姚尚建，施清雯

(华东政法大学，上海 201620)

伴随着城市化的快速推进与城市居民对于生活质量提升的要求，老旧社区日益成为城市更新的重要内容。与此同时，中国快速进入老龄化社会，由于一些老旧建筑缺乏电梯等基本硬件，居民上下楼成为非常困难的社会问题。为实现对城市和社区的有机更新，社区加装电梯成为一项惠及社区的政策议题。为了推进这一政策，国家力量需要延展到自治社区，形成集体行动和动员机制，这又对以区、街道等基层干部为代表的一线治理者的角色扮演和行为逻辑提出更为复杂的要求。

首先，关于“动员”一词最早可以追溯到1961年卡尔·多伊奇(Karl W. Deutsch)提出的社会动员(social mobilization)，多伊奇认为“社会动员特指人们所承担的绝大多数旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃的过程，人们获得新的社会化模式和行为模式的过程”[1]。根据动员机制发生的内在逻辑，学界主要从以下几个方面进行讨论。一是基于结构主义视角。如帕森斯(Talcott Parsons)认为，社会结构是社会系统中有机统一的存在而非杂乱无章的堆砌，旨在强调特定的结构决定特定的功能[2](pp.100-124)。二是基于功利主义视角。如曼瑟尔·奥尔森(Mancur Lloyd Olson)在《集体行动的逻辑》里的一个核心命题就是：成本-收益的权衡是集体行动理论的核心[3](pp.43-49)。三是基于建构主义视角。如克兰德尔曼斯(Bert Klandermans)认为，客观的不公正因素或社会问题(如收入分配不均等、公共物品等)可能不会导致大规模的集体行动，只有较为严重的社会问题才会被大众感知[4]。各种形式的动员机制也是一段时间以来国内学术研究的热点话题。从概念的类型看，国内学术界不仅关注政治动员、社会动员，也关注“资本动员”[5]“情感动员”[6]等延展性概念。基于不同场景的话语转换，学界还从农村地区村庄的宗族力量的干预中发现基于“血缘-人情”关系的“人情式政策动员”[7]，基层政府在政策执行过程中的“调适性社会动员”等[8]。还有的研究通过合作治理的框架，发现了超越政策动员的可能[9]。此外，在互联网和信息技术的助推下，媒体动员、网络动员也愈发成为新兴的动员模式。

其次，就政府角色和行为而言，一般是指政府的作用和职能，这涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式等方面。世界银行在评价政府角色的重要性时指出，“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的”[10](p.2)。西方思想史关于政府角色的理论主要包括自由主义和国家干预主义两大学说的对立。古典自由主义“有限政府”理论的先驱和代表人物洛克(John Locke)对于政府作为“守夜人”角色的经典判断早已广为传颂，在洛克看来，政府除了保护个体的权利别无他用，即“最少管事的政府就是最好的政府”[11](pp.72-95)。然而，随着垄断资本主义阶段市场的弊端日益凸显，国家干预主义盛行。美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)在其著作《政府为什么干预经济》中指出，政府干预是不可或缺的，政府应该在调节市场失灵、弥补市场缺陷、追求社会公正等方面扮演重要但有限的角色[12](pp.33-34)。国家干预主义揭示出一种截然相反的政府角色，即国家应该积极承担起解决“外部性”问题、弥补市场缺陷的职责。

作为国家的基层代表，基层干部的行为与角色有着密不可分的联系。如果说政府角色相关研究主要探讨宏观的政府职能理论，那么基层干部行为的研究则较多立足于地方政府具体的职能运行。李普斯基(Michael Lipsky)把基层干部称为“街头官僚”，用来特指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，如警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等[13]。街头官僚理论从比较的视角支持了一线公务人员行为的创造性，事实上在快速转型的中国社会，正是大量的基层干部通过富有创造性的工作，使转型时期的社区治理得以持续完善。

