陈晓毅

（广东省民族宗教研究院,广东 广州 510000）

改革开放以来的民族工作实践证明，行政包揽一切、民族事务部门单打独斗的工作模式难以适应市场经济新形势的要求，是不可能真正做好城市民族工作的，这使得大力推进城市民族事务治理社会化日渐成为各界共识。从本质上说，民族工作社会化“就是把被分解到政府各部门的资源再整合起来，形成推动少数民族发展、促进民族团结的合力”[1]。笔者认为，“社会化”和“法治化”“社区化”“信息化”一样，都是民族事务治理体系和治理能力现代化的重要方面。[2]陈云认为，未来的城市民族工作需要深化“社会化”的道路，形成多元主体共同参与、协同一体的工作格局，以便推进对少数民族群体的人性化管理和全方位服务。[3]方堃在民族事务治理社会化兰州模式（网格化+政社政企合作）、深圳模式（民族社工项目服务制）、贵阳模式（以“六个平台”和“八个一”构建城市社区民族事务治理体系）、北京“牛街模式”（特大城市民族工作社会化改造）的基础上，深入探讨了城市民族事务治理社会化的理论和实践问题。[4]

2010 年至2020 年，广东少数民族人口增加了2688732 人，这数字比宁夏回族自治区少数民族总人口 还多了约10 万人。综合全国情况来看，广东是全国吸纳外省少数民族人口最多的省级行政区，是全国城市民族工作尤其是城市流动少数民族服务管理工作最繁重的省份。2018 年，习总书记参加十三届全国人大一次会议广东团审议时，要求广东在“营造共建共治共享社会治理格局”方面走在全国前列，这内在地要求民族工作领域必须坚定不移地走上社会化路径。改革开放以来，广东坚持和创新城市民族事务治理社会化，在这一领域内做出了很多有益的探索和实践，兹将广东在这方面的地方实践做一简明概括，并进一步探讨其民族事务治理社会化的历史发展和理论依据，以就正方家。

改革开放前，除了广州、肇庆有少数世居的回族、满族外，广东省尤其是珠三角城市群居民绝大部分是汉族，因此配备的民族工作力量极为有限。改革开放后，形势倒逼，广东省民族工作力量有所增加，但与其他省级行政区相比之下仍然显得比较薄弱。因此，广东民族工作相关部门大力推进城市民族事务治理社会化实践，形成了城市民族工作的“广东模式”[5]。

（一）破解体制机制难题，完善城市民族事务治理的社会化治理格局

广东建立、坚持和不断完善“党委统一领导、党政齐抓共管、部门各司其职、社会广泛参与”的民族工作格局，进一步健全完善省、市、县（市）区、镇（街道）、社区（村）、网格六级纵向民族工作协调小组机制；
进一步健全完善民委委员制度，各党政部门分工协作贯彻落实民族法规政策，保障少数民族合法权益，促进辖区内平等团结互助和谐的社会主义民族关系的形成和巩固，推动城市民族事务治理社会化的横向拓展。加强城市少数民族流动人口服务管理体系构建，制定并落实工作目标管理考核办法，让城市民族事务治理社会化权责清晰。发挥城市民族工作领导协调机制、珠三角城市民族工作联席会议制度、输入地输出地交流协作平台、“民族社工站”的作用，推进城市民族事务治理社会化的跨地域整合。在少数民族人数较多的地方，根据实际情况建立相应的服务体系，构建以基层党政组织为龙头，社区、企业、学校为依托，少数民族联谊组织为桥梁纽带的民族工作机制，建立组织管理、宣传教育、工作网络、公共服务、社团管理等方面的城市少数民族服务管理体系，搭建起从基层单位到少数民族联络点的社会化服务网络。

广东各级民族事务相关部门抓住社会建设的契机，积极构建“社区、社工、社团”三位一体民族工作社会化网络，将民族事务嵌入社会服务管理体系，使其在街道、社区和网格中贯彻落实，形成政府各部门各负其责、相互协同，社工及少数民族团体共同参与社区民族工作的城市民族事务治理社会化模式。在这个过程中，广东各级民族事务部门积极探索建立、推广和完善城市民族社工项目制，从而推动了民族社工进社区。

