鲁 捷，刘明开，孙 健

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

住房政策具有明显的市场与民生双重属性，是推动城市化进程和住房市场健康发展的重要支撑，也是各国政府为应对住房问题、促进民生福祉及维护社会稳定的重要方法。基于这层含义，首先，住房政策本质上是对住房双重属性的界定，住房双重属性是随利益相关者的不同而改变的，因此，抑制住房投资属性、回归住房居住属性及平衡住房的“双重属性”是我国住房体系转型的首要目标[1]20-24。其次，住房政策的双重属性导致政府对住房市场干预较复杂。一方面，房地产行业是拉动经济增长的重要支柱；
另一方面，住房保障要满足公民基本的居住和生存需求。而通常市场化导向与住房政策社会目标是有冲突的，这也体现目前住房政策的结构性问题[2]。随着国际国内经济发展形势及各阶段国家发展战略的变化，如何避免住房政策中两个目标的偏离，进而促进住房政策体系的结构优化升级，并推动住房政策发展模式的转变，成为住房政策体系改革的重点方向。

住房政策实际上是为了解决由住房引起的各种民生问题，住房保障关乎国计民生[3]。本阶段我国致力于提高国民民生福祉，住房政策也要充分体现其所具有的民生特性。其中，“住有所居”理念最符合现阶段住房政策转型要求，其内涵可以划分为三方面：第一，每个人都有自己的居所；
第二，住房质量要好，高于最低标准；
第三，居民买房在其经济承受范围内[4]。自2012年以来，两会提出住房需求各领域支持的相关政策外，2017年，党的十九大会议上习近平总书记强调要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的保障制度，让全体人民实现“住有所居”[5]20-24。“十四五”规划以来，核心主题是“保障好群众住房需求”、构建“两个体系”（市场体系和保障体系），住房市场体系重点是发展长租房市场，而住房保障体系重点则是“保障房+共有产权”模式，依靠这两个支柱，全面实现广大人民“住有所居”[6]。总体来看，社会政策与我国民生福祉有着紧密的关联性，而住房政策作为其重要领域，也是实现我国共同富裕的重要手段[7]。

改革开放以来的住房政策转型主要是从单位福利性住房向市场商品性住房转变，而现阶段住房政策调整主要是在市场商品性住房健康发展的基础上更好地保障人民“住有所居”，更好地解决经济压力与居住质量之间的矛盾，通过租购同权缓解住房问题[8]。而且，自中央推出“十四五”规划以来，住房政策首要解决大城市住房问题，帮助新市民、青年人等缓解住房困难，通过完善住房保障体系，进一步增加保障性租赁住房的供给规模，以此构建以房住不炒为基础的多层次住房政策体系[9]。很显然，我国制定住房政策时要综合考虑各方因素，重点是凸显社会治理特性，为此学界对以“住有所居”理念为导向的住房政策转型进行了更深层次的探讨。然而，目前我国学界对住房政策转变的研究主要停留在对保障性住房体系的深入探讨，没有形成整体观念来研究其转变的发展方向。首先，大部分政策研究是以单视角来研究住房政策体系的某些领域，有以保障性租赁住房政策体系为研究视角，主要考虑住房保障、住房租赁、保障体系的有效衔接，解决城市住房容量不足等问题[10]；
有从住房经济属性及社会属性两个角度阐述住房市场细分造成的住房分配不公平，进而需要建立包容性住房政策体系[11]。其次，有从政策扩散角度进行分析，原本设计的“共有产权+保障房”逐渐转变为“共有产权+商品房”政策模式，出现负面的政策扩散，这种政策扩散对住房政策也会产生一定程度的影响[12]。这些研究普遍体现出整体性弱和关联程度不足。从目前发展阶段来看，过去研究并没有有效整合商品房政策与保障房政策，即商品房与保障性住房在住房政策制定与实施中的结构体系没有有效交融。同时，随着公众对公平正义和公共服务均等化需求的不断增加，住房政策所体现的普惠性特征逐渐出现在学术界视野内，而住房矛盾和社会分配不均也逐步成为政府关注的重点问题[13]。因此，本文通过整体性视角探究住房政策体系转型的结构变化，查明现阶段住房政策改革所面临的主要矛盾，找到转型的切入点，明确体系改革的利益相关者与主导者，从而回答如何迎接以“住有所居”为标志的新时代住房政策的到来。

