魏治勋

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

中国共产党历来重视党内法规建设，努力建构完整的、体系化的党内法规制度。中共十八大以来，党中央将大力加强党内法规制度建设视为全面从严治党的根本之举和长远之策。按照中共十八大和十九届四中全会的战略部署以及中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)的规划，以改革创新精神加快补齐党内法规建设方面的制度短板，到建党100周年形成比较完善的党内法规制度体系，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的制度保障。在中国共产党建党百年这一特定语境之下，重温党内法规制度建设的伟大成就，检视党内法规体系建设的经验与亟需补强之处，为中国法治体系完备规范基础的确立提供理论思考，意义十分重大。

毫无疑问，党内法规体系是当前党内法规研究中的重要核心问题，党内法规体系概念的重要性根本源自于党内法规体系在法治体系中不可替代的构成性地位：“党内法规虽然不是宪法和法律，但对当代中国的宪法和法律的制定和适用都发挥着重要影响，并与宪法和法律一起，构成了当代中国法治体系的规范基础。”(1)参见魏治勋：《党内法规特征的多元向度》，载《东方法学》2021年第1期。按照《意见》的部署，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。(2)参见《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，载《人民日报》 2017年6月26日，第1版。随着党内法规制度体系的逐步建设完善，必将为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加有力的制度保障。这就从最高层面明确了党内法规体系的战略地位，确立了加快建设党内法规制度体系的目标任务。其意义正如《意见》所言：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”(3)《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，载《人民日报》 2017年6月26日，第1版。在庆祝建党一百周年这一特定语境之下，一方面要充分肯定党内法规制度建设取得了巨大成就，一个党章主导的由七类党内法规和众多党内规范性文件构成的党内法规体系已经基本形成，党内法治建设基本上实现了有章可循、有规可依；
另一方面，还应当看到，当前的党内法规体系建设只是形成了一个基本架构，还有很多亟需的重要的党内法规没有制定出台，党内法规体系在制度内容、制度序列上存在诸多不够完善之处，在形式结构方面亦远未形成和谐统一完备的逻辑体系，这在很大程度上也影响着整个法治体系的建设质量。“中国共产党的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的一部分，依规治党与依法治国共同构成了法治中国的法治实践。”(4)王立峰：《中国共产党党内法规体系的百年实践与法治经验》，载《中共天津市委党校学报》2021年第5期。为“法治中国”计，为加强和完善党的领导计，都必须尽快构建科学完善的党内法规体系，努力达成党内法规体系建设的目标。目前看，这项工作仍然任重而道远。

为此，必须首先从认识上厘清“党内法规体系”及与之相关的“党内法规制度体系”的概念，为党内法规体系建设提供一个思考的系统架构和立规实践的理念基础。从目前国内学界对党内法规体系概念的理解和阐述来看，一般是将“党内法规体系”与“党内法规制度体系”视为同等意义上予以使用和阐释的，基本认识是：“党内法规制度体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域、各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”(5)中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》，中央文献出版社2018年版，第510页。就该概念而言也存在诸多需要明确的方面。比如，进入党内法规体系的标准是什么？是不是只包括七类得到党规制定条例正式承认的党内法规形式？还是也包括从中央到地方各级党委制定的各类规范性文件？再如，怎么才算是“有机统一整体”？它得以确立的标准或者能够进入该体系的门槛是什么？所有这些问题，并没有形成共识或统一的认识结论。本文论题需要解决的与之相关的一个问题是：如何区分党内法规体系和党内法规制度体系？当然，业已有学者正确指出，党内法规制度体系和党内法规体系以及党的制度体系是三个近似而又相当不同的概念，党内法规制度体系的外延要比党内法规体系的外延要大很多，因为党内法规制度体系不仅包括七类党规形式，还包括所有从中央到各级地方党委制定的党内规范性文件，它们都是中国共产党正式的党内制度形式。但党内制度体系相比前两个概念，则享有最大的外延范围，凡七类党内法规和各级党委制定的党内规范性文件之外的所有党的其他方面的制度，都属于党的制度体系的范畴。(6)参见韩喜平、王晓波：《新时代加强党内法规制度体系建设探析》，载《河北学刊》2021年第1期。但问题就在于，如果我们能够承认，“党内制度体系”是一个指称中国共产党体制内所有正式制度的概念，那么就很难想象还有什么“其他制度”存在的体制空间。当然有学者指出，党的制度体系或广义的党内法规概念也可以包括党所确立或认可的“非正式制度”。(7)参见魏治勋：《论党规的概念、范围与效力等级》，载《法律科学》2018年第1期。的确如此，在党的历史上存在一定数量的不具有文本规范形式的“非正式制度”，经过党的领袖的表述或实践施行，这些不成文的“非正式制度”其实基本上都已经成为党内共识的制度形态。所以，在强调法治化的时代，应将党的制度体系范围予以确定化、法治化，统一视之为“党内法规渊源”(8)段磊将“党内法规渊源”界定为“中国共产党依规治党实践中可以作为规范依据的权威来源”，并指出：“对党内法规渊源概念的类型化,应遵循与国家法律不同的规范化程度标准，划分为包含党章、制定党内法规、党内法规解释和党内规范性文件的规范渊源和包含以非规范形式体现的党的路线、方针、政策、党的纪律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等非规范渊源。”段磊：《党内法规渊源论》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。。在此意义上，可将党的制度体系和党内法规制度体系视为基本同等意义的概念。在前述讨论基础上，则能够明确地把党内法规体系和党内法规制度体系区分开来：在党内法规制定条例确立的“党内法规”范畴之下，“党内法规体系”理所当然地置身于党法规制度体系的核心位置，它是指由《中国共产党党内法规制定条例》确认的有权党组织制定的包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等七类党内法规形式构成的规范体系，这是一个相当狭义的规范性很强的界定，也因此它与含义更广的“党内法规制度体系”概念有明显的不同，后者则是在“党内法规体系”概念内容基础上加入了各级党委制定的规范性文件和“不成文党规”等要素的更宽泛的概念。明确和区分概念在党内法规研究中具有基础性意义，在关于党内法规体系的理论探讨和制度建设实践中，都必须把明晰党内法规体系的概念、范围和结构问题作为特别重要的认识论前提，这是一切党内法规理论研究和制度建设实践的理念前提和逻辑起点。

