，亦不会对其他成员造成直接的不利影响（陈利强等，2011［14］）。针对企业的援助在法律层面上并未对地域或行业进行限制，而是对所有企业适用，因此法律上难以构成专项性；
在事实层面，因美国的援助机制在实际操作环节并未限于特定企业或特定产业，也从未限于特定地域，因此事实上也很难判定其具备专项性（张建，2019［16］）。此外，针对企业的贸易调整援助也不会对WTO 其他成员构成不利影响（张建，2019［4］）。例如韩国政府虽然针对设备投资为企业提供直接资金援助，但是考虑到贸易调整援助的对象一般为立足于本国内需市场的脆弱行业，因此不太可能影响海外市场①韩国产业通商资源部. 对贸易调整援助制度与世贸组织反补贴协议兼容性的探讨［EB/OL］.（2007-04-05）［2020-10-05］. http：//www.motie.go.kr/QfikZ/motie/ne/rt/press/bbs/bbsView.do?bbs_seq_n=34901&bbs_cd_n=16.。

WTO 中虽未直接述及贸易调整援助的相关法律问题，但《保障措施协定》并未限制或禁止成员方实施保障措施时对受损的国内产业采取调整措施，且援助在法律上并不违反《反补贴协定》，事实上也从未因此在WTO 争端解决机构涉诉。由此可见，建立贸易调整援助制度基本符合世贸组织有关规则。

其次，在国内法层面，学界普遍认为《中华人民共和国对外贸易法》是实施贸易调整援助立法的法律依据（韩秀丽，2005［1］；
张建，2019［17］）。具体而言，依据该法四十四条规定，当国内产业因进口激增而严重受损时，国家在采取保障措施的同时可以对受损产业提供必要支持。由此可见，建立贸易调整援助制度基本符合中国对外贸易立法精神。

（二）贸易调整援助的理论依据

经济学理论普遍支持自由贸易比贸易保护主义更为可取这一论断。例如，根据贸易理论中的比较优势原则，两国之间的贸易通过生产各自具有比较优势的产品而互惠互利（Krugman，2009［18］）。但是，贸易自由化带来的竞争加剧不可避免地造成了“赢家”和“输家”，同时也给所有参与经济全球化的国家带来了调整问题（Adjustment Problems）。自由贸易使一些企业通过拓展到新的海外市场获得成长，也同时使得一些企业在面对更激烈的国外竞争时可能会被兼并甚至破产，从而不得不退出市场。尽管调整过程从宏观角度来看有益于国民经济的健康发展，但是会给受到贸易开放影响的企业和工人带来不可避免的损害，进而试图阻止有关贸易自由化的立法。对此，经济学家们认为，进口壁垒导致本国消费者必须付出更高的价格购买进口产品；
此外，由于竞争受到抑制，本国企业在努力创新和提高运营效率方面的动力不足，从长远来看，贸易保护措施对整个国家而言可能会造成更大的损失（陈利强，2010［12］；
周清杰 等，2019［19］）。

就制度性质而言，贸易调整援助是在构筑国内国际“双循环”新格局下，以保护本国公民和企业海外利益为目标，建立在国内法域外适用基础上的私人利益补偿机制，其对中外贸易摩擦背景下本国出口企业的利益保护具有重要现实价值（廖诗评，2019［20］）。通过贸易调整援助立法补偿自由贸易的“输家”，其背后的政治动因在于平衡自由贸易带来的整体收益与调整成本，以此提高对贸易开放的政治支持度（Rosendorff et al.，2001［21］）。贸易调整援助制度的主要立法依据在于帕累托最优原理（Pareto Optimality）和补偿原则。具体而言，判断一项政策是否值得推行的一个重要衡量尺度就在于这项政策是否可以在不损害任何一方利益的前提下提高部分群体的福利。贸易调整援助是将自由贸易的“赢家”所得的利益转移并补偿给“输家”，这一政策是基于公平原则进行的利益再分配（Brander et al.，1994［22］）。