自20世纪70年代以来，中国经历了住房分配系统的转变，住房获得方式由最初的单位分配向市场购买转变，其“福利化”性质逐步转变为“商品化”属性，住房分化问题也呈现出阶段性差异，其政策转型也从最初的“去阶层化”到“去福利化”，再到“去平均化”，初步构建了社会救助、社会保障、社会福祉的格局，推动我国现阶段住房政策向限制住房优势群体和保障弱势群体进行转变[14]。总的来看，我国住房政策变迁充分体现其自身发展的理论逻辑与历史逻辑，其转型体征显示了住房政策体系的连贯性、发展性，更体现政策结构由单一层次向多层次融合的重大变革，本文对住房政策转型的内在要求与转变方向进行充分探究，提炼出四个重要转变体征。

（一）政策主体：从政府包办到多元主体

从现如今我国住房体系改革的历程来看，我国除了历史沿革下来的有关部门以外，政策已经不是单单依靠政府来制定和实施，从商品化改革到住房政策体系的完善，充分体现我国住房政策主体正在从政府包办转变为多元主体，政府、社会团体、企业和个人通过各种渠道推动我国住房体系转型，形成了现今多元主体，多部门推动保障住房体系完善发展。改革开放以来，我国住房政策由解决我国老百姓基本居住问题逐步转变为解决老百姓住好问题，现阶段住房矛盾有所变化，同时住房供需结构也发生变化，各界参与社会治理积极性不断提高，这也要求我国政府转变社会政策主体，推动我国住房政策体系向民主协商发展。相对而言，实现社会公共政策主体转型体现社会公共政策转型的发展走势，我国就是通过改变政策主体，实现住房政策转型的民主参与，也因此我国住房政策体系日渐完善。

我国住房政策主体转型很具有代表性，改革开放后由政府全局领导，中央到地方各级政府贯彻执行，颁布的各种政策都体现了政府的权威性，政府、社会、企业及个人基于这种权威性履行责任。这些政策有利于我国住房体系市场化建设，但是市场化带来的弊端没有被及时规避，不利于我国住房体系的健康长远发展。随着经济社会的转型发展，我国社会政策主体也要适应这种转变，同时建设和谐社会也间接要求我国政府广开言路，因此，我国政策主体从政府主导转变为多元主体参与，各社会团体、企事业单位及个人通过听证会、新闻网络及街道社会等渠道，参与我国住房政策的制定与实施，广大人民群众更好地融入社会权利体系。

（二）政策理念：从推动经济发展到维护社会公平

自从1978年我国开始进行住房商品化改革以来，住房相关政策的变化充分适应市场经济体系改革，主要体现为推动经济社会发展和构建完善的市场化住房制度，即通过市场“这只看不见的手”解决我国人民住房问题。这充分体现当时我国住房政策的理念“一切以经济发展为纲”，在这种理念的引导下，我国推出《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号）、《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发［1991］30号）等文件，以此推动我国经济发展和社会主义住房市场体系构建，进而维护我国社会的和谐稳定。但从实际效果来看，这种政策理念存在一定的缺陷，一方面，社会和谐稳定发展需要政治共识、社会团结与经济繁荣，不是单单依靠推动经济市场化改革就能使得社会利益合理分配，无法真正实现政策的目标；
另一方面，住房市场化改革主要依靠市场推动住房供应，间接催生一批既得利益群体，同时拉大了社会贫富差距，对社会公平及社会和谐发展产生反作用。其次，政策客体的传统住房理念也影响我国住房政策理念，住房市场化改革一定程度上缓解了我国巨大的住房压力，但是也产生了炒房、房产经济、以房养老等思想，不利于我国住房政策满足广大人民群众“住有所居”需求的实现，因此，要转变政策理念以应对我国现实的住房问题。现阶段我国住房问题不在于住房供应量不足和市场化不彻底，而是供需体系严重失调，如有需求的中低收入群体无力负担房款，但是不以居住为目的的高收入群体掌握过多房产。只有认清我国目前住房矛盾，合理调解我国住房供需矛盾，形成以市场与保障并举的双轨制住房政策体系，才能达成发展健康合理住房市场的目标，保障人民真正实现“住有所居”。