对重要问题领域的核心概念的阐明具有突出的认识论价值，在哲学社会科学理论研究中历来深受重视。从根本上讲，概念所代表的是人们对某一事物或问题的本质性认识，是对事物本质的语言表述，我们因此可以称之为关于该事物的“概念”；
因而概念是事物本质属性的总和，是人类对事物本质属性的基本认识的表达。(9)参见魏治勋：《为什么法治必然要求法律解释》，载《求是学刊》2016年第6期。将这一关于概念的原理性认识转述应用于对“党内法规体系”概念的分析，则可以说，“党内法规体系”概念所表达的核心意涵必然指向对党内法规体系这一制度规范事实的本质性认识；
也就是说，我们把对党内法规体系的本质性、规律性的认识表述出来，就构成了党内法规体系这一概念的基本内涵。那么，研究和提炼“党内法规体系”的概念，也就意味着对党内法规体系的本质取得了某种程度的真理性认知；
而如果没有对党内法规体系的价值、特征、结构、功能、意义等方面的深入理解，则这样的认识的形成就是不可能的；
同时，这种关于党内法规体系本质性认识的形成，又必须以党内法规体系这一制度规范自身的发展与基本成型为事实前提。任何真理性观念的形成，都遵循着“密涅瓦的猫头鹰要等到黄昏到来，才会起飞”(10)[德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，“序言”第14页。这一认识规律，在建党100周年之际，党内法规制度体系基本形成，这就为我们系统深入地把握“党内法规体系”概念提供了重要的实践基础和良好时机。可以说，通过对党内法规体系概念的研讨，必定能够为我们更加深入准确全面地认识党内法规体系的内在结构、合理功能和制度价值提供科学指引，这应当说是研究党内法规体系的又一重要价值所在。

当然，研究党内法规体系概念之于党内法规制度发展的价值远不止于此。在谈到把握事物的概念对事物发展认知的意义时，黑格尔在《法哲学原理》中曾经做出过一个隐喻式论断：概念与其实际存在的关系，如同种子(有的译本译为“萌芽”)与树的关系：种子虽然不等同于树，但种子已经包含了树的全部力量，同时树也完全符合种子的规定性。所以，“概念本身就包含了其实际存在，因而实际存在也一定符合概念的规定”。(11)[德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第1页。这句话的意思是说，树的萌芽内含着其成长为一株大树的规定性，包含着树的一切潜在内容和发展的可能性。因而，“概念”作为“存在”和“本质”的统一体，决定着事物发展的未来形态，经过一定的发展，潜藏在概念中的实体内容就将展现为事实性的存在。在《哲学史讲演录》一书中，黑格尔还作出过更具启发性的论述，他以对“哲学”的概念认识为例，指出：“它(哲学)的概念只是在表面上形成它的开端，只有对于这门科学的整个研究才是它的概念的证明，我们甚至可以说，才是它的概念的发现，而这概念本质上乃是哲学研究的整个过程的结果。”(12)[德]黑格尔：《哲学史讲演录(第一卷)》，贺麟、王太庆等译，上海人民出版社2013年版，“开讲辞”第8页。黑格尔这段话的意思是说，我们对事物概念的界定，虽然能够指导我们对事物的认识，但只有当我们对事物的整个发展过程及其结果形成本质性的认识时，我们才能够获得关于事物的真正的概念。

对比黑格尔关于“概念”的这前后两种阐述，可以发现，“概念”对于我们重构与事物的关系至少具有如下有几个方面的重大意义：其一，人们对事物的本质认识即对概念的把握，影响和决定着事物的发展方向和未来形态。对于党内法规体系的发展而言，形成何种关于“党内法规体系”的概念，必将影响和决定着党内法规体系未来的发展方向和最终形态，因而深入把握并形成关于“党内法规体系”的科学概念即本质性认识，对于建设系统完善的党内法规体系，是一个前提性的甚至决定性的前置性要素。其二，事物的概念就是“事物的规定性”，是事物一切潜在内容和未来发展的可能性，因而把握了事物的概念，也就意味着为事物的完形过程和结果事先进行“立法”，即确立其“规定性”，是对事物未来呈现为何种形态的本质性“透视”和规划。特别是对于“党内法规体系”这种人为设定的规范性存在而言，其发展路向和未来形态更多地取决于执政党在顺应历史规律基础上的能动设计，因而执政党及其理论家对“党内法规体系”概念的界定，必然深刻地型塑着其发展路径和发展样态。其三，任何关于事物的本质认识或对其概念的初期把握都可能是“表面的”和不系统的，因为在事物的全部发展可能和完成形态没有展示出来之前，我们不可能形成关于事物的真实的、全面的认识。在此意义上，关于“党内法规体系”任何一个发展片段的认识，都只能是通向关于党内法规体系概念真理性认知的必要环节，只有当我们对一个充分发展了的、完善的党内法规体系形态有了真实全面的把握之时，一个关于党内法规体系的完善概念才会真正形成。就此而言，关于“党内法规体系”概念的研究与党内法规体系实践之间必然形成如下之关系：对党内法规体系的阶段性认识影响甚至决定着党内法规的发展方向和发展形态，但党内法规体系的发展又必然有其自身的内在规律，在这种内在规律的作用之下，党内法规体系自身所展现的发展需求和事实样态又会校正人们关于党内法规体系的先在认识，于是关于党内法规的认识与党内法规体系建设实践之间就会形成一种“引领——校正——引领”的现实交互关系，党内法规体系建设实践离不开先在认识的指导，但不会完全按照我们关于党内法规体系的认识去发展；
同时，党内法规体系发展的实践规律又在不断校正着我们的已有认识并推动形成新的认识，以指导党内法规体系建设实践向着更高阶段发展，这就是“党内法规体系”概念之于党内法规体系发展实践的“反事实性”原理。(13)参见[英]安东尼·吉登斯《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版，第155页。这就在相当程度上已经修正了黑格尔关于“概念与实存”之辩证关系的机械认识。但这种“反事实性”原理的存在，不但不会消解党内法规体系概念的价值，反而能够在这种交互关系中更加彰显其真正意义：现实社会中的党内法规体系的发展只有在关于其概念与其建设实践相互校正的矛盾关系中，才能最终实现其合理形态。这也就是说，人的认识的有限真理性与事物发展的规律性相互作用，才真正构成了事物发展的现实路线。