如果说中国的单位政治形成了众多的单位社区，那么近40年来，中国的快速城市化进程催生了大量的陌生人社区，这一转变给社区治理的传统体制带来压力。在不同类型的社区更新中，大多需要国家妥善介入社区治理，也正是在这一背景下，一大批基层干部下沉到社区之中，以自己的积极行动推进社区建设。近年来，关于基层动员、干部角色和行为的相关研究已经成为不同学科的研究热点，然而将其嵌入社区微更新的研究却十分有限。以加装电梯为例，现有研究主要集中在对社区内部的社会资本、业主自治等协商民主范围内的一般困境和解决路径的探讨，鲜有着眼于基层动员情境中的干部角色和行为分析。因此，基于学术界已有的学术积累，笔者在2022年1月到9月，对S市H区F社区加装电梯的案例进行跟踪，并对F社区及所在的S市H区房管局、H街道等多名负责人以及居民代表进行访谈，试图把动员纳入社区治理这一微观场景之中进行观测，并尝试解释基层干部角色与行为的变化逻辑。

20世纪下半叶尤其是改革开放以来，我国的社区治理大致经历了从单位制、街居制到社区制的嬗变过程。单位制是计划经济时代下城市管理中用于衔接个人和国家的纽带，单位这一基层组织形式曾一度对我国的社会与城市治理产生过深刻的影响。然而，随着单位的退出，我国城市基层治理体制进入了权力调整阶段，商品房、安置房等形式的社区逐渐成为城市基层治理的基本单元和载体。这些社区的组织架构、日常运作及其成效成为社区研究的重要内容。

近年来我国老龄化趋势日益明显，老龄人口快速增加，很多老龄人口居住在全国20世纪60年代至90年代间建成的17万个老旧小区中，其中近200万个单元没有电梯[14]。S市作为我国经济中心和人口第一大市也率先直面老龄化的压力。2021年该市政府推出老旧小区加装电梯这一“民心工程”，计划在全市加装1000台电梯，且每个区、每个街道都有相应指标。本文选取的案例——F社区成为本轮政策试点中心。F社区始建于1985年，用于安置当时在S市生产生活的工人，是典型的工人新村。F社区共4排8个楼栋，每个楼栋均为6层建筑且未安装电梯，小区住户中老年群体约占40%。在本轮“加装电梯”过程中，F社区的基层干部角色及其动员机制具有一定的代表性和研究价值。本文的关注点在于，在陌生人组成的社区中，一些惠民政策如何转化为共同行动，基层干部如何定义自身角色并顺应这一行动。根据F社区的实际案例，政府在加装电梯行动中采用了政策性动员、衔接性动员和伦理性动员三种动员方式。

首先，社区加装电梯的政策性动员。为了实现特定的治理目标，政府会凭借自身权力制定公共政策，并通过政策执行实现动员目标。S市加装电梯即依赖政府出台的政策性措施作为动员的手段和方式，并在政策的完善和落实中达成社区加装电梯这一目标。早在2011年5月，S市就出台了《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》，启动了既有多层住宅增设电梯的试点工作。为了提高加装电梯审批的效率，2016年S市又出台了审批修改意见，将46个审批事项缩减至15个，对审批时限及报送资料同步进行简化。在接下来的一年多时间里，该市又先后编制出台了方便居民申请和操作的加装电梯建设指南。为了进一步动员和推进老旧社区加装电梯，2019年11月，市住建委、市房管局、市民政局等10部门联合印发《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯的若干意见》，并定于2019年12月25日起实施。2021年7月，该市房屋安全监察所组织编制了《S市既有多层住宅加装电梯技术文件编制导则(试行)》，用于指导相关专业单位开展加梯工作，该政策助推了加装电梯工程的顺利实施。正是市级政府一系列的政策出台及其执行，助力完成了社区加装电梯的政策动员过程(参见图1)。