广东各级民族事务部门高度重视最大限度发挥以少数民族社会团体为主的各类社会组织的协助治理和桥梁纽带功能。作为一种自发性民间组织或党政机关指导下成立的社会团体，民族社团在少数民族群众中具有较强的感召力、凝聚力，在社会上有一定的影响力，因而在城市民族事务治理体系中具有独特的地位和作用。广东的民族类社会组织大多为民族事务部门牵头成立且在民政部门登记的，多冠以“XX 市XX 族历史文化研究会” “民族团结进步协会” “XX 市民族团结进步促进会” 或“XX市民族团结发展促进会” 等名称。一些少数民族集中的街道、社区，在这些上位组织下面成立了延伸组织，如“XX 街道（XX 社区）民族团结进步促进会”“XX街道（XX社区）民族工作志愿者工作队”等，深化了城市民族事务治理的社会化程度。广州大学“李敏工作室”在开展高校民族学生思想政治教育与民族团结进步创建工作中有特殊贡献，被多次评为省级、国家级的优秀工作室，是广东省民族工作社会化的品牌之一。借助“李敏工作室”的品牌优势，广州市因势利导于2019 年成立“广州市民族学生工作与辅导员发展研究会”，整合高校资源，交流推广经验，对提高广东省高校民族学生工作水平和辅导员队伍素质起到重要作用。

广东在推进城市民族事务多元主体共建共治共享方面主要从以下三个方面着力。一是少数民族流出地各级政府与流入地政府之间建立协调合作机制，流出地从源头上做好政策、法规、技能、思想方面的教育培训，流入地将少数民族流动人员服务管理工作纳入地方政府绩效考核体系，保障其均等享有城市基本公共服务。二是聚力社区，改防范性管控为服务型、参与型治理，编织促进少数民族流动人口融入的社会网络，帮助少数民族流动人口突破传统融入性障碍，提升其社区认同感和归属感，促进少数民族群众的文化心理与现代城市文明相适应。三是引导城市各民族群众在居住空间、经济生活和文化交往方面相互嵌入，尽量减少“聚族而居”的主动或被动隔离现象，增加族际交往交流交融，使城市各民族真正做到“六个相互”（相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助），从而真正铸牢中华民族共同体意识。

（二）围绕铸牢中华民族共同体意识主线，丰富城市民族工作的社会化措施

广东在已有基础上，以城市少数民族群众生存发展为重点，建立并逐渐完善服务管理体系，在少数民族人口较多的街道、社区、学校设立少数民族联络站、服务站、法律援助站、民族之家、民族工作室等，为少数民族群众提供就业咨询、民政救助、困难帮扶和法律援助。

《国家民委关于推动民族团结进步创建活动进机关 企业 社区 乡镇 学校 寺庙的实施意见》（民委发〔2014〕94 号）要求城市民族工作“六进”，这一政策对全国民族团结进步创建活动的深入开展发挥了极为重要的作用。广东省结合实际，对民族团结进步创建活动“六进”进行了完善，更加重视民族团结工作进企业、进社区、进学校、进楼栋及推动民族团结教育进党校培训教材等几个方面，尽量扩大民族团结进步事业的影响力；
在社会面引导形成各民族互嵌式社会结构和社区环境，使在粤各民族群众有更多交往交流交融的平台和载体。在学校加强马克思主义民族观和我国民族政策法规的学习教育，开展普法宣传、开设民族团结教育课，使学生牢固树立中华民族共同体意识、法律意识和公民意识。广东在承办异地民族班（比如内地新疆高中班、内地新疆中职班、内地西藏初中班、内地西藏中职班等）的学校，秉持增进各民族交往交流交融的原则，在自愿原则下稳妥推进各民族学生的“三混”（混合编班、混合住宿、混合就餐）工作，引导各民族学生像石榴籽一样紧紧抱在一起。广东一些有一定数量少数民族员工的企业中把民族政策法规进企业活动与加强企业文化建设相结合，协调处理好企业内部出现的民族问题，要加强企业经营管理人员的民族政策法规教育培训，普及民族基本常识，加强企业民族政策法规教育阵地建设，促进少数民族员工与其他员工、与企业同提升共发展。在清真寺参加宗教活动的回族、维吾尔族等少数民族人员比较多，部分基督教堂中的朝鲜族比较多，所在地相关部门注意将民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的宣传嵌入这些宗教活动场所的集体活动中。