（一）国外贸易调整援助立法实践

美国1962 年《贸易拓展法》通常被视为世界范围内首个贸易调整援助的正式立法，其现阶段业已形成了涵盖企业、工人、农民、社区大学与职业培训的四大类援助项目。企业贸易调整援助项目旨在为受到贸易影响的企业提供技术援助，助其制定调整计划以在不断变化的国际环境中保持竞争力（张斌等，2010［23］）。管理部门为商务部经济发展局，执行部门为各州的贸易调整援助中心（Hornbeck，2013［24］）。工人贸易调整援助项目有着制定最早、实施时间最长、相对也最完善的制度，其目标是通过提供培训等援助使因贸易开放受损的工人再就业（Collins，2018［25］）。农民贸易调整援助项目注重进口产品是否导致国内同类农产品价格下降，通过现金支持和技术援助方式来弥补受进口影响的农、渔、牧民的收入损失，调整产业结构，提高产品质量和技术含量，增强产品竞争力（McMinimy，2016［26］）。针对社区大学与职业培训的贸易调整援助项目通过对社区大学提供资助，主要向受到国际贸易不利影响并符合工人贸易调整援助项目资格的工人提供两年以内的职业培训支持（Collins，2012［27］）。

继美国之后，其他一些国家和地区也建立了类似的自由贸易补偿机制。例如，欧盟的全球化调整基金旨在援助因经济全球化导致的结构调整或者因全球经济与金融危机而失业的工人（张建，2020［13］）。韩国在推进本国自由贸易协定过程中，为缓解贸易自由化对国内弱势产业带来的冲击，于2007 年正式颁布了《根据自由贸易协定制定的贸易调整援助法》，涵盖了对企业、工人和农渔民的三大类援助（蓝天，2012［10］）。此外，日本的振兴工业竞争力体系、墨西哥的部门促进计划以及加拿大、智利、捷克和波兰的商业救济计划等，尽管不能完全涵盖贸易调整援助制度，也均旨在增强弱势产业或地区的竞争力（Yoon，2013［28］）。

（二）国内贸易调整援助立法探索

2008 年，中国政府就意识到了建立中国贸易调整援助制度的必要性，商务部对此进行了相关研究并起草了《贸易调整援助暂行办法（草案）》，这是中国首个贸易调整援助法律文本。但是《草案》后来未被正式获批，中国国家层面的相关立法进程也一度搁浅（张建，2020［29］）。2015 年国务院发布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（简称《意见》）第十九条提出要研究建立符合WTO 相关规定和中国国情的贸易调整援助机制①中华人民共和国中央人民政府. 国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见［EB/OL］.（2015-12-17）［2020-09-01］. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/17/content_10424.htm.，这是中国政府首次在官方文件中提出构建该制度。根据这一《意见》，上海市于2017 年6 月正式发布《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》②中国（上海）自由贸易试验区管委会. 上海市商务委员会、中国（上海）自由贸易试验区管委会关于印发《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》的函［EB/OL］.（2017-06-05）［2020-09-01］. http：//www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx?GID=48f24c72-ac73-47d0-afcd-b5ebc66885e8&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1&navType=2.，这是中国第一个贸易调整援助的准法律文件，为其他省市提供了经验，成为构建该制度的试验田。随着上海的先行先试，中国贸易调整援助的立法进程步入快车道阶段。2019 年4 月到8 月，国务院印发的海南③海南自由港. 商务部关于支持中国（海南）自由贸易试验区建设若干措施的通知［EB/OL］.（2019-05-10）［2020-09-01］.http：//www.hainan.gov.cn/hainan/myl/201907/d009b260cba247eebfcff13a3389e984.shtml.、广西、河北和云南④中华人民共和国商务部. 国务院关于印发6 个新设自由贸易试验区总体方案的通知［EB/OL］.（2019-08-26）［2020-09-01］. http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/g/201910/20191002905096.shtml.的自贸试验区建设方案中都提到要开展贸易调整援助试点工作。此外，2019 年8 月，商务部以食糖产业为援助对象开启了贸易调整援助试点培训项目⑤中国政府采购网. 贸易调整援助食糖产业试点培训项目成交公告［EB/OL］.（2019-08-02）［2020-09-01］. http：//www.ccgp.gov.cn/cggg/zygg/cjgg/201908/t20190802_12592892.htm.。