图1 S市加装电梯相关政策文本

其次，社区加装电梯的衔接性动员。F社区所在的H区和H街道作为联结上级政府和基层社区的纽带，是行政化和社会化交界的主体。在加装电梯过程中，H区和H街道或通过听证会、座谈会等渠道了解社情民意，或通过其他方式对加装电梯的各个环节给予帮助和指导。2021年3月至2022年9月，F社区8个楼栋中已有2栋楼的电梯加装即将完工，4栋楼正在签约。社区加装电梯一般具有如下常规步骤(参见图2)：首先由居民个人或业委会提出加梯建议，接着征求整个社区的意见，在社区参与表决和投票同意达到一定的比例后才可以实施；
由居民组成三人联名小组，挑选电梯公司(一般三选一)，并负责洽谈加梯费用、物业管理等的合同事宜；
谈妥后所有住户签协议并交钱至三人联名小组的共同账户，最后付款给电梯公司，达成交易后正式动工。在此过程中，基层政府处于上级政策与基层民众的衔接环节，会主动帮助需要安装电梯的楼栋成立联名小组，对于物业管理、电梯公司的选择也会给出指导性意见。从F社区的一次表决座谈会来看，基层政府充分传达了S市最新发布的《关于调整本市既有多层住宅加装电梯业主表决比例的通知》，即申请人应当就加装电梯的意向和具体方案等进行充分协商，并征求所在楼栋全体业主的意见，由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上业主参与表决，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。在遵循S市统一规定的前提下，H区和H街道办事处协助F社区成功召开了表决座谈会。

图2 F社区加装电梯流程

最后，社区加装电梯的伦理性动员。在加装电梯过程中，H区和H街道的干部有时候与F社区工作者一道，在加装电梯遇到困难和矛盾时会扮演“纠纷调解员”的角色，以道德感化、伦理说服等方式化解居民的矛盾和纠纷，通过此类动员达到推动社区加装电梯的目标。在F社区，由于建造时间较早，且人口结构中老年人比例较高，其中高层住户中沦为“悬空一族”的老人们深感上下楼之不便，因此他们时常会去社区居委会反映这一困难，总体上加装电梯意愿较为强烈。然而，低层住户往往会因为费用、采光等问题不同意安装电梯。矛盾纠纷还包括电梯安装后的年检和维保问题、加装电梯可能带来的安全隐患、低层房价会降低等。为解决这些矛盾纠纷，当地基层政府和社区工作人员会主动调解：一方面，以情动人，通过讲述高层老人生活诸多不方便的境况，打动低层住户；
另一方面，以理服人，说服低层用户如若不使用电梯可以不用出钱，投票表决时不反对就行。此外，社区还会给予加梯楼栋住户一定的政策补偿，如向区财政局申请加梯经费，提高预算，采用尽量透明的电梯井，最大程度上减少电梯加装对低层采光的影响，推行换窗、贴地砖等“美丽家园改造”活动或分享电梯间的广告收益等。由此可见，基层政府的积极引导有助于达成电梯加装的动员。

在以往的表述中，由于被视为国家与社会的联结地带，基层政府承受国家与社会的双重压力[15](pp.83-84)。具体而言，在我国的城市管理体制中，街道是区级政府的派出机关，而社区居委会则是自治组织，街道和社区因此构成学术意义上的国家—社会关系。由于在社区治理运行中，社区居委会的行政化色彩日益浓厚，因此街道和社区的行为逻辑既有差异又趋于一致。加装电梯是一项惠民工程，也是一项社区更新政策，这一社会工程或政策的推进需要街道、社区工作人员充分介入。在这一前提下，一些街道甚至区政府公务人员下沉到社区，既便于第一手资料的掌握，也可以在政策过程中发挥“街头官僚”之作用。调查同时发现，在区、街道和社区，越是基层干部，对于基层社区的具体情况越了解，对于社区民意也越重视。因此对于基层干部来说，基层工作的相对特殊性使他们的身份边界经常混淆，从而使基层治理陷入边缘治理、情境治理的形势之中。

(一)复杂治理主体的边缘化姿态

角色边缘化反映的是个体或一类群体在某一公共事件中的融合适应与主导程度，政府角色的边缘化特征是相对于其强势、主导和控制而言的，边缘化多表现为弱干预、弱参与和无强制。加装电梯是一项公共政策，也是对于基层民众需求的公共回应。基层干部既要执行上级政府的政策要求，又要关注社区民众的行动意愿，在这一背景下，街道、社区两级管理者往往通过角色边缘化来化解来自不同方面的压力。