民族事务部门充分了解情况，引导有条件的民族事务治理社会化平台载体提升城市少数民族服务水平，丰富其服务内容，打造特色品牌并向全国宣传推广。李敏工作室在全国高校系统有一定影响力，省、市民族事务部门应引导其进一步发挥更大作用；
在其他少数民族学生较多的大学，借鉴、推广李敏工作室的成功经验，更进一步做好大学的民族团结进步工作。广东省办有新疆内地高中班和西藏中职班的学校多、学生多、时间长、实践经验丰富，教育部门和民族事务部门注意挖掘、引导，树立典型，打造名牌，将相关经验向全省乃至同类学校推广。民族事务部门还着力打造少数民族法律援助站名牌，提升少数民族通过法律渠道解决矛盾纠纷的方便性和积极性，更好地维护民族团结，化解社会矛盾。

广州坚持让来穗人员特别是党员参与公共事务决策管理，让少数民族参与各类涉及少数民族事务的治理，让大家有参与感和主人翁感觉，把“外来人”变成“自家人”，发挥“老乡管老乡”“同族管同族”的地缘亲缘族缘优势，调解来穗少数民族之间的矛盾纠纷，将其消灭在萌芽状态。在社区层面搭建起群防群治网络，形成本地人和外地人、汉族和少数民族、党员干部和群众共同参与的治理格局。在这方面，各级党组织发挥着特殊作用。比如，广州市民族宗教事务局民族工作处党支部就与四川省阿坝州在穗藏族流动党支部、青海在穗回族流动党支部结对共建，通过一系列党建活动让在穗少数民族深入了解广州民族工作的政策法规，增强他们与在穗各族群众交往交流交融的积极性，充分发挥他们在加强在穗少数民族群众和政府部门沟通联系的桥梁纽带作用，增强他们融入广州、立足广州、服务广州的信心。

（三）因时因地制宜，推进城市民族事务治理的社会化进程

广东各级民族事务部门积极宣传引导，扩大城市民族工作公众知晓度。一方面，开展民族政策法规宣传教育培训。利用每年9 月全省民族团结进步宣传月开展活动，利用各种媒体和平台宣传民族政策法规，增强社会各界对民族工作的认知。促进民族政策和有关法律法规的贯彻落实。组织各级领导干部深入学习领会中央民族工作会议精神，准确把握新形势下民族工作的规律，增强各级领导干部调处民族问题的能力。另一方面，开展民族团结进步创建活动，铸牢中华民族共同体意识。在少数民族流动人口较多的社区，要把政策法规宣传教育引导，及时妥善化解矛盾纠纷，维护社会和谐作为创建活动的重点；
在少数民族员工比较集中的企业，把维护少数民族合法权益，促进民族团结、企业发展作为创建活动的重点；
在少数民族学生较多的学校，把加强对青少年的民族文化知识和民族政策作为创建活动的重点。

广东少数民族人数较多的街道严格落实“三个坚持”，夯实城市民族工作社会化基础。一是坚持把民族宗教工作纳入街道党工委的重点工作，成立街道民族工作协调领导小组，不定期召开会议研究、协调和解决各类热点难点问题。二是坚持从全局把握民族工作，将涉民族因素的矛盾纠纷纳入社会综治维稳考核指标，民族事务属地责任纳入党员干部考核体系，有条件的地区将民族事务纳入社区网格化管理平台，形成齐抓共管的工作机制。三是坚持把民族政策法规纳入基层党员干部学习教育培训计划，采取参加业务培训、举办讲座等形式，提高相关各级干部民族事务治理的理论政策水平和处置民族事务的能力。在少数民族居住较多的社区，成立社区民族工作领导小组，建立民族工作委员会、民族联谊会和少数民族工作站等官方和社会的民族工作组织，有条件的还设立了社区少数民族文化馆、民族文化公园等设施，推动各民族的族际文化认同和融入发展。

广东深化少数民族流入地和流出地交流合作机制，切实解决少数民族群体的服务管理问题。广东城市涉少数民族矛盾纠纷案（事）件中，下列两大群体占比较高：一是多数人信奉伊斯兰教的10 个少数民族，其中绝大部分是维吾尔族和回族；
二是四川阿坝藏族羌族自治州黑水县的藏族和大小凉山的彝族。广东各级相关部门深入调查摸底，掌握城市少数民族基本情况，帮助外来少数民族解决子女入学、就业和经商中碰到的难题，解决信仰伊斯兰教少数民族的清真饮食、土葬用地和宗教活动场所等合法诉求。广东注重加强新疆籍流动人员的服务管理，相关调研人员经常到其住处和贩卖核桃、哈密瓜等新疆特产的摊点了解情况；
发挥广东省新疆籍人员服务管理工作队的独特作用，教育引导新疆籍少数民族流动人员服从城管人员管理，配合政府做好城市管理和卫生工作；
奔赴少数民族流出地学习考察，走访慰问来粤经商的代表人物家庭，与流出地各级民族事务部门签订《关于加强少数民族流动人员服务管理工作的协议》，为加强新疆籍流动人员的服务管理打下坚实基础。