近年来，中国中央和地方政府多次强调要研究设立贸易调整援助制度。中央层面，2019 年11月《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》第三十三条⑥中华人民共和国商务部. 中共中央国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见［EB/OL］.（2019-11-28）［2020-09-02］.http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/g/202001/20200102931557.shtml.、2020 年5 月商务部《关于支持中国（湖北）自由贸易试验区加快发展若干措施的通知》第六条①中华人民共和国商务部. 商务部关于支持中国（湖北）自由贸易试验区加快发展若干措施的通知［EB/OL］.（2020-06-04）［2020-09-02］. http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/fwzl/202006/20200602970745.shtml.、2020 年7 月商务部发布的《发挥贸易救济作用 全力服务“两稳一促”》一文中②中华人民共和国商务部. 发挥贸易救济作用 全力服务“两稳一促”［EB/OL］.（2020-07-06）［2020-09-02］. http：//jgdw.mofcom.gov.cn/article/zyq/202007/20200702983124.shtml.对此均有提及。地方层面，2020 年8 月，云南省正式印发《中国（云南）自由贸易试验区贸易调整援助试点实施方案》（简称《实施方案》），这是继上海《试点办法》之后，中国正式推行贸易调整援助立法的第二个成文设计方案。此外，河北、广东、浙江和四川等地也在2021 年推进省域贸易调整援助机制构建工作。在地方立法探索如火如荼进行的同时，2021 年3 月通过的中国“十四五”规划纲要中明确将“丰富贸易调整援助”这一政策工具提升至顶层设计的高度。

（三）启示与借鉴意义

从贸易调整援助在国外的逐步推广和在中国的试点来看，其具有独特的制度价值和实践意义。通过总结域外的立法与执法经验，可以概括出如下几方面启示。第一，申请援助的门槛不宜过高，以免对申请者利用这一制度造成阻碍；
也不宜过低，以免某些申请者将由于自身原因导致的经营困境转嫁给国家，滥用贸易调整援助制度，浪费国家资源。第二，应简化认证申请流程，尽量缩短业务处理时间，提供高效的全流程援助，减轻申请负担。第三，应重视对贸易调整援助制度的宣传，提高认知度。第四，应重视援助实施的后续监管，不但可以获得经验教训，还可通过援助前后的数据对比，对贸易调整援助体系持续加以完善。

其次，国内的贸易调整援助立法探索继2008 年之后在2015 年重启，近两年来各地密集出台相关政策，中国更是在“十四五”开局之年将此作为推进建设更高水平开放型经济新体制的重要任务，表明构建具有中国特色的贸易调整援助制度成为大势所趋，所以应结合中国实际情况加快立法进程，使贸易调整援助有法可依、有章可循。

中国现有的关于贸易调整援助制度的成文设计方案主要有三个，即2008 年商务部草拟的《草案》、2017 年上海自贸试验区的《试点办法》以及2020 年云南自贸试验区的《实施方案》。借鉴三者设计路径并结合“三步走”立法思路，从整体上考虑，建立中国贸易调整援助制度应大体遵循以下基本原则。

第一，以援助企业为突破。在美国和韩国，不仅因贸易冲击遭受不利影响的企业可以申请援助，工人和农民也有权申请援助。然而，中国商务部《草案》、上海《试点办法》及云南《实施方案》都是立足于对企业的援助，主要基于两点考虑：其一，中国现有保障劳工最低生活水平的社会救助立法可以在一定程度上实现对工人的救助；
其二，美国的农业基本是产业化与规模化经营，农民亦具有企业家的特征，在国际农产品贸易中扮演重要角色。相比之下，中国农业主要是个体种植，规模化、国际化程度远低于美国（张建，2019［4］）。鉴于此，现阶段中国可率先建立对企业的贸易调整援助制度，之后视经济发展情况与制度推进程度再逐步扩及工人和农民。