根据上述原理，我们可以形成关于“党内法规体系”概念意义的三个层面的认识：其一，关于“党内法规体系”的概念或曰本质性把握，是党内法规制度建设的认识论前提；
其二，“党内法规体系”概念内含着党内法规体系发展的潜在可能性和未来形态，有什么样的关于党内法规体系的概念，就在“顶层设计”意义上预示着党内法规体系未来发展的基本路径和实践样态；
其三，在党内法规体系发展过程中形成的关于它的概念的认识与其发展规律之间形成的“反事实性”矛盾关系，深刻地形塑着党内法规体系的实践发展路线。概言之，“党内法规体系”概念构成影响和决定党内法规体系建设的前提性理念要素，必须予以高度重视，必须不断对之深入探究和科学抽象以形成真理性认识成果，才有可能为党内法规体系的发展和完形提供可欲的“未来图景”。

从国内当前党内法规体系研究的既有成果来看，学者们对于党内法规体系的理论建构，基本上都采取了多维结构的思维路径，具有代表性的观点主要有二维结构、三维结构和四维结构三种“党内法规体系”构造理论。通过检视已有的研究成果，不仅可以一窥党内法规体系理论研究的最新进展，更可从中得到建构新的理论观点的启迪。

(一)党内法规体系四维结构论主要有两种代表性观点

在两种主要的党内法规体系四维结构理论中，第一种是由莫纪宏在《党内法规体系建设重在实效》一文中提出的，由“党内法规规范体系”“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”构成的，重在突出党内法规建设“实效”维度的党内法规体系结构。莫纪宏认为，“‘党内法规规范体系’不应当是所有党内法规的简单归纳和汇集，而是根据党内法规制定原则产生的党内法规以及与党内法规具有相同相似效力和规范功能的党内规范性文件。”(14)莫纪宏：《党内法规体系建设重在实效》，载《东方法学》2017年第4期。这就将党内法规体系的范围扩张到了体制承认的七种党内法规类型之外，不但包含了“与党内法规具有相同相似效力和规范功能的党内规范性文件”，而且将效力和功能不那么确定的“党内规范性文件”也囊括在内了。由于作者强调的是党内法规体系的“实效”，因而在作者看来，有必要将党内法体系规的外延范围进一步扩展到党内法规的“实施领域”，于是“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”也被理所当然地划入了党内法规体系的疆域。可见在作者视野之下，党内法规体系并非指向静态存在的党规规范之全体，而是一个应当涵盖党内法规的规范系统与实践系统的即是由“规范体系”和“制度事实”拼接合成的跨域性混合存在，这是与几乎所有党内法规体系研究者和实务研究者完全不同的思路，在很大程度上，其囊括范围的广度和复杂性已经不是普通“结构”意义上的“党内法规体系”概念所能够涵盖的了。“结构之要义就在于要素间的共时性同构”(15)魏治勋：《法律规范结构理论的批判与重构》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2008年第5期。，因而结构各构成要素之间必然是一种“共时性”的存在性关联，由此可以推论出，“(党内法规)体系既不包括我国历史上的党内法规或已经失效的党内法规, 也不包括我国将要制定的党内法规或者未生效的党内法规, 只包括我国现行的党内法规。”(16)褚宸舸：《论党内法规体系的内涵和划分标准》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2018年第2期。当将实践或实施领域的“历时性”要素诸如“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”纳入存在论的共时性结构之中时，一种既有的规范体系结构论的观念也就坍塌了。因而，包括“党内法规规范体系”“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”在内的四要素党内法规体系理论，看上去更像是一种法律社会学意义上的偏重制度实施事实形态的“规范秩序层级”理论，而不是我们在当下语境中所谈的“规范体系结构”概念。因为，“规范秩序层级”是“规范秩序的经验论统一”，它表现为一种独有的“法律秩序的分层结构”，(17)参见[德]米歇尔·鲍曼：《道德的市场》，肖君、黄承业译，中国社会科学出版社2003年版，第72-90页。即是由作为规范体系元素的“法律规范”、作为国家权力基本结构“法治国家”和作为法律调整目标终点的“社会秩序”构成的社会事实意义上的国家规范秩序层级结构，这与我们当下在规范法学意义上谈论的规范论的、共时性的规范体系结构概念已经大为不同了。