从本质上说，政府管理范式的目的是解决最紧要的生产力和生产关系问题；
如果生产力和生产关系之间的矛盾发生新变化，新的政府管理范式便应运而生。[6]民族事务治理范式也同样为更好解决民族领域的两类矛盾（人民内部矛盾和敌我矛盾）、实现社会主义平等团结互助和谐的民族关系而不断推陈出新。在我国力图实现国家治理现代化的背景下，民族事务部门应当继承优秀、高效的民族事务治理历史传统，吸纳世界各国政府民族事务管理创新的先进范式，最终实现我国民族事务治理体系和治理能力现代化。

（一）域外政府治理理论的他山之石

于我省城市民族事务治理社会化的现状，我们选择当今世界各国政府管理创新实践中比较典型的“整体政府理论”“无缝隙政府理论”[7]来探讨其对我省民族事务治理社会化可能的启发和帮助。

“整体政府理论”旨在促进政府“内外上下”四维度资源整合与共享。整体性治理以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务。上述广东民族事务治理社会化的实践中，省、市两级民族事务部门积极主动与流出地进行跨地域少数民族服务管理对接并签订分工协作的协议，珠三角城市民族工作联席会议机制，建立省、市、县（市）区、镇（街道）、社区（村）、网格的从上到下的“六级网络”，都与“整体政府理论”促进政府“内外上下”四个维度资源的整合和共享完全一致。

“无缝隙政府理论”指政府整合所有部门、人员和其他资源，以单一界面为公众提供优质高效的信息和服务，目的是要突破传统的部门界线和功能分割局面，所以也称“无界线政府”。无缝隙政府理论有助于克服“科层制”为特征的传统政府组织各自为政、人浮于事、百姓办事不方便的问题。在上述广东民族工作实践中，在省、地级（以上）市、县（区、市）各级政府都广泛建立民族工作领导小组，以网格化为依托实施跨功能协作的城市民族事务网络化治理，来克服“传统的部门界线和功能分割局面”，从而整合了所有政府力量，以单一平台单一载体为城市各民族提供了优质高效的信息和服务；
广东省倡导构建的“党委统一领导、党政齐抓共管、部门各司其职、社会广泛参与”民族工作格局中，强调了民族事务治理的党政主导责任体系，强调了在各司其职基础上跨部门的沟通协作，强调了社会广泛参与的共建共治共享精神，从而有助于克服传统政府管理“科层制”“碎片化”带来的各种问题。

在“无缝隙政府理论”指导下，一些国家和地区（如新加坡政府的“一站式”服务和西班牙加泰罗尼亚地区的“.CAT”平台）在进行建立“无缝隙政府”的实践探索，力图实现政府和公民的无缝隙衔接；
在整体政府理论指导下，一些国家则试图建立“绩效政府”（如新西兰的《绩效评估：关于如何建立有效框架的建议和事例指南》、美国的层级式评估体系与首席绩效官制度）。在整合此两种理论优长基础上，广东省各级政府在建立整体绩效政府方面走在了全国前列。自2007 年开始，华南理工大学政府决策与绩效评价研究所连续发布广东省地方政府整体绩效评价报告，系统展现在广东率先进行的市、县两级政府整体绩效评价的基本结果及改善政府绩效的对策。[8]此连续性评价报告以第三方立场，在全国率先发布“地方政府整体绩效评价报告”，因其考评主体社会化、考评标准科学化、考评目标民意化[9]而颇受好评，被学界称为“广东实验”。[10]

（二）民族事务治理社会化中国实践的历史脉络

城市民族事务治理是民族工作的重要方面，其重要性随我国城镇化进程的推进而日益彰显。20 世纪90 年代，民族工作社会化概念由江西省民族事务部门从实践中率先总结提出，是指民族工作由原来的民族工作职能部门（各级民委和民族宗教局）来承担，转变为由各相关部门乃至全社会。作为一种行之有效的、契合各级民族事务部门机构建设实际工作手段，民族工作社会化一经提出就受到各地各级民族事务部门的青睐，一直沿用至今并显示出强大的生命力。