第二，以产业安全为抓手。上海《试点办法》第九条特别强调了贸易调整援助与产业安全预警工作的重要性。云南《实施方案》也提到制定贸易调整援助实施方案是落实国家“两稳一促”任务的要求。有鉴于此，中国贸易调整援助立法的重要抓手应当是深化完善产业安全预警机制，保护在提高对外开放水平的过程中受损的企业，促进产业结构调整，提升国际竞争力。上海作为中国首个试点，应总结其利用本市产业安全预警体系对贸易调整援助提供数据支撑的经验，对日后的国家立法形成方向指引，对其他省区市制定各地细则提供经验参照。

第三，以发展提高为目的。商务部《草案》第一条就指出贸易调整援助立法的根本目的在于援助受损国内企业或产业进行自我调整，恢复竞争力，重新参与市场竞争；
上海《试点办法》第五条、云南《实施方案》第三条也明确了贸易调整援助的发展导向。可见，贸易调整援助的落脚点并非单纯救助，而应着重于提高长远竞争力，否则，部分落后企业可能会过度依赖政府援助，而不积极进行内部改善，最终使贸易调整援助事倍功半。

第四，以合法合规为底线。在新发展格局下，部分国内产业因国际贸易环境突变而面临不同程度的进口冲击或出口阻力，通过贸易调整援助可平衡贸易政策与产业补贴的关系，借此清理不符合世贸规则或有被诉可能的补贴项目。中国在建立贸易调整援助制度时，“顶层设计”环节应该格外慎重，立法文本发布前要扎实做好合规性评估，以免违反国际贸易法的现行规定；
“省域细化”环节要巧妙设计援助内容，通过贸易调整援助继续对受损产业进行救助。

（一）实体性路径设计

1. 援助对象

美国和韩国将申请贸易调整援助的对象限于受进口冲击的企业、工人和农民；
中国商务部《草案》将其限于因进口产品竞争而受到不利影响的企业；
上海《试点办法》和云南《实施方案》的援助对象仅限于在自贸试验区内的企业，但是将申请前提扩大到既包括受进口冲击又包括出口受阻两个方面。

在“试点先行”阶段，上海与云南以自贸试验区为制度创新高地，在本省市有限范围内引入了贸易调整援助制度。2020 年，浙江与河北等地也在加速推进省域贸易调整援助先行先试工作，拟将援助对象范围扩至既包括自贸试验区内的企业，又包括自贸试验区外的企业①笔者作为专家成员参与了浙江与河北的贸易调整援助课题研究与试点方案论证，两省均拟扩大援助对象的范围，力推贸易调整援助省域试点的落地实施。例如，虽然《中国（河北）自由贸易试验区条例》第二十二明确提出要“开展贸易调整援助试点”，但是河北自贸试验区尚属于发展初期阶段，很多省内重点企业尚未入驻，结合省情，河北拟扩大贸易调整援助范围。。援助范围的进一步

扩大充分体现出海量自贸试验区以外的企业在当前复杂的国际贸易环境变化中面临更多不稳定、不确定性因素，对贸易调整援助的需求更为迫切。

在“顶层设计”阶段，可在立法前做好合规性论证的前提下参考试点立法方案，同时涵盖进口与出口贸易调整援助，将援助对象拓展为内销产品受进口冲击的企业以及外销产品受贸易壁垒或贸易摩擦影响的企业。事实上，这一设定更符合当下中美经贸摩擦等多重冲击下企业出口受阻的现实需求，使贸易调整援助切实有效地发挥全面救助作用。

在“省域细化”阶段，为规避WTO《反补贴协定》中关于禁止性与可诉性补贴的规定，各地在设计具体实施细则时，应避免出现类似鼓励出口的表述，而且对援助对象的设定应强调普遍性，即所有企业一旦符合援助条件均可申请贸易调整援助，淡化具有专项性的措辞，遵守国际规则，不要授人以柄。

2. 援助条件

综上所述，式(3)、式(9)和式(10)为根据改进后Druck-Prager屈服函数求出岩石蠕变本构方程。为了验证其正确性，采用最广泛的蠕变参数求解方法为最小二乘法，即通过Origin9.0软件对蠕变曲线进行拟合[18-20]，求得σ3=5 MPa、pw=0时的蠕变参数结果见表4。