首先，杜绝强制干预，淡化行政色彩。访谈发现，在F社区加装电梯过程中，区政府专门下派一位年轻干部全程参与过程管理，经过一段时间的实际工作，这名下派干部表示，基层官员是处于政治压力与社会压力之中的，但是从行为结构上，行政权力不该在社区治理中扩张和强势介入，这是由群众工作的特殊性与基层公共服务的普遍性所决定的。在他看来，“老房先天不足，做好群众工作更是难上加难。虽然上级政府有指标但不好过度干涉，落到基层时也不会很强硬，我们只是‘搭台子’的，真正‘唱戏’还要看大家”(访谈记录：MXB-202201-HP)。一位区政府房管局领导也同意这位下派干部的看法，他在访谈中也表示，“加装电梯之所以被称作民心工程，是基于电梯加装应该完全尊重居民的意愿，是政府帮助民众更好地协商，更好地为民众的利益服务，所以要杜绝一些强制措施”(访谈记录：LDX-202209-HP)。

因此不难看出，社区加装电梯的公共政策与社会工程的双重属性，为基层干部的边缘角色选择找到了双重合理性：一方面，强调加装电梯的社会属性，即强调社区楼栋是否要加装电梯由该楼栋的业主决定，以化解压力型体制下权威凌驾民主的可能性，并将社区居委会等从沉重的行政事务中解脱出来；
另一方面，淡化自身的行政人员色彩，通过塑造边缘身份，可以烘托社区加梯行为的自主性，从而实现其政策目标。

其次，承认现有街道—社区关系，借力社区强人拓展社会资本。社区的自治性质及其事实上承担的行政事务，使社区组织日益游离在街道与居民之间。为了弥补这一不足，社区管理者与区、街道干部一样，通过边缘化角色，承认现有的街道与社区的紧密关系，并通过听证会等方式搜集信息，拓展政策沟通渠道。在这一过程中，区、街道干部也重视社区意见领袖的沟通作用，从而实现政策执行中的意见整合。“区政府会借助居委会和街道为社区加梯出钱、出力、搭平台，通过居民听证会听取居民的意见，并向上反馈。对于社区里热心公共事务的意见领袖，政府也会向他们传递一些最新的信息，这样有时推进便会更顺利一些。”(访谈记录：MXB-202201-HP)

(二)“情境式嵌套”中的中心化路径

社区空间的重构受政策条件、任务结构、环境变化等多方面因素的制约。在压力型体制背景下，上级政府分配的“治理指标”落到基层变成了“指标治理”，随着指标的变动，基层动员偏好呈现明显的情境式、阶段性特征。基层政府的动员行为会出现“视具体情况而定”的情境治理，即基层干部可以根据实际情况选择性地介入或退出社区公共事务的治理。在F社区加梯过程中，基层管理者会根据上级摊派的指标完成程度，适时切换“在场”与“退场”的状态，从而使加梯过程具有明显的动态性和权宜性。

首先，干部在场——权宜性嵌入。加装电梯是公共政策与社区治理的互动过程，在这一过程中，把加梯行为理解为国家行为或社会行为都是不充分的。在访谈中，社区负责人这样解释社区治理中的项目差异性推进，“因为不能强制性介入干预，所以在实际的推进工作中对于公众参与度较高、呼声较大、较为容易表决通过的楼栋率先大力帮助推进，反之则可以先‘放一放’”(访谈记录：XZR-2022009-HP)。

在社区运行中，基层干部的边缘化角色需要治理者选择适当的介入路径。S市区、街两级管理者在接到上级的加梯工作要求和具体的指标后，便迅速积极开展动员，此时的基层干部角色表现为治理“在场”，其通过“游说”“道德教化”等方式劝说低层原本不同意加梯的住户以确保工程整体推进。同时，针对F社区老旧的现状，向上申请财政补贴，通过帮居民换窗、贴地砖等“美丽家园改造”活动，吸引更多居民积极介入到电梯加装中。

其次，权力退场——休眠式撤退。指标任务的减轻和治理情境的转变，往往伴随着行政力量的撤退和政府角色的“缺场”。对比政府角色“在场”，此时政府的作用和影响力会大大减弱，一些治理的手段、机制等也暂且休眠。在F社区8个楼栋中的前2个楼栋加梯顺利签约和动工后，政府的推进力度明显减弱。在接下来4个楼栋又陆续签约后，其加梯工作推进力度甚至一度停滞。此时的基层干部已经从前期的积极嵌入逐渐转为“休眠式撤退”，并逐渐恢复国家公务人员的身份。街道负责本片区加梯工作的“块长”解释干部“退场”的理由，“前期推进的力度是比较大的，达到了指标之后就不主动推了”(访谈记录：LXF-202109-HP)。区房管局的负责人则从政府行为边界的角度解释加梯过程中政府行为的迟滞，“社区楼栋业主之间的分歧比较大，有的加梯条件不成熟的连三人联名小组都没有组建，政府就是想帮忙有时也是有心无力，不如干脆放手给居委会和业委会，全靠居民们的协商自主决定了”(访谈记录：ZJZ-202209-HP)。