改革开放初期广东的很多城市几乎是纯汉族城市，民族工作部门机构弱势、资源缺乏，社会化成为其做好城市民族工作的必然选择。从改革开放至今，广东省民族事务部门就坚持和创新城市民族事务治理社会化路径，使这一路径再一次焕发出强大的生命力，并形成城市民族事务治理“广东模式”中的广东经验之一。

2013 年底，广东省委、省政府就在广州召开全省城市民族工作会议，专门探讨如何实现“社会推进”城市民族工作。会议强调要积极整合社会资源，探索把城市民族工作从“部门推进”转变为“社会推进”，形成推进城市民族工作的强大合力。在中央民族工作会议之前，广东倡导构建“党委统一领导、党政齐抓共管、部门各司其职、社会广泛参与”的民族工作格局，与2021 年中央民族工作会议提出的“新时代党的民族工作格局” 相比，表述不同，但内涵一致；
两个表述中涉及的民族工作治理主体一致，都有“党委”“政府”“部门”“社会”等，只是“新时代党的民族工作格局”将“党委”中的“统战部门”和“政府”中的“民族工作部门”特别单列并强调其职责，显得更为明晰、更为细致、更为深入。总而言之，广东各级党政机关将“社会化路径”在辖区内加以广泛实践和大力弘扬，形成城市民族事务治理的广东经验之一。这有助于克服“民族工作部门化”的弊端，有助于解决民族事务部门工作力量不足的问题，有助于优化城市民族事务治理体系，有助于提升城市民族事务治理能力现代化水平。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决议》（2019 年10 月31 日）[11]表明，在民族工作领域也要坚持和完善共建共治共享的社会治理格局。改革开放以来的民族工作实践证明，行政包揽一切、民族事务部门单打独斗的工作模式难以适应市场经济新形势的要求，不可能真正做好城市民族工作，这使得大力拓展城市民族事务治理社会化，形成多元主体共同参与、协同一体的工作格局，推进对少数民族群体的人性化管理和全方位服务，日渐成为各界共识。从广州、深圳为代表的珠三角城市民族事务部门在日益繁重的治理实践中总结出的这一经验，是对民族工作社会化理念在广东城市民族事务治理领域的开拓创新，是广东在“构建共建共享共治社会治理格局”方面“走在全国前列”的坚实例证，对提升我国城市民族事务治理体系和治理能力的现代化水平有重要意义。更重要的是，在城镇化率不断走高、“地域城市”不断演变为“移民城市”的当代中国[12]，城市民族事务治理的社会化路径也是卓有成效的中国特色社会主义解决民族问题的“中国经验”“中国方案”“中国话语”之一。

在我国社会转型期，越来越多的民族因素嵌入到社会生活中的方方面面，使得当前民族工作具有全域化、生活化、多样化的特点[13]。民族工作不单是民族工作部门的分内之事，也是全体社会成员、各个社会领域需要共同参与、协同合作的“大家的事”[14]。总而言之，新时代的城市民族工作内涵丰富、涵盖面广，亟需整合民族工作部门以外的社会力量共同参与城市民族事务治理。

“民族工作社会化”已成为我国民族工作的一种态势，本质上要求发挥民族工作相关主体的作用，集多方之力共同推进民族工作，最终形成一种左右协同、上下联动、资源整合、全社会参与民族工作的格局。[15]中央民族工作会议上习近平总书记强调要构建“新时代党的民族工作格局”，这内在地要求“党委”“政府”“统战部门”“民族工作部门”“各部门”和“全社会”等六类治理主体明晰责任分工协作精诚配合。在本质上来说，“新时代党的民族工作格局”就是对新时代民族事务治理社会化的全新表述，就是对我国现代化民族事务治理体系的准确描述，这一格局的形成和提出与广东乃至全国各地民族工作者的探索实践密不可分。就广东而言，在近年机构改革之后各地级（以上）市民族工作机构力量受到不同程度影响和弱化，亟需其他渠道的新鲜力量助力。新时代的广东民族工作要准确把握和全面贯彻党关于加强和改进民族工作的重要思想，响应党中央以铸牢中华民族共同体意识为主线、推动党的民族工作高质量发展的号召，进一步推进社会化程度，使六类治理主体充分发挥自身独特作用并与其他治理主体密切配合，以灵活多样的形式参与并做好民族工作，才能真正提升我国民族事务治理体系和治理能力的现代化水平。

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