必要条件规定方面，商务部《草案》第四条要求同时满足企业内工人失业、产销下降、有关经济因素和指标下降三个条件，并须证明进口增加与这三个条件之间的因果关系，才能获得援助。上海《试点办法》第三条、云南《实施方案》第六条将援助条件设定为员工离职或产销量下降，让这一门槛明显更为宽松。但是，“试点先行”阶段均强调对企业已经遭受的实质损害进行援助，却忽视了因国际贸易环境变化可能导致的企业预期贸易损害。美国贸易调整援助立法经过多年不断完善发展，将援助条件从最初的仅包括“实质损害”修改为既包括“实质损害”又包括“实质损害威胁”（张建，2019［4］），扩大了受援范围，为日后中国的“顶层设计”提供了参考借鉴。

优先安排条件方面，上海《试点办法》在第十三条规定如果企业提出的贸易救济申请已获立案或者其所在产业连续两次在上海市产业安全预警体系被提及，则可在贸易调整援助中予以优先考虑；
云南《实施方案》第六条则提到要优先援助对“脱贫攻坚、乡村振兴和边境贸易起支撑作用且急需保市场保就业的重点项目、重点企业、重点产业”。“试点先行”阶段两地的创新性探索很值得借鉴，上海将产业安全预警体系、贸易救济和贸易调整援助有机联系起来，可以充分发挥三位一体的联动效应；
云南的优先援助条件设定则紧扣本省宏观政策导向。“顶层设计”阶段除规定必要援助条件外，还应允许设置优先安排条件，为“省域细化”环节留有充分的政策空间。

3. 援助方式

贸易调整援助的方式最初为现金援助和技术援助。世界贸易组织成立后，考虑到给企业提供直接的现金援助会违反《反补贴协定》从而引发贸易争端，国外一些贸易调整援助制度逐渐取消直接给予财政支持，转而只提供技术援助。商务部《草案》、上海《试点办法》与云南《实施方案》中，援助方式主要包括市场推广、信息化水平提升、出口信用保险、产品设计研发、国际市场营销、供应链管理及融资、检测认证、风险管理咨询及培训等。考虑到企业的需求多种多样，“顶层设计”阶段除了明示以上多种可选方式外，还应留有“其他援助方式”的条款。此外，为避免“省域细化”环节的过宽解读而造成制度滥用或违反世贸规则，还应在国家层面的立法中明示援助方式的禁止领域，如禁止贸易调整援助用于与出口实绩相挂钩的援助方式。

4. 援助额度

上海《试点办法》中并没有关于具体援助额度的条款，但在2020 年2 月，上海市发布的《关于申报2020 年度第一批上海自贸试验区贸易调整援助项目的通知》中提到“获得支持的企业单个项目支持金额不超过10 万元”①上海公平贸易服务网. 关于申报2020 年度第一批上海自贸试验区贸易调整援助项目的通知［EB/OL］.（2020-02-21）［2020-09-15］. http：//fairtrade.sww.sh.gov.cn/pi/action/piHome/news_page News?levelCode=publicService&newsId=3043.。2020 年11 月，《上海市国家外经贸发展专项资金（公平贸易）项目申报通知》中将援助额度上限提升至单个项目30 万元，单个企业100 万元①中国贸易救济信息网. 2020 年上海市国家外经贸发展专项资金（公平贸易）项目申报通知［EB/OL］.（2020-11-16）［2020-12-15］. http：//cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/stld/ysdt/202011/166977.html.。此外，商务部对食糖产业贸易调整援助试点培训项目的支援总金额约为160 万元②中国政府采购网. 贸易调整援助食糖产业试点培训项目成交公告［EB/OL］.（2019-08-02）［2020-09-15］. http：//www.ccgp.gov.cn/cggg/zygg/cjgg/201908/t20190802_12592892.htm.。云南《实施方案》第五条规定对单个企业的援助资金不超过100 万元。