因此不难看出，在基本完成上级分配给F社区的加装电梯指标任务后，面对业主提出的加梯诉求，基层政府选择完全放手给业委会，充分发挥居民协商自治的优势，这一过程直观反映出基层政府介入社会工程具有很强的权宜性，并在政策执行中表现出一定的权变性特征。

最后，基层治理的中心化决策。戴维·伊斯顿(David Easton)在分析政治系统时将其与外界环境之间的作用分成三个阶段：输入、转换和输出[16](p.21)。在此框架下，政府过程一般被认为包括利益输入、政府决策、政策执行等多个环节[17](pp.4-9)。政府过程是政府决策的运作过程，在加装电梯行动中，上级政府是政策的发起主体，承担着政策的制定和执行等活动，对整个过程无法做到置身事外。为了充分遵循民意，基层政府往往将自己摆在较弱化的边缘性角色地位上，然而，这只是当地政府的一种“自我边缘化”，其行为过程仍表现出决策中心化的特征。在街道负责片区加梯的“块长”看来，基层政府是否积极介入很大程度上决定了社区加梯的成败。“为什么最后两个楼装不起来呢？一方面是因为住户大部分年纪不大，这方面需求不强，三人小组也组不起来。另一方面更重要的是，政府完成了指标就不主动推进了，前几个楼推进力度是很大的。”(访谈记录：LXF-202109-HP)

普通社区居民也认为加梯行动的推动者是政府，一旦基层政府不再积极推动，这一项目就很难有所进展。“为什么前几年就有呼声到现在才装成功？可想而知，住户要装电梯，居委会不问街道不管，当然成功不了。现在上面的政策出台了，很快就装好了，很顺利，只要是政府想推的，都推成功了。”(访谈记录：CJG-202103-HP)

因此在F社区加装电梯过程中，基层政府采取的行动仍然是目标导向型的，在这一导向下，基层政府一方面积极向上申请财政补贴，另一方面向下给各区、各街道分配具体指标，整体上看，作为公共政策的加梯行动仍然具有线性的、中心化的特征。

集体行动贯穿整个人类社会的始终，从政府管理的角度看，行为与制度密切相关。桑德勒(Todd Sandler)认为“集体行动是需要对两个或更多个体的努力进行协调的活动”[18](pp.3-12)，此即说明在集体行动之前必要的协调活动至少包括情感唤醒和心理联盟两个方面。基于桑德勒的判断，我们认为在加梯行动中，基层治理体现出“唤醒-联盟-行动”的三重行为逻辑：加梯初始阶段，通过情感唤醒增强社区成员的情感联结，培育公共价值、激发公共性意识；
集体表决阶段，实现利益联结，平衡不同成员的需求并制造“共容性利益”；
行动落实阶段，依托行政体系，挖掘社区精英，一举达成集体行动。

(一)加梯动员行为实施的影响要素

在社区加装电梯动员过程中，基层政府的行为逻辑与其外在环境及其他客观影响因素是分不开的。结合F社区的实际情况，基层政府加梯动员行为的影响要素主要包括制度要素和组织要素。

首先，基层治理的制度要素。诺斯(Douglass C. North)提出制度是社会的游戏规则，“由正式规则、非正式规则以及两者执行的特征组成”[19](p.28)。在F社区加装电梯行动中，行政管理制度与基层群众自治制度作为正式制度，支持着基层行政管理的推进，社区居民借助居委会的作用，在法治框架下达成集体行动。从非正式制度的层面来看，社会资本和资源支持不可或缺，F社区的加梯动员正是充分依赖了熟人社会逻辑和民间互助精神，居民在“守望睦邻”和“碍于情面”的氛围中通过协商、表决投票、组建 “联名小组”等形式，最终签订了人人遵守的加梯协议。