不仅如此，从更为宏大的法治体系架构的角度讲，中共十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”。对此一般的理解是：高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系都是就宪法法律实施、监督和保障而言的，并不包括党内法规实施、监督和保障。(18)关于此一方面的问题，从对监督体系的通常阐述可见一斑：“对公共权力的监督和制约，是任何法治形态的基本要义；
公共权力具有二重性，唯有法律能使其扬长避短和趋利避害；
破坏法治的最大危险在一般情况下都来自公共权力；
只有约束好公共权力，国民的权利和自由才可能安全实现。”江必新：《全面推进依法治国的若干思考——以学习党的十八大报告为背景》，载《人民论坛》2012年第33期。需要补正的是，党内法规也是约束和监督公共权力的利器。新近出版的《习近平法治思想概论》对此做出了更加完善的表述：“必须构建严密的法治监督体系，建立党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系，健全权力运行的制约监督体系。”编写组：《习近平法治思想概论》，高等教育出版社2021年版，第165页。这种理解是不够全面的，既然法律和党内法规都是社会主义法治体系的构成部分，那么，“新时代背景下，中国特色法治规范不仅包括国家法律，还包含党内法规，因而法治思维不能再局限于国法思维”(19)欧爱民、李政洋：《党内法规构成行政法渊源：以新时代二元法治规范体系为分析视角》，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2020年第5期。。从这一思维路线出发，则也必须将党内法规实施、监督和保障纳入法治体系之中，因而对“法治体系”内涵正确的理解应当是：高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系既指向宪法法律，也指向党内法规，是两种规范叠加意义上的法治实施体系、监督体系和保障体系，这应当也是为什么将法律体系与党内法规体系分置于法治体系五大要素两端排列的深层次逻辑。(20)“法治体系”的这一内涵在《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》中得到体现，该意见提出：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。”《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，载《党的建设》2017年第7期。

第二种是宋功德在《党内法规制度体系建设》一文中提出的由“四观”构成的党内法规体系理论，这里的“四观”是指：一是党内法规的“外观形态”，是指党内法规制度体系在外观上呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统，一方面它的调整范围涵盖党的领导和党的建设全过程的各个方面，将党组织的工作、活动和党员行为管理等重要的党务活动悉数囊括其中，以全面实现党内法规的制度化、规范化、程序化；
另一方面，党内法规制度体系以党章为根本，以准则、条例等法规制度为主干，以规则、规定、办法、细则等法规制度为细部，形成了干枝结合的完善的制度系统。二是从党内法规的“宏观架构”看，党内法规已然形成了由党章、党中央制定的其他党内法规、中央部委制定的其他党内法规、省级地方党委制定的党内法规、副省级城市和省会城市制定的党内法规构成的“1+4”纵向制度板块交织而成的党规效力等级体系；
而在横向视角的“1+4”党内法规制度板块中，其中的“1”就是党章，“4”即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等4大制度板块，共同构成了党内法规横向的结构系统。三是从“中观项目”看，完善的党内法规制度体系由众多党内法规和规范性文件构成，它又分为三个层面：第一个层面是就确立体系框架而言，党内法规制度体系要有五六部准则，五六十件条例构成骨架部分；
第二个层面是体系内容的完善，党内法规制度体系要有五千件左右配套性的规则、规定、办法、细则予以充实细化；
第三个层面是相关规范性文件，完善的党内法规制度体系的形成需要制定出台更多的相关规范性文件。四是从“微观条文”看，完善的党内法规制度体系是由高质量的党内法规规范聚合而成的有机统一体。(21)参见宋功德：《党内法规制度体系建设》，载“中国法学会官网”https://www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/20687/cid/217.html，2021年8月20日登录。从作者构建的这样一个庞杂且系统的体系看，毫无疑问它包含了规划中的尚未完成的部分，但即使不考虑这些，目前党内法规体系建设的成就也是相当系统化的、突出的，诚如作者所言，“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全方位推进党内法规制度体系建设，取得历史性成就。各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，……为贯彻落实新时代党的建设总要求提供了可靠制度保障。”(22)参见宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，载《人民日报》2018年9月27日，第7版。

但是，理论上建构这样一个庞杂的体系，虽然大致能够为我们提供一个关于党内法规制度层次构成方面的概观，但也存在如下三个方面的明显问题：其一，这样一个庞杂体系，按照作者的说法，是“叠梁架屋”式的制度规范事实的堆积，而不是规范性思维中的体系逻辑的探究，如何澄清其体系结构的内在逻辑势成疑问；
其二，第二个也是实质性的重要问题，是作为这一体系的重要构成部分的“1+4”体系的合理性受到越来越多的质疑，韩强就此指出：“随着近年来党内法规制度实践展开和研究深化，党内法规制度‘1+4’体系存在的不足日益显现出来，完善这一体系显得愈加重要和紧迫。目前看，这一体系并未全面反映党内法规制度建设的总体情况，难以对党内法规制度作出准确分类，存在交叉重复问题。”(23)参见韩强：《党内法规制度“1+4”体系之我见》，载《理论探索》2021年第1期。他认为，应该建构起一个新的党内法规制度“1+1+3”体系，其中第一个“1”是指党章，第二个“1”是指一个中央党内法规制定工作五年规划，“3”是指“综合性党内法规制度”“党的领导法规制度”和“党的自身建设法规制度”。作者认为，这一体系呈现为三个层次，具有逻辑和结构上的科学性和严密性，在一定程度上解决了党内法规制度传统分类中存在交叉重叠的问题，有利于促进党内法规制度理论研究的深化。(24)同③。李忠亦认为“1+4”体系存在两大不足：一是存在交叉问题，自身建设法规里面包括了党的五大建设(思想、作风、组织、反腐倡廉、制度建设)法规，组织建设法规显然与自身建设里的组织建设法规有重复之嫌；
而监督保障法规实际上是反腐倡廉建设法规里面的重要内容；
二是“1+4”体系的分类方法，每一类涉及的范围很大，数量很多，不太利于学习研究。因而他建议恢复2013年以调整对象作为分类标准的划分方法，以党章为统领，其下划分为党的领导、政治、思想、组织、作风、纪律、反腐倡廉建设七个方面的法规。(25)参见李忠：《党内法规制度体系建设中的几个问题》，载微信公众号“党规研究中心”2018年1月4日。其三，总体看来，这样一个庞杂的党内法规体系，不仅将已然建成的制度规范囊括其中，同时也将未来的规划建设的部分拼接其内，作为一种“共时性”存在的“结构”概念观势必遭到解构，如此还如何去谈论一个“党内法规体系”的概念呢？