（三）政策方法：从单一规划到差异服务

我国现阶段的住房政策体系是从改革开放以来逐步演变而来的，社会主义市场化经济体系建设要求以经济建设为中心，因此，住房体系改革成为我国市场经济改革的突破口。这一时期，我国充分发挥政府的主导作用，立足于经济发展形势和当时突出的主要矛盾，明确我国住房矛盾主要是房屋供不应求、人均住房面积低、福利性住房分配体系僵化等，所以，政府按照当时的政策理念统一规划，试点检验政策的普适性，然后推动其成为全国性的政策。例如，1980年国家开始初步尝试住房商品化政策，允许私人建房、买房，并拥有自己的住房，从此，住房制度改革按照中央统一规划在各地全面展开。自1998年中国进行“住房货币化”改革，以市场为主的住房政策推动住房领域发生深刻变化。后来，由于各地发展差异较大，单一住房体系已不能满足多样化住房需求，因此相关政策逐渐增多，住房体系覆盖的范围逐渐扩大，制度体系日趋完善，从单一促进住房供应和商品化改革到建立住房保障体系、调解住房供需结构、建立住房公积金制度、健全房地产税收体系、拓宽多类型土地供应渠道、发展多层次住房金融体系、形成保障型住房、商品型住房、福利型住房、集体型住房等不同类型的住房分配方式等一系列日趋完善的住房政策体系，初步建成了“从贫困户到富豪式”的、满足多元群体不同需求的社会住房政策体系。

以保障性住房为例，住房保障政策脱胎于我国的福利性分配住房体系，主要规划是通过福利分配政策解决我国住房供应不足问题，通过政府规划和拨款建设福利性和保障性住房来满足我国住房需求。后来，为适应改革开放和建设社会主义市场经济体系的要求，我国保障性住房政策更多采用经济适用房和廉租房。到目前为止，我国开始逐步摸索构建由廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房和征收安置住房构成的“四位一体”住房保障政策体系，目前《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发［2021］22号）政策发布，充分保障广大人民群众的住房利益，明确指出通过发展保障性租赁住房减少无房群体的住房成本，以此促进中低收入和外来务工群体的自我发展和城市融入进程。

（四）政策内容：从保障基本居住到促进共同发展

有了具体可靠的政策理念和切实可行的政策方法，政策内容也应随之进行适当调整，不仅要保障广大人民的基本居住条件，其中包括居住条件、居住面积、居住方式等内容，还要为其自我发展提供支持性政策，如人才补贴、贫困救济、廉租住房等。可以看到的是，保障需求与促进发展并不产生矛盾，双方在住房政策体系中是相互促进、相互交融的关系。在工业化、城镇化快速发展的背景下，解决低收入家庭的住房困难，始终是住房政策所要解决和面对的主要问题。我国的住房政策体系设计主要是针对我国社会主义市场经济体系转变过程中产生的各种住房问题，主要内容包括住房保障、住房公积金、租赁补贴等多项住房项目。但在当前我国经济飞速发展、社会结构日趋势复杂的背景下，原有相关政策设计只能满足保障对象的基本居住需求。

目前，我国住房市场政策体系变化的一个重要趋势就是强调通过住房政策促进共同富裕，一个最重要的转变就是限制商品房过度发展和鼓励保障性住房。共同富裕要加强社会制度保障建设，因此住房保障制度更需加速发展。要正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，加大力度保障中低收入群体合理的住房需求，合理调节高收入群体购房，取缔非法投机购房行为，形成以市场为主、保障性住房为辅的住房供需结构，形成合理健康的住房市场，促进社会公平正义，促进和谐社会的发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。加大普惠性人力资本投入、兜底救助体系、住房供应和保障体系的建设力度，政策内容转变主要是通过对三大收入群体实行差异化服务的方法，最终实现共同富裕。