其次，基层治理的组织要素。人是组织和集体的动物，微观的个体角色无时无刻不存在于组织环境中并受其影响，加梯动员中的组织要素主要由基层党组织和基层群众自治组织构成。F社区的基层党组织在加装电梯行动中作为“红色引擎”，发挥着领导核心的作用，在加装电梯的倡议和正式实施阶段指导和帮助业委会和物业公司开展工作。社区群众自治组织包括居民委员会、业主委员会等，他们在尊重参与主体的权利和平等地位的前提下充分发挥了社区自治功能。F社区的民众自发组建的加梯小团体(三人“联名小组”)，作为行动带头人和民众代表，集中反映居民业主的诉求，推进楼栋电梯安装的进程。

(二)基层政府的三维行为逻辑

社区加装电梯作为公共政策与社会行动的融合，需要立足公共性的塑造，并在此基础上形成利益整合，最终达成集体行动。在这一过程中，政府力量、社区组织、居民意愿、社会精英都不可或缺。基于这一判断，我们从“唤醒-联盟-行动”的分析框架入手(参见图3)，试图进一步解释F社区基层政府及基层干部在加梯动员行动中的行为逻辑。

图3 F社区基层政府加梯动员行为逻辑

首先，唤醒——激发社区公共性。加装电梯动员的第一步就是激发社区公共性。一方面，受城镇化影响，私人领域逐渐侵蚀公共空间，加剧了社会成员在空间上、情感上的隔离，进而造成群体去组织化的现象日益明显，民众很难被组织和动员；
另一方面，公民意识的欠缺导致居民对于社区公共事务的参与度较低，在加装电梯方面即表现为社区微更新的理念薄弱，社区公共性面临旁落的困局，这也是基层政府亟待解决的问题。哈贝马斯(Jürgen Habermas)认为，公共性是“对所有公民无障碍的开放性、公众在公共领域内对公共权力和公共事务的批判性，以及遵循自由、民主、正义原则进行理性商讨所达成的可以促使独立参与者在非强制状态下采取集体行动的共识”[20](pp.6-7)。居民在社区的公共空间中共同处理公共事务和公共问题，以实现他们的公共福祉，公共性是公共领域得以形成的关键。

在加装电梯的案例中，最初F社区只有少数几家高层住户有加装电梯的需求，且大多都是老年群体。由于没有大范围的需求意识，该小区并没有达成加装电梯的公共意志，此时，社区的电梯加装处于群体无意识的状态下。随后，S市推出老旧小区加装电梯的“民心工程”，通过宣传电梯加装的价值以及社区微更新理念，唤醒了业主群体的权利意识和参与意识。基层政府联合各个社区的工作人员举办加装电梯的动员会、听证会等，帮助他们从私人领域中走出来，民主参与到社区加装电梯这一公共事务中，进而形成卢梭所指的“公意”。政府通过激发社区公共性提高了居民的自我感知，实现了对加装电梯和社区微更新情感观念上的认同。因此，公共性的唤醒是基层政府社区动员的前提。

其次，联盟——实现社区利益整合。社区公共性和群体意识的唤醒，为实现社区的利益整合提供了前提。利益整合的过程是处理利益分歧、解决利益碎片化、实现整体性治理的过程，也是社区再组织化的过程，可以实现对碎片化利益和流散性价值的超越。奥尔森认为，“具有共容性利益的组织比排他性利益的组织更容易组织公共物品供给的集体行动”[21](p.144)，社区公共事务的解决需要政府平衡各方需求，制造“共容性利益”，从而达成多主体的联盟。

在F社区加装电梯过程中，起初居民们因为各种因素产生了诸多利益冲突，如低层住户会因为费用、采光等问题不同意安装电梯。为解决电梯安装后的安全隐患、电梯的年检和维保费用是否还按照加装时的分摊标准执行以及加梯后不同楼层房价波动等问题，基层政府的动员就变成了处理多方矛盾、协调统筹全局的行为。F社区所在的区房管局联合社区居民委员会，为实现不同居民的价值整合、利益整合、资源整合，就加装电梯事宜向区财政部门申请财政补贴，减轻居民加梯经济负担。为了保障高层住户及困难老人的利益，基层干部通过情理法与多头并举的迂回战略，劝说反对加梯的住户，并通过调整表决投票的政策规定减少阻力。为了保障低层住户的利益，基层干部会主动协调加梯费用问题，并通过开展老旧小区“美丽家园改造”活动对受损者进行弥补。由此可见，社区加装电梯协商民主的成功有赖于基层政府整合社区公共利益，制造互惠共利的“共容性利益”，从而构建社区共同体。