(二)“三维结构”的代表性观点主要有两种：

其一是石伟在《党内法规体系的三维结构》一文中提出的具有“效力位阶”“调整领域”“功能作用”三维结构的党内法规体系。作者认为，一是从“效力位阶”看，一套科学的规则体系，为了维持体系的内在统一，其各项规则均有效力高低之分，就党内法规体系而言，在效力位阶的维度上同样具有层层递减的结构，可分为四级：党章，中央党内法规，中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。二是从党内法规体系的调整领域之维看，这种横向视角的党内法规可以分为六个部分：综合性的党内法规、思想政治方面的党内法规、组织人事方面的党内法规、作风方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规。三是从功能作用之维看，党内法规体系由四部分组成：统领整个党内法规体系的根本性规则及其相关规则，规定党的组织机构设置、运行等的主体性规则，规范党员或党组织的行为性规则，规定责任追究、监督救济的保障性规则。(26)参见石伟：《党内法规体系的三维结构》，载《光明日报》 2017年2月6日，第11版。因而，党内法规体系既是一个四级党内法规效力位阶层层递减的结构，又是一个全面贯穿综合性、思想政治、组织人事、作风建设、反腐倡廉、民主集中制建设等方面的党内法规，还是一个由具有多方面差异化的规则功能构成的结构体系。总体上看，这种“效力位阶”“调整领域”“功能作用”三维结构的党内法规体系至少在配套性、调整领域、规范功能等方面比较符合党内法规制定条例提出的“内容协调，程序严密，配套完备、有效管用”的立规思路，但也存在未能顾及的不足之处，主要表现在：其一，党内法规体系作为由众多党内法规构成的统一整体，使之体系化的力量和原则是什么？这显然不是制定主体的权力等级能够自行解释的问题；
其二，党内法规体系和谐化赖何达成？或者说，已然成立的众多同级党内法规之间，通过什么路径或技术消弭彼此间不可避免存在的矛盾、冲突和漏洞？这绝不是通过对不同党内法规领域和功能的划分可以消解的。有鉴于此，必须在“效力位阶”“调整领域”“功能作用”三个方面之外，寻找到更加上位的立规原则和构成逻辑，才有可能对上述问题提供更加有效的答案。

其二是侯继虎在《新时代党内法规体系化的法理逻辑与发展路径》一文中提出的党内法规体系化三个层面的结构，其基本内涵可以表述为：党内法规体系是由党内法规的结构体系化、党内法规的功能体系化和党内法规的适用体系化构成的具有内在逻辑的统一联系体。为此，要正确处理党内法规体系与国家法律体系之间的关系，实现党内法规与国家法律体系之间的相互协调和相互统一；
要正确处理不同层级的党内法规之间的关系，使之相互协调与统一。为达成此一目标，通过仿照法律规范逻辑结构由假定、处理和制裁要素构成的模式，构建起完整的党内法规的规范逻辑结构；
通过仿照法律的功能结构构建包含规范功能与社会功能在内的党内法规的功能体系；
以追求体系化与严密逻辑性为价值取向，建立起规范内容和谐一致的党内法规体系。(27)参见侯继虎：《新时代党内法规体系化的法理逻辑与发展路径》，载《政治与法律》2019年第4期。不难看出，此种三维度结构的党内法规体系理论与前述几种理论存在几个同样的问题：一是它将运行论的要素“党内法规的适用体系”带入了“结构”概念之中，这当然是不符合体系结构要义的；
二是它同样不能回答前述三维结构理论面临的两个问题——体系化的力量和原则是什么？党内法规体系和谐化赖何而达成？因之，理论思维的逻辑只能推动我们继续寻求更加有效的党内法规体系构造原则。

(三)党内法规体系的“二维结构”理论的代表观点

“二维结构”理论的代表是王旭在《如何建构现代党内法规体系》一文中提出的党内法规由“内部体系”和“外部体系”构成的观点。其认为，体系化意味着无矛盾与协调性，它是现代党内法规最重要的形式品质。党章和宪法是党内法规两个基础，是党内法规具有法治与政治双重属性的根本体现，现代党内法规体系一定是充分体现这两个基础的规范体系。党内法规的内部体系即是根据党内立法法形成的党内法规的内在和谐结构；
而党内法规的外部体系处理的则是它与国家法律的关系，即党内法规与国家法律共同构成一个妥善衔接、内容和谐的整体。(28)参见王旭：《建构现代党内法规体系需厘清四个关系》，载《法治吉林建设研究》2017年第1期。这些关于党内法规理论体系的理论创见，对于我们深入地理解党内法规制度建设提供了多方面的良好视角和重要智识。但同时，党内法规体系的“二维结构”观点，由于它对党内法规制度体系的阐述溢出了党内法规概念之外，因而它事实上并没有能够给我们提供一种关于党内法规制度体系内在逻辑结构的理论阐述，仅有一维层面的存在自然也就不再与结构概念有关；
但是，它关于党内法规制度体系理论分析必须结合“外部体系”的观点，却能够为我们正确地界定党内法规体系的概念提供一个重要的外部制度限制条件。