通过上述阐述可以看出，中国住房政策结构转型与发展模式已发生了转变。如图1所示，中国住房政策转型过程中，其所要解决的住房问题的内部产生原因发生了显著的改变，即所需解决的问题由从适应市场变化到保障双轨发展的形式转变。转变的过程体现出推动这种转变的基本要素：主体是根本所在；
理念是发展取向；
方法是实施支撑；
内容是核心内核。这些基本要素推动了住房政策体系逐渐相互渗透，形成你中有我、我中有你的新局面，实现住房政策双轨制成型，这是政策结构调整的必备条件，也是政策调整过程中的良性循环，严格意义上来说没有这些基本要素，政策结构重塑无法顺利进行。从总体视角来看，住房政策结构调整是将两条单轨产业导向发展的住房政策体系融合成一个相互贯通的双轨共享住房政策体系。一方面，市场性住房政策体系应该以居民基本住房需求为导向，尊重客观经济规律，以市场为主，合理引导有需求的群体买房，积极促进房地产市场增长在合理的区间，运用土地杠杆、税收政策、金融措施及行业监管等措施限制住房的投机需求，加大力度促进刚需住房成为市场购房的主力；
另一方面，保障性住房政策体系应该成为未来发展的主要方向，依托住房租赁市场，通过政府措施引导社会形成合力，大力促进保障性租赁型住房及经济适用房的发展，通过共享协商联合社会各界共同治理住房问题。从实际效果来看，双轨运行体系为何能够衔接有效、调整平稳、成效卓越，首要就是政府以人为本，制定住房政策同时考虑社会各界诉求，充分重视我国人民住有所居的基本立场，对保障性租赁住房及刚需群体的重视程度提高到前所未有的高度，这使得我国双轨制住房政策体系结构更完整、条块更分明、目标更明确。住房市场化改革以来，我国逐渐转变为以市场为本位的住房政策，转变为以民生本位为战略发展方向，继续向着从住有所居向住房共同富裕不断努力。

图1 中国住房政策体系的结构转型

住房政策的制定，并不是依靠单一的某领域的变革，而是自上到下的改革，结合供给侧与需求侧两方面考虑，形成两个主要着力点和落脚点，用整体性思维来推进整个住房政策体系转型，转变住房政策从保市场到保民生，通过政策引导及收入再分配方式，推动普惠性的保障性租赁住房兴建，逐步构建双轨制住房政策结构新局面，使住房政策体系逐步适应新时代。在“共享发展性”住房政策体系结构中，按照住房需求、融合市场与保障来构设住房政策，扩大住房保障的服务范围，不断提高住房政策的共享水平，逐步实现共同富裕。

如图2所示，住房政策体系的发展模式经历了三个维度的转变，自住房市场化改革以来，市场性住房政策已影响到我国住房领域的方方面面。当前，我国住房政策体系也要进行配套升级，逐步适应国内外经济双循环、做大做强经济内循环的时代背景，通过保障人民基本住房需求，推出融合市场与保障的住房政策新体系，即保障性租赁住房，把市场性与保障性住房政策的双向互动作为体系改革的要点，这是构建双轨制共享发展型住房政策体系的必由之路，改变住房政策单一的市场调控手段，用租赁和集资方式抵消政府的财政压力，探索社会力量参与和政府有限干预的模式，建立迎合住有所居新时代的住房政策体系。

图2 中国住房政策体系的发展模式变化

总之，中国住房政策体系历经产业导向型发展、市场性住房政策下沉发展阶段，目前要构建共享发展型的住房政策发展模式，促进保障性与市场性双轨并行的住房政策结构调整，从而实现我国居民住有所居，继而推动共同富裕。补齐住房政策租赁市场的短板，逐步在下一阶段构建市场性、福利性、保障性及集体性多层住房项目相互交融、相互促进的复合型住房政策体系。