援助额度的设定一方面应达到使企业实现调整计划的目的，另一方面也应与政府的财政收入相符，不给政府带来过重的财政负担。“顶层设计”阶段应重视考察前期“试点先行”阶段的援助效果，在实践中探索出具有全国普适性的援助额度，还应设计科学合理的政企负担比例；
“省域细化”阶段应在国家设定的援助额度基础上，通过问卷调查或实地调研，对本省企业需要重点帮扶的领域进行梳理，细化每类援助方式对应的援助比例与限额。

5. 援助期限

获批贸易调整援助的企业需在合理的时间期限内根据其调整计划书进行经营调整。商务部《草案》并未明确规定具体的援助期限；
上海《试点办法》第十四条将企业实施经营调整计划的期限规定为两年；
云南《实施方案》第四条规定为一至三年。以此为参考，“顶层设计”阶段应明示援助期限的最高上限或浮动区间，还应配套相应的援助中止、退出程序，为“省域细化”环节提供立法参照。

（二）程序性路径设计

1. 实施部门

在实施贸易调整援助计划时，首先应该明确援助的实施部门。商务部《草案》第三条规定的是商务部与省级商务主管部门两级管理的模式。上海《试点办法》结合本地特色，巧妙依托本地现有的产业安全预警体系，通过多部门协调联动，指定了上海自贸试验区管委会为具体实施部门；
云南《实施方案》则由自贸试验区工作领导小组办公室负责统筹、各片区管委会负责具体实施贸易调整援助相关工作；
同时，两地都允许第三方中介机构的介入，为政府部门在实施援助计划等工作时提供有力的外部支持。

“试点先行”阶段采取的“政府部门内部统筹+中介机构外部助力”内外联动模式在保证政府部门主导贸易调整援助的同时，又可委托第三方中介机构提供服务弥补工作短板，因此架构实施部门在“顶层设计”阶段可对此积极借鉴。“省域细化”阶段，为保证贸易调整援助程序的流畅运行，可由当地商务主管部门牵头建立专门的省级贸易调整援助中心，并打造线上服务平台，快速高效回应企业诉求，实现问题反馈流程化、问题解决专业化、问题总结数据化。通过“线下+线上”结合，可串联起整个贸易调整援助程序链条上的各个节点③笔者在参与《浙江省贸易调整援助试点实施方案》论证中了解到，浙江拟充分利用该省现有的“‘浙’里有‘援’外经贸法律援助呼叫中心”，在此基础上新增贸易调整援助服务模块，为企业提供全程服务指导，同时总结整理政府在实施贸易调整援助过程中的经验和困难，是“线下+线上”援助模式的有力探索。。

2. 资金来源与管理

中国在2008 年起草国家层面的贸易调整援助暂行办法时，对资金管理机制的设计思路是中央设立专项资金、地方提供配套资金的两端来源模式。上海《试点办法》提到由上海自贸试验区管委会设立专项资金，云南《实施方案》提到要使用省财政下拨的自贸试验区专项资金。“顶层设计”阶段应积极探索资金来源，设立专项资金以保障贸易调整援助工作的运转实施。“省域细化”阶段应慎重考虑资金发放给企业的方式，严格按照企业提交的调整计划书中的资金使用预算进行拨付，并限定用于提供技术援助，以防该项资金违反WTO《反补贴协定》的相关规则。

3. 第三方准入

商务部《草案》第十三条规定企业可根据获批的贸易调整援助计划聘请非政府机构向其提供援助；
上海《试点办法》第十二条与云南《实施方案》第四条规定政府可购买公共服务向企业提供援助。前者的第三方准入方式是通过企业自行聘请、政府承担一定费用比例，后两者则是通过政府直接购买。而在实际执行中，上海的贸易调整援助申报通知中采用的是企业先自行采购、政府后费用支持的方式①中国贸易救济信息网. 2020 年上海市国家外经贸发展专项资金（公平贸易）项目申报通知［EB/OL］.（2020-11-16）［2020-12-15］. http：//cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/stld/ysdt/202011/166977.html.。