从以上几种具有代表性的有关党内法规制度体系的理论观点来看，除“二维结构”论之外，其他观点呈现出三个方面的特点：第一，它是描述性的，即它是对即存党内法规制度事实的一种描述，无论它涉及的是结构方面的、效力等级方面的，还是功能作用方面的内容，都是对所观察到的制度事实的现实结构做出的描述，而不是一种关于党内法规的“规范性”理论；
第二，它是多维度、多层面的，但如果不能阐明其内在构造逻辑，则这些维度或层面就并不具有必然的结构化关联，因而它也就不是一种系统论的关于党内法规制度体系的理论学说；
第三，它是一种组合的结构，而不提供一种关于党内法规制度体系的逻辑结构的概观，这既与它对制度事实的描述性有关，也与它多维度、多层面的组合性堆积有关。虽然上述诸理论也能够给我们提供一种关于党内法规制度体系的相对清晰明确的“事实性”知识，但却不是一种真正能够体现党内法规制度体系本质属性的规范性理论，而后者恰恰是我们对党内法规体系的规范性研究应当追求的目标所指。

那么，如何才能建构一种合理的关于党内法规制度体系的规范性概念的理论架构呢？对于此一问题，高艳阳、耿洪彬在《党内法规体系化的学理分析与路径考探》一文中提出了党内法规制度体系化应有的鲜明特质：其一，党内法规体系应当是逻辑自洽的，即它是一种具有内在一致性且逻辑清晰的无明显漏洞的规则体系；
其二，党内法规应当是结构耦合的，即构成党内法规各个领域的子系统，能够形成一种内容上交互联系、结构上衔接沟通的耦合关系；
其三，党内法规应当是价值同化的，即党内法规体系建设应当具有价值上的同一性的分工协作的和谐体系。(29)参见高艳阳、耿洪彬：《党内法规体系的学理分析与路径考探》，载《长白学刊》2020年第5期。应当说，这一观点具有相当的启发性，党内法规作为执政党管党治党的规范体系，它自身是一种规范性存在，体现在形式上则是一种具有内在逻辑结构的规范形态，体现在实质上则是一种具有明确价值指导的“实在道德”(30)这是从以奥斯丁为发端的分析实证主义法学立场出发做出的一个判断，奥斯丁把凡是不符合其法律概念的一切被称为“法”的社会规范统称为“隐喻意义上的法”而排除在法律的范围之外。参见[英]奥斯丁：《法理学的范围》，刘星译，北京大学出版社2013年版，第36页。体系。因而，建构党内法规制度体系的全新概念，就必须不但要考虑到规则体系的层面、逻辑结构的层面，还必须考虑到价值体系的层面。当然，作为一种“制度体系”理论，它还必须解决这样一个问题，即“是一种什么样的因素使得这种规范能够成为一种内在自洽的唯一的制度体系？”要回答这个问题，就必须引入两个决定性要素：其一是党内法规背后必须有一个统一的、最高的“权力中心”，以使得党内法规只能成为规范执政党的一个唯一的规范体系，同时这个权力中心有能力通过其制定、实施、解释等行为，消除党内法规体系内部可能存在的矛盾、冲突和漏洞；
其二是能够在不同层级的党内法规及其规范之间建立起等级性的派生关系和效力来源关系，以解决党内法规体系内部规范等级结构的“合法性”问题。在此之外，还必须注意党内法规与宪法法律的关系问题，即党内法规是一种能够与宪法法律衔接与协和的具有“合宪性”与“合法律性”的规范体系，即它自身的规范性内容受制于宪法法律的拘束力并以之为间接的效力保障，(31)参见魏治勋：《党内法规特征的多元向度》，载《东方法学》2021年第1期。这是党内法规体系“二维结构”观点带给我们的一个重要启示。

周叶中认为，党内法规要达成内容科学、程序严密、配套完备的体系化制度安排，需做到：第一，目标任务的一致性。党内法规要形成体系化的存在，需要有一个明确的、统一的、根本的目标任务贯穿于各项党内法规建设之中。第二，制度统筹的整体性。要统筹党内法规体系本身，通过“立梁架柱”构筑基本的制度性框架，兼顾各方而涵盖管党治党、执政治国的方方面面，保持整体的有序和有效；
又要统筹党内法规体系与国家法律体系的关系，通过制度设计实现党规与国法的衔接与分工，在各自调整范围内发挥各自功能，相互配合而各得其所。第三，实质内容的统一性。党内法规在调整对象、规范内容上存在差异性，各部分彼此之间都必须保持逻辑上的统一，避免出现相互冲突、相互违逆的现象，而应当既要分工协作，又要上下联动，在实质内容层面呈现出分工配合的内在关联性，形成“一加一大于二”的制度合力。第四，形式结构的层次性。党内法规体系也应当有层次分明、错落有致的规范形式。在层层枝分下，党内法规体系呈现出“塔状”的形式结构特征。(32)参见周叶中：《关于中国共产党党内法规体系化的思考》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。吕品则认为，构建党内法规体系应坚持政治性与规范性的统一，将党内法规建构为具有效力的统一性、功能的统一性、形式规范的一致性的规范体系。(33)参见吕品：《党内法规体系构建的若干问题思考》，载《南京社会科学》2018年第12期。笔者以为，除两位学者论及的前述几点外，还应当注意到，《中国共产党党内法规制定条例》第8条对党内法规制度体系建设的基本要求做出了具体规定：“内容协调，程序严密，配套完备、有效管用”(34)《中国共产党常用党内法规规范性文件汇编》，中国法制出版社2018年版，第1131页。。而从“党内法规制度体系是党内法治体系的规范构成”(35)施新州：《党内法规制度体系：概念、类型与制度成长》，载《江汉大学学报(社会科学版)》2019年第2期。的界定来看，这一要求对党内法规体系建设同样适用，因而建构党内法规体系必须将严密程序法规作为不可缺少的部分予以考虑，同时还要充分关注党内法规制定的效果即实效性要求，因而科学的制定程序与深入的立规调研评估必不可少。