（一）走社会投资和共同协商发展道路

长时间以来，社会投资被认为不适合成为住房政策所应考虑的长期稳定资金来源，政府财政支持应成为保障性住房体系的重要支撑，但是当前我国建设正在服务型政府，而保障性住房体系所需资金规模又极其庞大，引入社会资本投入成为一条可行的道路。社会资本和共同协商道路的基本发展方向，就是要在坚持共同协商的基础上，以政府为主导，广泛采纳企事业单位、社会组织及人民群众的共同诉求，吸纳全社会资本共促保障性住房及商品性住房健康发展。首先，引导大量社会性资本进入相关社会福利项目，福利项目开支不再单纯依靠政府支撑，可以通过共同协商的道路引导政府、社会、企业及个人共同承担资金需求，促进保障性福利住房建设从消极应对转变为积极参与，可以通过有需求群众集资建房、企事业单位兴建员工保障性住房、政府与相关房地产企业合作等方式，有效缓解我国人民在住房方面的主要矛盾，充分体现出现有住房政策体系以人为本的主要特征，凸显社会资本对保障住房体系与公共福利投资显著的拉动作用，完善单一化以市场为导向的政策，整合福利性、发展性住房政策以形成住房政策网络，逐步形成多要素、可融合、广协商的以保障性和市场性为中心的双轨住房政策。以保障性租赁住房为例，由于政策、服务与资金支持力度不足，中国住房租赁市场发展迟缓，保障性住房建设资金缺口大，难以满足中低收入城镇居民及青年群体“住有所居”的基本诉求。这就要求政府推出符合“住有所居”要求的住房政策，不断深化住房制度改革，从制度建设、金融支持、服务保障等角度深化改革，采取相应的措施为住房租赁市场的长期、健康、稳定发展清除阻力，有效弥补我国租赁市场发展缺陷，从而形成租售“两条腿”格局。其次，政府要界定各级政府所需承担的责任，根据各地区发展水平，充分发挥中央政府调控作用，合理分配租购扶持资金，按照相关规定及资金承担比例严格管理各级政府资金来源。政府要推动构建以公共财政为主的住房保障资金管理制度，建立符合住房保障的专项基金，由中央政府主要负责预算资金及规划费用，地方政府负责住房保障的管理事项。最后，在供给层面上大力培育租赁市场和鼓励房地产企业进军保障性住房领域；
在需求层面上转变民众住房思维，呼吁用租赁方式解决住房需求，树立“租购同权”新思想。同时，推动政府行政体制变革，明确政府的责任与义务，推动打造服务型政府，减少住房方面财政压力。

（二）确立共享性政策制度

“十三五”规划以来，共享发展理论已贯穿我国经济发展的各个领域，共享经济产生新动能已成为经济发展的新的出发点和落脚点。进入“住有所居”新时代，人民居住条件有所改善，而共享政策可以有效促进可持续发展，形成经济社会健康平稳发展的局面。共享性政策制度事关增进民生福祉和促进可经济持续发展，也是住房政策体系改革的关键措施。首先，随着城市化进程的加快，城乡流动人口、中低收入阶层、夹心层群体、进城务工人员及其家属、大学生就业等新旧市民群体的住房困难问题日趋突出，政府应该完善以商品房、公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房体系来应对现阶段的住房需求，为此可以探索建立共享性政策制度，运用动态管理的方法严格控制住房保障的准入门槛，扩大住房保障范围，推动住房共同富裕，从而迎接我国“住有所居”新时代。其次，在保障性住房建造、买卖及后期维护过程中，政府要立足于公平公开，在保障性住房开发、住房分配机制、保障性住房管理租赁方面有统一标准，实事求是地核对保障对象的信息。与此同时，政府应建立住房体系发展改革机构，对商品房市场波动做出灵活管理，防止房价激增、投资属性过重等情况，要引入社会、企事业单位及政府相关部门形成共享性住房政策，有效掌握住房市场发展规律，促进商品房市场向着共享经济转型，借此促进商品房租赁市场的繁荣。对保障房受益者进行动态管理，要有进有出，充分发挥社区居委会、物业服务企业的工作特性和特殊优势，全天候掌握家庭基本生活情况，实现全方位动态管理，对不符合保障性住房标准的家庭，设置退出权益通道。完善共享性住房政策的实践模式，确立一个实现共同富裕的基本目标：人人都能“住有所居”。再次，结合国内外住房发展思路的转变，从“租售并举，以售为主”转变为“租售并举，以租为主”，构建以“住有所居”为核心的多层次住房政策体系。深度把握两个抓手，通过共抓市场和保障促进我国住房保障向着“住有所居”发展。明确政府的地位与作用，充分肯定社会力量能够起到的积极作用，健全住房弱势群体表达基本诉求的反应机制，支持建立更加开放健康的住房租赁市场，开启“住有所居”的实践新时代。最后，需要全社会建立起以“住房质量”为核心的评价监督体系，通过立法和制度建设形成两个抓手，防范不符合保障标准的个人挤占保障住房资源，设计住房保障准入门槛和退出机制，并鼓励设立第三方部门进行评估监督，同时在住房政策制度的各个环节引入多元主体、相互协调的监察机制。总体而言，共享性住房政策是实现“住有所居”的有效途径。