无论是企业自行聘请还是政府直接购买，在贸易调整援助计划的实施阶段，都需要第三方机构提供服务来满足企业的多种援助需求。企业自行聘请的优势在于企业比政府管理部门更清楚其所需要的援助方式，可获得第三方机构更具针对性、个性化的援助；
政府直接购买的优势在于政府可把控第三方准入门槛，并对后续服务效果进行监督与评估。“顶层设计”阶段具体二者择一还是两者并行需以“试点先行”阶段积累的经验教训为参考；
“省域细化”阶段还要根据国家立法制定配套的第三方服务商库运行方案［30］，一方面确保企业合理使用贸易调整援助资金获得服务，另一方面监督第三方服务质量与效果。

4. 审查机制与效果评估

为了保障贸易调整援助机制的高效运行，有必要在不同的阶段建立合理的审查时限，使审查程序清晰、简洁、快速、连贯。商务部《草案》第六条和第七条分别将资格初审和终审期限规定为15个工作日和30 个工作日，第十条和第十一条将援助计划初审和终审期限都规定为30 个工作日。作为地方性试行法规，上海《试点办法》和云南《实施方案》未对具体期限作明确规定，但是两地的亮点在于要求企业提交援助申请表的同时一并提交调整计划书，将受援资格审查与援助计划审查并行。这种安排对于最终通过资格审查的企业来说，可推进调整计划的实施进程；
但是对未通过资格审查的企业来说，会加重其申请负担。此外，两者并行不利于政府部门尽早筛去不符合申请条件的企业，反而不利于提升审查程序的整体效率。“顶层设计”阶段需充分调研“试点先行”阶段的开展效果，确定受援资格审查与援助计划审查两者并行还是先后独立，然后制定相应程序与明确期限，供“省域细化”阶段制定细则。

在实施贸易调整援助措施后，发达经济体会定期发布援助效果评价报告。商务部《草案》第十六条、上海《试点办法》第十五条以及云南《实施方案》第九条也有类似规定，这类评价报告有利于发现问题，总结经验教训，提高援助效率。“顶层设计”阶段可予以借鉴，设计有关效果评估的程序性规定，“省域细化”阶段配套制定评价标准细则。

5. 信息报送与宣传机制

2008 年商务部《草案》第二十条规定省级商务主管部门应向商务部提交本地区贸易调整援助的实施情况和调整效果，此类信息报送机制符合国际惯例。“顶层设计”阶段可明确提交时限与报告事项，“省域细化”阶段可依托线下、线上资源使整个信息报送程序明确化、流程化、制度化。

此外，要重视对制度的宣传，否则很有可能出现像韩国最初建立该制度时由于企业对制度的认知度不够导致运行不善的问题。“顶层设计”阶段在出台国家层面的贸易调整援助立法后，“省域细化”阶段应该利用当地预警平台和各类信息渠道，积极开展贸易调整援助推介会，加大宣传力度，提高相关企业认知度，促进贸易调整援助落地实施。

（三）中国特色贸易调整援助制度的整体路径设计

综上所述，基于“试点先行—顶层设计—省域细化”的“三步走”立法思路，实体性路径设计方面，将援助对象定为受国际经贸环境影响的企业，援助条件的设定上既要统一规定必要条件，又要结合地方特色允许设定优先安排条件。援助方式上，应主要通过提供多种技术援助以保障贸易调整援助制度在国际贸易法上的合法性。援助额度与援助期限的设置应基于试点阶段的援助效果而定。程序性路径设计方面，从企业提交受援资格申请到最终完成调整计划的实施与评估应该有一套完整的程序规定，在此过程中，企业、省级贸易调整援助中心与商务部做到相互配合（图1）。

图1 中国特色贸易调整援助制度的整体路径设计

构建“双循环”新发展格局要求在全面提高对外开放水平的同时，还要构筑与其相匹配的安全保障体系。贸易调整援助着眼于维护产业安全，落脚于促进产业调整，致力于为因国际贸易环境变化而陷入困难的企业缓解进口压力、疏通出口堵点，进一步提高风险防控能力，助推国内外“双循环”良性发展。然而，中国贸易调整援助立法进程相较于发达国家严重滞后，“十四五”时期，构建中国特色贸易调整援助制度迫在眉睫。建议基于“三步走”立法思路，以援助企业为突破、以产业安全为抓手、以发展提高为目的、以合法合规为底线，设计符合国情的实体性与程序性双重立法路径。

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