结合诸学者的研讨见解和党内法规制定条例的要求，笔者认为，建构完善的党内法规体系，应当充分考虑以下几个方面的要素：

首先，中国共产党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系成立的根本前提。任何一个规范体系要成为独立有效的社会规范系统，必须以一个独立统一的最高权力中心的实存为根本前提。因为只有存在一个权力中心，才能够为其规范体系提供作为“根本遵循”的“基本法”。对法律而言，这个基本法是宪法；
对党内法规而言，这个基本法就是党章。党内法规体系之所以能够成立，从规范体系内部看，是因为有党的基本法党章存在；
党章之所以能够被确立为具有最高效力等级和最高权威性的党内根本大法，是因为其背后有作为国家现代化建设和法治建设坚强领导核心的中国共产党，不但为党内法规体系的确立提供了根本前提，也是其最重要的保障。

其次，党内法规制度体系的建构，必须以统一的价值体系作为其灵魂和内在的统摄性要素。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系不可缺少的构成部分，“中国特色社会主义法治体系是有着自己的独立价值、形式和道路的前所未有的规则治理的事业，它与西方任何其他法治体系都有着本质与形式的明确区别，中国的社会主义法治建设事业正是因其独特的价值指向和道路选择才使得它能够为人类的规则治理事业做出独特的贡献。”(36)魏治勋：《百年法治进程的基本逻辑与执政党角色——纪念中国共产党成立100周年和“依法治国”方略提出24周年》，载《法学论坛》2021年第1期。而中国法治的主要价值与中共党内法规的价值具有内在同一性，根本上源自党章总纲对中国共产党领导的社会主义建设事业的本质规定性。党内法规的首要政治特性是“党性”，而能体现党内法规“党性”的只能是表达了党的价值、理念、性质和目标追求的精神性要素。因此，党内法规作为党的意志的集中体现必须姓“党”。执政党坚持和追求的政治价值也就是党性的集中体现，它贯穿于包括党章和其他党内法规在内的整个制度规范体系之中，这正是党内法规得以成为统一整体的“灵魂”所在，其意义在于党内法规要形成整体化的存在，关键就在于党内法规所承载的价值目标必须一以贯之，从而使得党内法规以及由此结合而形成的党内法规体系，能够始终服务于作为执政党的中国共产党管党治党、执政治国的客观需要，始终为党的建设与布局提供制度支撑。有学者指出，“党内法规制度的价值体系由三部分组成，即党内法规制度的目的价值体系、党内法规制度的形式价值体系和党内法规制度的评价标准体系。”(37)赵晓强：《党内法规制度价值体系探析》，载《桂海论丛》2018年第5期。这里所言的党内法规的价值体系，主要是指其中的实体价值即“党内法规的目的价值”，“党内法规制度的目的价值是指党内法规制度所追求的目的，反映着党内法规制度的宗旨，党内法规制度的目的价值体系由先进性和纯洁性组成”，(38)同⑥。党的价值宗旨是引领党的建设和党的纲领得以实现的规范性指向和真正的“灵魂”，它们犹如宪法不可缺少的“基本价值”，党内法规体系只有具备了这样的“灵魂”，才会内在地凝聚为并趋向于一个统一、和谐、完善的具有强大向心力的整体。

再次，党内法规制度体系必须依托于不同效力等级的党内法规之间能够成立的规范性逻辑关系。按照规范法学的基本理论，这种规范性逻辑关系乃是静态秩序体系和动态秩序体系的有机统一。(39)参见[奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社2003年版，第131页。党内法规的“静态秩序”体系指，任何一个党内法规的效力都可以上溯到效力等级更高的党内法规，并一直上溯到党内法规的基础规范 “党章”，由此不同等级的党内法规构成了一个效力等级井然有序的制度规范体系。党内法规的“动态秩序”体系，是指任何下位等级效力的规范都是由上一等级效力的规范派生而来，从党章开始能够派生出准则、条例，然后依次派生出规则、规定、办法、细则，所有的党内法规规范都是由党章统领的，由此形成党内法规制度发展演化的动态秩序体系。静态体系解决党内法规制度的效力来源问题；
动态体系解决党内法规体系产生和发展的合法性问题，即只有根据党章并按照立规程序依次制定产生的各个等级的党内法规形式，才是具有合法性根据的党内法规的构成部分。党内法规制度体系本质上是静态体系和动态体系的统一，这种统一性的核心要义在于任何一个党规规范都是党内法规体系中具有正当效力来源和合法性依据的必要组成部分，并由此使得整个党内法规体系成为一个秩序严整的统一体。