（三）丰富住房政策调控手段与治理措施

我国提出“房住不炒”以来，强调其居住属性，本质上是保证我国住房政策调控手段与治理措施更能提升民生福祉，保障人民享有舒适的居住条件，因此，要鼓励高品质房地产开发商持续向市场供给符合我国人民需求的商品性住房，符合房屋建设质量标准，制定有效住房政策调控措施缓解高地价、高税费和高利润问题，促进我国房地产市场持续健康平稳发展。首先，限制投机性住房需求的激增，保证居民自住房的需求得到满足，改革房产税，借助税率平衡住房需求，进一步扩大保障性住房政策体系应用范围，保障中低收入无房及夹心层群体基本住房需求，以此实现我国住房领域的共同富裕。其次，住房政策应该坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的历史定位，大力提高地方政府在整顿城市闲置和低效用地等方面的主体责任意识，通过制定城市居住用地的建设规划，紧密联合社会企业，推动政企广泛合作，进一步构建购地购房资格审查和购地资金审查制度，对购地资金审查务必做到严格管控、账目清晰、合理合法，确保房地产开发企业使用合规自有资金购地，严格禁止利用不合规手段获得国有土地。再次，政府应探究综合利用强有力的金融、土地、财税、立法等措施，构建符合我国国情、适应市场发展规律的基础性制度和长效机制，既防范房地产泡沫，又要妥善应对房产市场价格的大起大落。在宏观层面上要牢牢紧抓货币政策，在微观层面上鼓励有需求的自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。同时，中低收入无房群体以及夹心层群体受制于自身经济条件，无法通过商品房市场获得住房，需要依靠政府解决其住房问题。各级政府必须加大住房保障力度，采取差异化手段满足各阶层住房需求，针对不同阶层出台与其配套的住房政策等。要改变政府提供居住用地和房地产开发商提供住房的局面，政府应着力推进居住用地制度改革，探索形成开发商、农村集体、住房合作社等多主体提供住房格局。加大政府供地的调控，不仅能够推动房地产市场有序发展，还能多方位满足不同层次的需要，特别是农村和城市困难群众的住房保障。把发展住房租赁市场放在突出位置，支持专业化、机构化住房租赁企业发展，依法保障租赁利益相关方合法权益，积极培育和规范房屋租赁市场，促进住房售卖和租赁协调发展。最后，各级政府要制订保障性住房建设规划，确保保障性住房用地在土地供应中的比例和保障性住房在住房供应中的比例。总的来说，就是要做到“低层次有保障，中层次有支持，高层次有市场”，通过多层次分类措施来完善双轨制住房体系，进一步实现我国人民住房领域的共同富裕，推动我国房地产市场健康发展，实现人民群众的安居乐业、“住有所居”。

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