最后，行动——“小集团”达成集体行动。受多种因素的制约，社区集体行动在实践中常常陷入困境：客观因素方面，社区规模较大，涉及公共事务较多，人们的注意力难免涣散，集体行动会由于缺乏外在激励而停滞不前；
主观因素方面，由于社区成员普遍存在“搭便车”心理，集体行动也会由于缺乏内在动力而受到阻滞。F社区加装电梯就曾经面临过这样的窘境，即使居民表决同意了加梯，但由于一直无人落实推进，长久搁置下去前期的努力付诸东流。奥尔森认为，“小集团比大集团更容易组织公共物品供给的集体行动”[3](p.66)。基层干部也发现，组建能代表组织整体的“小集团”，将大集体化小，可以提高效率，更好地落实行动。这里的小集体治理需要包含以下几个条件：其一，抉择出涉及其切身利益的小集团，才会有更强的行动力；
其二，带领组织行动的小集团最好具备一定的资源优势；
其三，权责分明的小集团才能更加利于管理。那么，如何变“大集团”为“小集团”？F社区的业主自治组织(即三人“联名小组”)给出了很好的诠释：经社区各个楼栋协商同意，推举出具有资源优势、能够代表整个楼栋的精英力量或社区能人，他们凭借自身资源、经验和专业能力，在“熟人社会”的关系网络中各司其职，分职管理加梯经费、合同等事宜，在行动中推进电梯加装。基层干部通过引导和帮助加梯联名小组的成立，挖掘社区精英，促成小集体治理，有效地推动了电梯加装行动的落实。

党的二十大报告指出，要完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。在我国城市发展中，正是众多的“关键小事”构成了民生大事，构成了基层治理的主要内容，构成了众多“集体行动”的焦点所在。加梯这一民心工程如何从公共政策转化为集体行动？本文初步解释了基层政府运作过程中基层干部的角色设定与行为逻辑。无疑，作为基层治理的积极行动者，基层干部的“在场”和“退场”在很大程度上影响着基层治理的成效。在加梯这一过程中，由于受到社区自治与指标管理的双重约束，基层干部的角色扮演和行为逻辑还存在着一定的风险，并造成一定的社会代价。

首先，基层动员的合法性审视。老旧小区加装电梯行动显然打破了社区居民原有的利益格局，业主的既得利益乃至城市权利被重新分配。布坎南(James M. Buchanan)和图洛克(Gordon Tullock)指出，“有一种消除讨价还价成本的方法，就是将决策权授予给某个人，并同意遵守他为整个群体所作出的选择”[22](p.11)。在这一过程中，人们被鼓励为追求所谓的“共同的善”而被迫舍弃个人利益。S市早期的加梯政策规定业主投票“一票否决制”，即只要有一户业主不同意加梯就推行不了，制度改革显然降低了投票通过的门槛。需要关注的是，这一规则的修改虽然建立在法律基础之上，但可能在“指标治理”中形成对低层居民利益和权利的部分侵蚀。

其次，行政动员的边界。社区加梯行动的成功本质上依赖政府强大的统筹力作为保障，这种统筹控制的力量表现在政治宣传、监督考核以及压力型体制下的“指标治理”上。然而，自治加梯本不属于行政体系的范畴，权力本位式的行政动员一定程度上撕裂了社区多主体之间的民主共识及社会资本，是对社区自治功能的剥夺。基层干部的角色嵌入、行政权的越界、业主主体的缺位，使得加梯行动日益依赖于城市政府的意志，一旦政府退场，被削弱的自治组织就难以维系社区治理。因此，基层政府的一个重要职能是促进基层自治体系的完善，基于这样的考量，城市基层政府需要适当从社区自治中剥离行政控制，并通过相应的帮扶计划而非指标，将加梯自主权逐步还给业主和社区。

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