复次，众多党内法规要构成一个有机统一的和谐整体，必须是一种具有交互联系的耦合结构和融贯结构的统一整体。党内法规体系的“耦合结构”指的是党内法规体系各个子系统之间形成的既相互独立、又相互依存的结构性关联：“在各个子系统既有区别性又有一致性的整个系统中，各个子系统之间形成嵌入式的而非互斥性的关系，通过相互牵制和交互影响形成‘你中有我、我中有你’的逻辑结构。”(40)祝捷、宋静：《党内法规体系的结构耦合特征及其实践意义：基于系统论的思考》，载《理论与改革》2020年第1期。而党内法规体系的“融贯结构”则主要指向不同等级党内法规之间的一致性关联。综合耦合结构与融贯结构之于党内法规体系化的各自优势，可知其对党内法规体系提出的基本要求在于：横向各个党内法规之间衔接良好、配合密切，不能有明显冲突，尽量减少重复性；
纵向不同效力等级的党内法规之间，下位党内法规要与上位党内法规保持一致，所有等级的党内法规都要与党章保持一致。那么，为应对党内法规可能出现的漏洞、冲突、不一致和意义模糊问题，则要求党内法规制定条例应当充分发挥其立改废、解释、补充等弥合与协调的作用。同时，还应加强严密的程序法规建设，因为科学严密的程序法规既能够为党内法规体系的制定、执行、解释提供正当程序基础，还有助于通过适当的程序技术为规范冲突、竞合、漏洞等问题的解决提供必要方法与手段，对将党内法规体系进一步融合为一个有机统一的和谐整体、提升其实效性都助益良多。

最后，宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件和强制力保障。党内法规作为相对独立、自成体系的规范系统，天然需要国家强制力从外部给它提供制度支持，这一包含国家强制力的外在制度支持就是宪法和法律。(41)参见魏治勋：《党内法规特征的多元向度》，载《东方法学》2021年第1期。党章规定，党必须在宪法和法律范围内活动，其根本要义在于，“宪法和党章确立的党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，是坚持宪法法律至上这一法治要件的关键”。(42)蒋清华：《论法治的基本要求与中国特色社会主义制度属性》，载《治理现代化研究》2018年第2期。这意味着作为立规行规主体的党组织的一切实践性活动以及作为这种活动产物的制度体系和社会关系都必须符合宪法法律的规定，并受其保障。因此，宪法法律是党内法规体系得以产生、确立和规范运作的“外部体系”条件。

以上五个方面的要素在党内法规体系中的地位与功能是有所不同的：执政党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系得以成立的权力基础和根本前提；
党的价值体系是党内法规的灵魂和内在的统摄性要素，也是党内法规体系的实质规范性载体；
党内法规制度体系是静态体系和动态体系的有机统一，这就为党内法规体系提供了形式规范性的双重判准，是党内法规体系得以确立的内在逻辑依据；
党内法规应当具备的交互联系的耦合结构和融贯关系，为党内法规体系提供完备的质量衡量标准和系统性要求，在党内法规体系中具有内部“稳定器”的作用；
宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件，也是其“合法性”地位的确认书，并为其划定安全性运作的基本范围。满足以上结构性要素的要求，党内法规自身即可成为价值同一、结构健全、逻辑周延、形态稳定的规范体系，成为中国特色社会主义法治体系不可缺乏的高素质构成要素。

党内法规作为中国共产党管党治党的利器，它自身必须成为一个充分系统化的、结构功能完善的、高素质的规范体系；
作为中国特色社会主义法治体系的有机构成部分，党内法规肩负着与宪法法律一起共同构造法治中国“良法”基础的历史重任，因而它必须在自身的素质、规模和体系性等方面形成与宪法法律基本对等的存在，才具备充分的条件与法律体系共同铸就中国特色社会主义法治体系的双轨规范结构。中国特色社会主义法治体系建设的纵深推进则对党内法规的体系化提出了更高要求，“新时代法治中国之路必须坚持习近平法治思想的指导地位,全面推进依法治国。”(43)刘长秋：《论习近平法治思想及其突出特点》，载《新视野》2021年第5期。作为中国无产阶级和中华民族先锋队的中国共产党要承担起民族复兴和实现“中国梦”的历史重任，必须首先将党规党纪打造成思想先进、体系完备、功能强大的法治体系的引领性规范系统，“大力推进党内法规制度供给侧结构性改革，推动党内法规制度建设高质量发展，必须深刻把握党内法规制度建设一般规律，必须加强对党内法规制度建设理论与实践问题的研究。”(44)伍华军：《“加快形成完善的党内法规体系”专题研究“导语”》，载《河南社会科学》2020年第2期。其意义正如学者所言：“习近平法治思想的提出，对党内法规体系建设意义深远。在这一思想的引领下，党内法规必将进一步走向成熟和完善，从而为依法治国、依规治党奠定更为坚实的基石。”(45)王建芹：《习近平法治思想引领下的党内法规体系建设》，载《民主与法制周刊》2020年第45期。这就要求我们应当从规范科学研究视野出发，将党内法规作为一种真正的法治规范体系对待，从体系性、结构性、逻辑性和功能性的维度深入解析和揭示党内法规内在诸方面的构造，努力建构党内法规研究的基础理论体系，将党内法规研究打造成一种类似于法律科学的“党规科学”(46)关于加强“党规科学”研究与建设方面的建议，笔者曾经提出：为了在理论与实践方面对党内法规都能够有一个清晰准确的把握，有必要从多个方面、多种视角、多条路径，调动多领域、多学科的专家学者，分工协调，运用多种方法与技术，对党内法规展开立体化、全方位的研究。在党内法规的研究路径方面，主要应当从如下几个方面进入：其一，要对党内法规的性质与作用进行深入研究、准确定位。其二，要加强对党规的概念、范围和形式结构的研究。其三，应当对党规的制定与修改技术进行准确把握和规范。其四，要对党规与国法的关系进行深入研究。其五，加强关于党规评估的程序、机制和方法的研究。其六，注意对党规适用实践中的典型、重大案例的研究。参见魏治勋：《党内法规理论研究的路径与机制》，载“中国法学会党内法规研究中心”官方微信公众号“党规之治”：https://mp.weixin.qq.com/s/wHwL_2zAVNBxhArve7YH2Q，2022年5月21日登录。，为党内法规的长远规范化发展和党内法规体系科学结构的完善，提供充分的理论论证和强大的智识支持。

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